Obligativitatea plângerii prealabile pentru pretenţiile derivând din contracte de achiziţie publică

Jurisprudenţă şi speţe de drept civil (II)

Curtea de Apel GALAŢI Decizie nr. 475 din data de 24.03.2016

Potrivit art. 7 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale.

Ca urmare însă a eliminării distincției dintre actele juridice civile și actele juridice comerciale, precum și a eliminării din cadrul normativ a reglementării procedurii concilierii directe prevăzute de art.720 indice 1 vechiul Cpc, dispozițiile art. 7 alin. (6) teza I din Legea nr. 554/2004 au căzut în desuetudine, astfel că, în lipsa unor prevederi exprese cuprinse în legi speciale, procedura prealabilă în cazul contractelor administrative urmează a fi efectuată prin aplicarea corespunzătoare a art. 7 alin. (1), printr-o notificare adresată părții contractante anterior sesizării instanței, prin care să se solicite, după caz, încheierea contractului, modificarea sau încetarea lui totală sau parțială, executarea unor obligații contractuale, exprimarea unui punct de vedere asupra interpretării clauzelor contractuale considerate neclare.

Disp. art. 7 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 sunt incidente și în cazul contractelor de achiziție publică.

Potrivit art.2 alin.1 lit.c din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrative";;

Potrivit art.297 din OUG 34/2006 "În măsura în care prezenta ordonanță de urgență nu prevede altfel, sunt aplicabile dispozițiile dreptului comun";;

Pe de altă parte, dispozițiile art. 286 și următoarele din OUG nr. 34/2006 reglementează procedura de judecată în fața instanței, însă plângerea prealabilă este o condiție extrinsecă cererii de chemare în judecată, prealabilă introducerii cererii la instanță, acesta fiind motivul pentru care prevederile legale menționate nu fac nici o referire la condiția plângerii prealabile.

Faptul că legea specială nu conține prevederi în acest sens nu înseamnă că în cazul contractelor de achizițiile publică nu se aplică procedura prealabilă, ci faptul că în problema analizată sunt aplicabile dispozițiile dreptului comun în materie - Legea nr. 554/2004.

Cu privire la acest aspect s-a statuat și la Întâlnirea reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii cu președinții secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, Suceava, 23-24 octombrie 2014 .

Decizia nr. 475/24 martie 2016 a Curții de Apel Galați

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului G - Secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. 32xx/121/2015, reclamanta SC F. DCI SRL, în contradictoriu cu Spitalul Boli Infecțioase "Sf. CP" G. a solicitat obligarea acesteia la plata sumei de 117.522,25 lei reprezentând penalități de întârziere calculate asupra facturilor detaliate în înscrisurile anexate și achitate peste termenul scadent.

Prin sentința nr. 1169/2015 a Tribunalului G a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta "SC F.DCI SRL"; B., în contradictoriu cu pârâtul Spitalul de Boli Infecțioase "Sf.C P"; G și chemata în garanție Casa de Asigurări de Sănătate G., ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut următoarele:

Potrivit dispozițiilor art. 7 alin.1 din Legea 554/2004, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte a acestuia. Alin.6 al aceluiași text prevede că "plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile Codului de Procedură Civilă fiind aplicabile în mod corespunzător";.

Deși dispozițiile art.7201 CPC anterior, care se aplică "în mod corespunzător" litigiilor care au ca obiect contracte administrative și care prevedeau procedura concilierii, nu se mai regăsesc în noul Cod de Procedură Civilă, concilierea - ca modalitate în care se realizează procedura administrativă prealabilă, rămâne obligatorie în materia contractelor administrative, în temeiul art.7 alin.1 Legea 554/2004. Simpla corespondență dintre părți ar fi de natură să facă dovada îndeplinirii procedurii administrative prealabile, termenele aplicabile fiind cele prevăzute de art. 7 alin.6 lit.a-e din Legea 554/2004.

În condițiile art. 2 lit.c din lege, sunt asimilabile actelor administrative, în sensul acestei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoarea a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice.

