Libera circulație a persoanelor în UE, străinătate. Decizia 694/2009. Curtea de Apel Bucuresti
| Comentarii |
|
DOSAR NR-
(2278/2009)
ROMANIA
CURTEA DE APEL B SECTI A III A CIVILA
ȘI PENTRU CAUZE CU MINORI ȘI DE FAMILIE
DECIZIA CIVILA NR. 694
Ședința publică de la 17 decembrie 2009
Curtea constituită din:
PREȘEDINTE: Cristian Olteanu
JUDECĂTOR 2: Ionelia Drăgan
GREFIER - - -
***** *****
MINISTERUL PUBLIC - PARCHETUL DE PE LÂNGĂ CURTEA DE APEL BUCUREȘTIa fost reprezentat de d-na procuror.
Pe rol se află soluționarea apelului declarat de apelanta-reclamantă DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE DIN MINISTERUL INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE, împotriva sentinței civile nr.1073 din 7.10.2009, pronunțată de Tribunalul București - Secția a III-a Civilă, în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimatul-pârât.
are ca obiect - limitarea exercitării dreptului la liberă circulație.
La apelul nominal făcut în ședință publică, nu se prezintă apelanta-reclamantă DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE DIN MINISTERUL INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE și intimatul-pârât
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care, se învederează instanței faptul că apel a fost timbrat cu suma de 4 lei, consemnată în ordinul de plată nr.2699/18.11.2009, aflat la fila 23 dosar și a fost aplicat timbrul judiciar în valoare de 0,15 lei.
Se mai învederează și faptul că apelanta-reclamantă a solicitat judecarea în lipsă a cauzei, în temeiul dispozițiilor art.242 alin.2 din Codul d e procedură civilă, prin motivele de apel aflate la dosar.
Reprezentantul Ministerului Public declară că nu mai are alte cereri de solicitat în cauză.
Curtea, având în vedere că nu mai sunt cereri prealabile de formulat și probe de administrat, constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul în dezbaterea motivelor de apel.
Reprezentantul Ministerului Public, având cuvântul, solicită respingerea apelului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinică.
Arată că măsura returnării pârâtului pentru faptul că ar fi fost descoperit furând din rafturile unor magazine din Franța nu poate constitui temei al restrângerii dreptului la libera circulație, cu atât mai mult cu cât nu s-a făcut dovada că fapta pârâtului a fost unică ori repetată sau că acesta a fost condamnat pentru săvârșirea acesteia.
CURTEA,
Asupra apelului civil de față, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la 05.08.2009 sub nr- pe rolul Tribunalului București - Secția a III-a Civilă, reclamanta DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE a chemat în judecată pe pârâtul, solicitând instanței, pronunțarea unei sentințe prin care să se dispună restrângerea dreptului pârâtului la liberă circulație în Franța pentru o perioadă de cel mult 3 ani.
În motivarea acțiunii s-a arătat că pârâtul a fost returnat din Franța la data de 14.07.2009 în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, ratificat prin nr.HG278/1994.
În drept au fost invocate de reclamantă dispozițiile articolului 5, 38, 39 din Legea nr.248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată cu OG nr.5/2006, potrivit cărora restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat.
Prin sentința civilă nr.1073 din 07.10.2009 Tribunalul București - Secția a III-a Civilă a respins cererea, ca fiind neîntemeiată.
În fapt, pârâtul a fost returnat pe teritoriul României de către autoritățile franceze la data de 28.06.2009 acestea reținând că a fost depistat ca furând din rafturi din magazine.
În drept, instanța a reținut că potrivit art.38 din Legea nr.248/2005 poate fi dispusă "restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români pentru o perioadă de cel mult 3 ani în cazul persoanelor care au fost returnate dintr-un stat, în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat"
Instanța a apreciat că măsura reglementată de dispozițiile art.38 din Legea nr.248/2005 care este de natură a restrânge libertatea de circulație a pârâtului în Franța, trebuie aplicată numai în măsura în care comportamentul pârâtului în cauză poate aduce atingere ordinii publice sau siguranței publice.