În speță, instanța constată că între părți nu s-a făcut dovada desfășurării nici măcar a unei simple corespondențe care să poată fi considerată a face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

Mai mult, instanța constată că prezenta cauză nu se încadrează în niciuna dintre situațiile de excepție de la regula caracterului obligatoriu al procedurii prealabile reglementate de dispozițiile art. 7 alin.5 din Legea 554/2004

Potrivit art.193 Cod procedură civilă, procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în contenciosul administrativ a cărei neîndeplinire, în temenele și condițiile prevăzute de lege, atrage inadmisibilitatea acțiunii.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, criticând-o, în esență, sub următoarele aspecte:

Pretențiile reclamantei ce fac obiectul prezentei cauze se întemeiază pe răspunderea contractuală angajată în baza contractelor de achiziție publica încheiate cu debitoarea Spitalul de Boli Infecțioase "Sf. C.P." G. având ca obiect furnizarea de produse medicamentoase.

Așa cum se precizează chiar in primul paragraf al contractului, acesta cade sub incidența normelor speciale din materia achizițiilor publice, respectiv OUG nr. 34/2006, completată cu modificările ulterioare, care la art. 286, alin.l prevede că "Procesele si cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în prima instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului în circumscripția căruia se afla sediul autorității contractante";.

Conform art. 287 ind.16 din OUG nr. 34/2006. - "(1) Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată numai cu apel, în termen de 5 zile de la comunicare. Apelul se judecă de Curtea de Apel."

Prin Decizia nr. 20/05.10.2015, Înalta Curte de Casație și Justiție (Complet RIL) a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Suceava, stabilind că: "în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 287 ind.16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/1006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare, hotărârea pronunțată de către secția de contencios administrativ a tribunalului în procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică, poate fi atacată numai cu recurs";.

Pe fondul cauzei, în Secțiunea a 9-a "Soluționarea litigiilor"; din Ordonanța, dispozițiile art. 286 - 288 ind.1, legiuitorul a statuat condițiile speciale aplicabile proceselor și cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică.

In cuprinsul dispozițiilor legale mai sus prezentate legiuitorul nu a prevăzut ca o condiție obligatorie prealabilă introducerii cererilor în instanță privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate din executarea contractelor de achiziție publica, dovada îndeplinirii procedurii prealabile reglementate de Legea nr. 554/2004.

De altfel, este de observat și adaptarea legii la realitățile juridice existente în cadrul achizițiilor publice, legiuitorul observând incompatibilitatea aplicării procedurilor prealabile stabilite de Legea nr. 554/2004 cu cele statuate în cadrul OUG 34/2006 privind achizițiile publice.

Aceasta este arătată de abrogarea și modificarea dispozițiilor art. 287 din OUG nr. 34/2006 care arătau în mod manifest aplicabilitatea dispozițiilor Legii nr. 554/2004, din aceasta rezultând în mod evident faptul că pentru aplicarea acestor dispoziții legale era nevoie de un text de lege care să stabilească nominal că acesta se aplică.

Or, textul respectiv de lege fiind abrogat, este puțin probabil ca legiuitorul să fi considerat oportun ca, deși avea un act normativ care stabilea nominal aplicabilitatea dispozițiilor legii contenciosului-administrativ, "pentru o mai bună administrare a justiției"; a considerat de cuviință să înlăture acest text de lege și să lase justițiabilii într-o zonă a interpretărilor textelor de lege. Nu se poate pune o astfel de problemă, drept care, prin reducere la absurd este valabilă concluzia că aplicabilitatea Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ nu mai exista de la momentul înlăturării mențiunilor exprese din OUG nr. 34/2006 ce aminteau de aplicabilitatea ei.

Mai mult decât atât, prin Ordonanță de urgență nr. 76/2010 legiuitorul a abrogat art. 287ind.18 care prevedea in mod expres faptul că dispozițiile OUG nr. 34/2006 "...se completează cu prevederile Legii nr. 554/1004, cu modificările și completările ulterioare, în măsura în care nu sunt contrar prezentei reglementări.";

Așadar, legiuitorul a lăsat dispozițiile Legii nr. 554/2004 ca fiind regula generală aplicabilă în materia contenciosului administrativ și OUG nr. 34/2006 să reprezinte excepția, legea specială aplicabilă actelor și raporturilor născute între instituțiile publice și agenții economici.

Conform principiului "specialia generalibus derogant";, norma specială, în speța OUG nr. 34/2006, derogă de la norma generală aplicată de instanța de fond, Legea nr. 554/2004. Este de principiu că legea generală se aplică în orice materie și în toate cazurile, mai puțin în acelea în care legiuitorul prevede un regim special și derogatoriu.

In speță, voința legiuitorului de a deroga de la norma generală, Legea nr. 554/2004, este dovedită prin dispozițiile speciale privind soluționarea litigiilor ce rezultă din executarea contractelor de achiziție publică reglementate de norma specială aplicabilă în speță, respectiv OUG nr. 34/2006.

În speță sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a creanței în suma de 117.522,25 lei, aceasta fiind certă, astfel cum rezultă din contractele aflate la dosar, cât și din facturile fiscale achitate de către debitoare. De asemenea, creanța este lichidă, așa cum reiese și din cuprinsul facturilor achitate cu întârziere de către debitoare. Penalitățile de întârziere/dobânzile legale penalizatore aferente acestor facturi au un cuantum bine determinat prin calcularea acestora de la data scadentei, atât în baza clauzelor penale din contractele de furnizare, cât și în baza dispozițiilor legale aplicate dobânzii legale penalizatoare.

Creanța în discuție este și exigibilă, întrucât termenul de scadență a penalităților de întârziere s-a împlinit la data achitării cu întârziere a facturilor fiscale din anexa nr. 1.

Pentru aceste considerente a solicitat admiterea recursului și casarea sentinței în sensul admiterii cererii astfel cum a fost aceasta formulată, dispunând obligarea debitoarei la plata sumei de 117.522,25 lei, reprezentând penalități de întârziere calculate asupra facturilor achitate peste termenul scadent.

In drept au fost invocate dispozițiile art. 1170, 1350, 1530, 1535 alin. (1) NCC, art. 286 si urm. din OUG nr. 34/2006, completată cu modificările ulterioare, art. 3 alin. (2)2 din OG nr. 13/2011 și art. 8 din Legea nr. 72/2013, art. 488 NCPC, republicat.

Intimatul a depus la dosar întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat că nu există nicio prevedere expresă în legea specială (OUG nr. 34/2006) care să prevadă că nu este obligatorie procedura prealabilă introducerii cererilor (care au ca obiect litigii născute din raporturile juridice dintre ofertanți și autoritățile contractante) în instanță. Nu există un text expres în acest sens, ci doar din interpretarea implicită a art. 256 si următoarele, 287 și următoarele din OUG nr. 34/2006 ar rezulta că în anumite cazuri (litigii) o astfel de procedură prealabilă-directă cu autoritatea contractanta nu mai este obligatorie.

In lipsa unei prevederi legale exprese, prin care să se dispună derogarea de la parcurgerea procedurii prealabile cu autoritatea contractantă, în speță sunt aplicabile prevederile de drept comun în materie.

In speță fiind vorba de un litigiu privind executarea unor contracte de achiziție publică - ca și act administrativ, așa cum este definit de prevederile art. 2 lit. c ultimul punct din Legea nr. 554/2004, sunt incidente prevederile art. 7 al. 1 si 6 din Legea nr. 554/2004.

Chiar dacă prin modificările aduse art. 287 ind.18 prin OUG nr. 76/2010 s-a abrogat trimiterea la completarea legii speciale cu prevederile dreptului comun in materie, aceasta nu induce automat exceptarea de la aplicarea prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, atât timp cât nu prevede în mod expres OUG nr. 34/2006 că unor astfel de litigii nu sunt aplicabile reglementările privind procedura prealabilă. Mai mult, legiuitorul nu a eliminat totuși orice trimitere la dreptul comun, întrucât prin art. 297 din OUG nr. 34/2006 a prevăzut că "în măsura în care prezenta ordonanță de urgență nu prevede altfel, sunt aplicabile dispozițiile dreptului comun";.