Într-adevăr, pentru a fi justificate, măsurile luate din motive de ordine publică sau de siguranță publică trebuie să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză, neputând fi acceptate justificări care nu sunt direct legate de cazul respectiv sau care sunt legate de considerații de prevenție generală. Măsura restrictivă trebuie adoptată în lumina unor considerații care țin de protecția ordinii publice sau a siguranței publice a statului membru care adoptă măsura respectivă. Așadar, aceasta nu s-ar putea întemeia exclusiv pe motive invocate de un alt stat membru în scopul de a justifica o decizie de expulzare a unui resortisant comunitar de pe teritoriul acestui din urmă stat. Totuși, această considerație nu exclude posibilitatea ca astfel de motive să fie luate în considerare în cadrul aprecierii efectuate de către autoritățile naționale competente să adopte măsura de restrângere a liberei circulații.
Aplicând aceste principii generale în cauza de față, instanța a constatat că în sine comportamentul pârâtului din Franța nu justifică luarea măsurii restrângerii dreptului acestuia la libera circulație în acest stat.
Astfel, instanța a constatat că în cauză DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE nu a produs nici o probă din care să rezulte un comportament al pârâtului de natură a aduce atingere ordinii publice sau siguranței publice. Reclamanta a solicitat luarea măsurii reglementate de art.38 din Legea nr.248/2005 întemeindu-se exclusiv măsura returnării la frontieră luată de autoritățile franceze.
Însă returnarea la frontieră, deși un element care este luat în considerare în analiza privind utilitatea luării măsurii restrângerii dreptului la liberă circulație, nu este suficient prin el însuși pentru a justifica luarea măsurii. Astfel, măsura returnării la frontieră a pârâtului pentru că a fost depistat ca furând din rafturile magazinelor din Franța nu poate constitui temei al restrângerii dreptului la libera circu ație în Franța pentru pârât, atâta timp cât nu s-a făcut dovada dacă fapta pârâtului a fost unică ori repetată și dacă a fost sau nu condamnat pentru săvârșirea acesteia.
În aceste condiții, comportamentul pârâtului nu este de natură a aduce atingere ordinii publice sau siguranței publice. Măsura administrativă de returnare la frontieră care are caracter de prevenție generală nu a fost reținută în cauză ca temei pentru restrângerea libertății de circulație a pârâtului pe teritoriul statului francez.
Împotriva sentinței instanței de fond a declarat apel reclamanta DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE din MINISTERUL INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE criticând-o pentru nelegalitate.
În motivele de apel s-a susținut că instanța a încălcat dispozițiile articolului 38 din Legea nr.248/2005 când a respins cererea privind limitarea dreptului pârâtului la liberă circulație în Franța, în condițiile în care acesta a fost returnat din această țară pentru ședere nelegală.
În opinia apelantei o astfel de returnare dispusă în baza unui acord de readmisie, se aplică evident când s-a încălcat ordinea juridică interioară a respectivului stat, ceea ce duce la concluzia că doar acel stat poate cenzura legalitatea măsurii de returnare.
În condițiile în care dispozițiile articolului 38 și 39 din Legea nr.248/2005 nu au aplicabilitate temporară și nu au fost modificate printr-un alt act normativ, nu există, în opinia apelantei, nici un impediment legal ca aceste texte legale să nu fie aplicate începând cu 01.01.2007.
Libertatea de circulație a cetățenilor români nu trebuie privită ca o libertate absolută, ea trebuind să se desfășoare potrivit unor reguli, cu îndeplinirea și respectarea normelor legale.
Apelanta a mai arătat că măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate se justifică având în vedere că intimatul-pârât fost returnat în țară în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu Franța, care este în deplina concordanță cu prevederile constituționale și cu dispozițiile comunitare în materie.
În același sens, apelanta a arătat că autoritățile și instanțele române nu au competența de a cenzura actele și masurile dispuse de autoritățile franceze, talonul de returnare și declarația olografă a pârâtului, dată în punctul de trecere a frontierei, dovedind că acesta nu s-a aflat, în mod legal, pe teritoriul Franței și a conștientizat acest lucru, autoritățile române neputând înlătura măsura ori efectele returnării.
Returnarea unei cetățean român dintr-un stat membru al Uniunii Europene, în baza unui acord de readmisie se aplică atunci când s-a încălcat ordine juridică interioară a unui stat membru de către cetățeanul român.
Limitarea exercitării dreptului la liberă circulație conform dispozițiilor art.40 din Legea nr.248/2005 nu încalcă dispozițiile dreptului comunitar privind libera circulație și șederea cetățenilor Uniunii Europene, drept reglementat prin Directiva 2004/38/CE, întrucât această măsură se referă la propriul resortisant, cetățean român, și nu la resortisanții celorlalte state membre ale Uniunii Europene, cărora nu le poate fi limitat dreptul de a intra într-un alt stat membru decât în condițiile de excepție prevăzute de art.27 din Directivă. Prin această Directivă nu s-a înlăturat dreptul statelor membre de a stabili măsuri restrictive pentru proprii cetățeni, după cum rezultă din cuprinsul art.3. Directiva nu face parte de drept din legislația internă, ci prevede transpunerea în legislația internă a obiectivelor sale, lăsând statelor opțiunea formelor și mijloacelor utilizate în acest scop.
Analizând sentința apelată prin prisma motivelor de apel formulate, care fixează limitele devoluțiunii în cauză, conform art.295 alin.1 Cod procedură civilă, Curtea apreciază că apelul este nefondat pentru următoarele considerente:
În fapt, pârâtul a fost returnat din Franța, la data de 14.07.2009, în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, aprobat prin nr.HG278/1994, publicată în Monitorul Oficial nr.170/1994 pe motiv de ședere ilegală.
Rezultă, din cuprinsul declarației pârâtului dată în punctul de trecere al frontierei, că acesta a părăsit România în data de 29.06.2009 ajungând în Franța unde a fost reținut pentru furt de autoritățile franceze și returnat în țară la data de 14.07.2009.
În cauză, se pune problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului, respectiv dreptul la libertatea de circulație reglementat de art.25 din Constituția României și articolul 2 al Protocolului nr.4 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și în Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004.
Potrivit art.11 și 20 din Constituție, urmează a se stabili compatibilitatea legii interne privind libera circulație a persoanelor cu pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.
În sistemul de protecție a drepturilor omului, dreptul la libertatea de circulație nu este unul absolut, putând cunoaște anumite limitări, în cazurile și condițiile reglementate de lege. Astfel, în ipoteza în care trebuie să fie analizate restrângerile aduse unui drept condițional, mecanismul de control trebuie să se raporteze la existența unei baze legale prin care se instituie ingerința, legea trebuind să întrunească și calitățile de a fi accesibilă și previzibilă, la existența unui scop legitim, care să justifice restrângerea și la necesitatea acestei limitări într-o societate democratică, în sensul că aceasta trebuie să răspundă unei nevoi sociale imperioase și să existe un raport de proporționalitate între imperativele apărării drepturilor individuale și cele ale apărării interesului public, între scopul invocat de stat și mijloacele folosite pentru atingerea acestuia.
Astfel, în cauza dedusă judecății, restrângerea dreptului la libera circulație a persoanei returnate dintr-un stat, în baza unui acord de readmisie, vizează un scop legitim, reprezentat de menținerea unui climat de bună colaborare dintre România și statul respectiv.
În același sens, deși poate fi admis argumentul apelantei că nu este de competența instanței naționale să se pronunțe asupra legalității sau justeței măsurii de returnare dispusă de autoritățile franceze, acest argument nu este prin el însuși suficient pentru ca instanța română să limiteze dreptul la libera circulație al cetățeanului său, în speță al pârâtului pe teritoriul Franței.
Măsura de restrângere a libertății de circulație a unui cetățean român pe teritoriul unui stat membru, din care acesta a fost expulzat, trebuie privită în contextul dispozițiilor Tratatului de Instituire a Comunităților Europene, care recomandă apelarea la toate mijloacele corespunzătoare pentru eliminarea incompatibilităților, ținând cont de faptul că fiecare stat membru al Uniunii face parte integrantă din comunitatea instituită, astfel că acestora le incumbă responsabilitatea referitoare la crearea instituțiilor comune și funcționalitatea lor.