O astfel de procedură prealabilă era obligatorie având în vedere și următoarele aspecte:

- Prin art. 7 al. 6 din Legea nr. 554/2004 legiuitorul a menționat că o astfel de procedură prealabilă are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, făcând trimitere la procedura prevăzuta de art. 720 ind.1 din Codul de Procedura Civilă de la 1865. Chiar daca această procedură (concilierea) nu mai este in vigoare, considerăm că parcurgerea unei proceduri administrative prealabile este obligatorie în continuare având în vedere că prevederile Legii nr. 554/2004 nu au fost modificate in acest sens;

- Prin chiar contractele de achiziție, arătate prin cererea de chemare in judecată, este stipulat (la art. 17, 18 sau 19 din fiecare contract subsecvent încheiat - prevederi privind "Soluționarea litigiilor";) obligația de a rezolva pe cale amiabilă orice neînțelegere privind contractele de achiziție;

- Dacă relația dintre părți ar fi privită în mod strict comercial, ca un litigiu între profesioniști, ignorând calitatea pârâtei de instituție publică, atunci aceasta nu a fost pusă niciodată în întârziere, printr-o somație, notificare sau prin simpla facturare a penalităților de întârziere care se cer. In lipsa unei astfel de puneri in întârziere, creanța pretinsa (penalitățile de întârziere) nu ar fi certa, lichidă si exigibilă.

In lipsa unei plângeri prealabile, care să fi avut drept obiect solicitarea de a fi achitate penalitățile cerute prin cererea de chemare in judecata, precum și în lipsa oricărei forme de punere in întârziere prin emiterea măcar a unei facturi pentru penalitățile solicitate, în mod corect instanța de fond a admis excepția inadmisibilității cererii, cererea de chemare in judecată fiind prematur introdusă fără a fi formulată o cerere prealabilă pe cale administrativă.

Curtea a apreciat ca nefondat recursul din perspectiva următoarelor considerațiuni:

Obiectul prezentei cauze îl reprezintă pretenții decurgând din încheierea contractului de lucrări în temeiul OUG nr. 34/2006.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta a invocat inadmisibilitatea cererii ca urmare a neîndeplinirii procedurii prealabile. Recurenta reclamantă a invocat în combaterea acestei excepții, caracterul derogatoriu al OUG nr. 34/2006 de la prevederile Legii nr. 554/2004, legea specială neprevăzând obligativitatea acestei proceduri.

Sub aspectul excepției invocate, Curtea constată că potrivit art.7 alin.6 din Legea 554/2004 plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale.

Un alt aspect care se impune a fi lămurit de Curte, față de susținerile celor două părți, este cel privind aplicarea procedurii prealabile în cazul contractelor de achiziție publică.

Potrivit art.2 alin.1 lit.c din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi,și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrative";;.

Potrivit art.297 din OUG 34/2006 "În măsura în care prezenta ordonanță de urgență nu prevede altfel, sunt aplicabile dispozițiile dreptului comun";.

Pe de altă parte, dispozițiile art.286 și următoarele din OUG nr. 34/2006 reglementează procedura de judecată în fața instanței, însă plângerea prealabilă este o condiție extrinsecă cererii de chemare în judecată, prealabilă introducerii cererii la instanță, acesta fiind motivul pentru care prevederile legale menționate nu fac nici o referire la condiția plângerii prealabile.

Faptul că legea specială nu conține prevederi în acest sens nu însemnă că în cazul contractelor de achizițiile publică nu se aplică procedura prealabilă, ci faptul că în problema analizată sunt aplicabile dispozițiile dreptului comun în materie - Legea nr. 554/2004.

Pentru aceste considerente, apreciind că hotărârea a fost pronunțată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, în conformitate cu art. 496 C.proc.civ., se impune respingerea recursului declarat de reclamantă.

← Actiune de punere sub interdictie		Individualizarea măsurilor educative aplicate inculpaţilor... →

Obligativitatea plângerii prealabile pentru pretenţiile derivând din contracte de achiziţie publică

Vezi şi alte speţe de drept civil:

Comentarii despre Obligativitatea plângerii prealabile pentru pretenţiile derivând din contracte de achiziţie publică