Cum România a devenit, la data de 01.01.2007, stat membru al Uniunii Europene, acesteia îi revine obligația să respecte ordinea juridică instituită la nivelul Uniunii.
Aprecierea necesității restrângerii dreptului la liberă circulație se realizează, în consecință, prin raportare la ordinea juridică în vigoare la momentul aplicării unei astfel de măsuri.
Sub aspectul aprecierii legalității măsurii dispuse, în materia liberei circulații a persoanelor cetățeni români, atât legislația internă, cât și legislația comunitară stabilesc regula în raport de care dreptul la liberă circulație al cetățenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat, aspect ce rezultă din prevederile art.25 din Constituția României, art.18 din Tratatul de Instituire a Comunității Europene și art.4 din Directiva 2004/38/CE.
Excepțiile de la această regulă se regăsesc, deopotrivă, în cuprinsul legii interne (art.38 și 39 din Legea nr.248/2005), dar și în legislația comunitară (art.27 din Directiva 2004/38/CE) și în cea convențională ( par. 3 și 4 ale art.2 al Protocolului nr.4 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului).
Norma comunitară prevede, în mod limitativ, doar trei situații în care statul ar putea să restrângă libertatea de circulație a persoanelor, respectiv afectarea ordinii publice, a siguranței publice sau a sănătății publice,cum în mod corect a reținut și instanța de fond.
Norma internă prevede posibilitatea limitării dreptului la libera circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat.
Legea nu face vreo distincție în legătură cu alte atribute ce privesc persoana cetățeanului, cum ar fi gradul de pericol social pe care acesta îl prezintă pentru ordinea, siguranța, sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.
Se observă, așadar, că norma internă prevede o categorie mai largă de situații în care se poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație, prin raportare la ipoteza nerespectării unei interdicții anterioare la exercițiul dreptului în discuție, astfel că aceasta este, în parte, neconformă cu norma comunitară, sub aspectul excepțiilor ce vizează libera circulație a persoanelor, excepții care ar trebui să fie de strictă interpretare și aplicare și să fie concordante cu cele reglementate de legislația internațională în această materie.
Existând, astfel, neconcordanță între norma comunitară și norma internă privind excepțiile de la dreptul la libertatea de circulație, care constituie limitări ale exercitării acestui drept, Curtea va face aplicarea normei comunitare în speță, în virtutea principiului supremației dreptului comunitar.
În plus, trebuie menționat că, deși Directiva 2004/38/CE nu are aplicabilitate directă la nivel național, necesitând transpunerea ei în ordinea juridică internă prin intermediul adoptării unei legislații sau altor măsuri conforme cu documentul european, în cazul în care statul nu a implementat la timp directiva sau nu a procedat la o implementare corespunzătoare, aceasta produce un efect direct, persoanele interesate putând invoca în mod direct în fața instanței naționale, acele prevederi din directivă, care le conferă anumite drepturi.
Este exact ipoteza dispoziției europene în materie de liberă circulație și care circumscrie excepțiile de la exercitarea liberă a acestui drept unor criterii referitoare la conduita individului, raportate la motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică (pct.22 din preambulul Directivei).
Directiva nr.38/2004/CE a fost implementată în dreptul intern prin nr.OUG102/2005 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și Economic European, dar nici acest act normativ și nici modificările ulterioare aduse Legii nr.248/2005 (OUG nr.96/2006, nr.126/2007; Legea nr.191/2006), nu au transpus complet Directiva, în sensul indicării criteriilor referitoare la ordinea, siguranța sau sănătatea publică, care să fie avute în vedere la adoptarea măsurilor restrictive privind libera circulație. În consecință, Curtea va examina necesitatea aplicării măsurii restrângerii dreptului la liberă circulație în raport de criteriile menționate în directiva enunțată.
Analizând, în continuare, cererea de chemare în judecată, din perspectiva necesității și a proporționalității restrângerii, Curtea observă că aceasta s-a fundamentat exclusiv pe considerentul că pârâtul a locuit pe teritoriul Franței fără forme legale, fiind returnat de pe teritoriul acestei țări, în baza Acordului de readmisie încheiat cu România.
Măsurile dispuse din motive de ordine publică sau siguranță publică ar trebui să respecte principiul proporționalității, însă, în cauză, se întemeiază exclusiv pe conduita intimatului; această conduită trebuie să constituie, însă, o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, măsura neputând fi justificată de motivări care nu prezintă legătură efectivă cu cazul în sine sau sunt legate de considerații de prevenție generală.
Simpla ședere a pârâtului pe teritoriul Franței și returnarea sa nu exprimă un grad de pericol social real al acesteia pentru ordinea și securitatea statului respectiv, nu poate fi circumscrisă excepțiilor care ar conduce la admiterea acțiunii, cu atât mai mult cu cât Directiva 2004/38/CE prevede că nici condamnările penale anterioare nu ar putea justifica în sine restrângerea libertății de circulație.
Obligația asumată de România, prin acordul încheiat cu statul francez, fost aceea de a readmite pe cetățenii săi care au fost expulzați în scopul combaterii imigrației ilegale, dar această obligație de ordin general și de prevenție generală nu poate justifica, în raport de circumstanțele particulare ale speței, limitarea dreptului la liberă circulație a intimatului - pârât, pe teritoriul Franței pe o perioadă de maxim trei ani.
De asemenea, susținerile apelantei în sensul că restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație nu încalcă dispozițiile dreptului comunitar privind libera circulație și ședere a cetățenilor Uniunii Europene întrucât măsura se raportează la propriul resortisant, și nu la cei ai altor state membre, sunt neîntemeiate. Dispozițiile art.27 alin.1 din Directivă, referitoare la criteriile în funcție de care statele membre ale Uniunii Europene pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și membrilor lor de familie nu fac distincție în ceea ce privește aplicarea criteriilor din text în raport de teritoriul statului sau de cetățenie; dimpotrivă, norma prevede expres că aceasta este aplicabilă cetățenilor Uniunii, indiferent de cetățenie. Pe de altă parte, art.22 menționează că statele membre pot impune restricții teritoriale privind dreptul de ședere numai dacă restricțiile respective se aplică și resortisanților săi, iar art.24 prevede egalitatea de tratament în domeniul de aplicare al tratatului între orice cetățean al Uniunii și resortisantul statului membru respectiv.
În concluzie, toate statele membre, indiferent că aplică norma comunitară propriului resortisant sau unui alt cetățean al Uniunii și indiferent că măsura vizează propriul teritoriu sau pe cel al unui alt stat membru (în mod neîndoielnic, în temeiul unei dispoziții legale interne și cu respectarea principiului suveranității statului respectiv) trebuie să aplice în mod uniform și egal criteriile de apreciere asupra necesității limitărilor care pot fi aduse dreptului la liberă circulație.
În temeiul considerațiilor expuse și având în vedere prevederile art.296 și următoarele Cod procedură civilă, Curtea va respinge, ca nefondat, apelul declarat de apelanta - reclamantă DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE împotriva sentinței civile nr.1073/07.10.2009, pronunțată de Tribunalul București - Secția a III-a Civilă, în contradictoriu cu intimatul - pârât
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge, ca nefondat, apelul formulat de apelanta - reclamantă DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE, cu sediul în B-, sector 1 împotriva sentinței civile nr. 1073/07.10.2009 pronunțată de Tribunalul București - Secția a III-a Civilă, în contradictoriu cu intimatul - pârât, domiciliat în B, str.- - nr.2,.13,.2,.55, sector 3.
Cu recurs în 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică, azi 17.12.2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR
- - - -
GREFIER
- -
Red.
Tehnored.
5 ex./13.01.2009
-3 -
Președinte:Cristian OlteanuJudecători:Cristian Olteanu, Ionelia Drăgan
