Decizia nr. 1679/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA a II-a CIVILĂ, DE C. A. ȘI F.
DOSAR NR. (...)
D. CIVILĂ NR. 1679/2012
Ședința din data de 05 martie 2012
PREȘEDINTE: C. P.
JUDECĂTOR: A. M. C. JUDECĂTOR: M. S. GREFIER: L. F.
S-a luat în examinare recursul declarat de reclamantul P. C. J. C. - A. T. împotriva sentinței civile nr.3734 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., în contradictoriu cu intimata CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, având ca obiect anulare act administrativ.
La apelul nominal făcut în cauză s-a prezentat consilier juridic I. Ș. E. pentru recurent și consilier juridic O. M. pentru intimată.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Recursul promovat este scutit de plata taxelor judiciare de timbru.
S-a făcut cauzei, după care se constată că în data de 28 februarie
2012 s-a înregistrat la dosarul cauzei întâmpinare din partea intimatei CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, din care un exemplar s-a comunicat cu reprezentantul intimatei.
Reprezentanții părților arată că nu mai au de invocat excepții prealabile sau de formulat cereri în probațiune și solicită cuvântul pe fond.
C. procedând la verificarea competenței potrivit dispozițiilor art. 1591 alin.4 C.pr.civ., constată că întemeiat pe dispozițiile art. 1 alin.4 din L. nr.9. raportat la art. 8 și 10 din L. nr.554/2004 este competentă general, material și teritorial în a soluționa prezentul recurs și reținând nu mai sunt de invocat excepții prealabile sau de formulat cereri în probațiune, apreciază că prezenta cauză este în stare de judecată, declară închisă faza probatorie și acordă cuvântul pe fond.
Reprezentantul recurentei solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat și motivat, modificarea sentinței atacate în sensul admiterii cererii și anularea punctului 2 a Deciziei C. de C. a R., fără cheltuieli de judecată.
În susținere se arată că instanța de fond nu a fost legal investită pentru a verifica nulitatea acordului colectiv de muncă, că potrivit art. 24 din L. nr.130/1996 nulitatea clauzelor contractuale se constată de către instanță la cererea părții interesate.
Instanța nu a fost sesizată cu o cerere din partea C. de C., nici pe cale incidentală și nici pe calea unei excepții, și prin urmarea nu a avea posibilitatea a verifica legalitatea contractului colectiv de muncă.
Instanța trebuia să solicite pârâtei să precizeze dacă înțelege să solicite instanței să se pronunțe asupra legalității sau sunt apărări de fond.
Totodată, reprezentantul recurentei arată că există o hotărâre prin care contractul colectiv de muncă a fost declarat legal.
Reprezentanta intimatei solicită respingerea recursului, pentru motivele arătate în întâmpinare.
C U R T E A
Deliberând asupra cauzei de față, constată următoarele:
Prin sentința civilă nr.3734 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al
Tribunalului C. a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantul P. C. J. C. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, având ca obiect: anularea Încheierii nr. V./(...) a C. de C. a R. anularea în parte - pct.2 a Deciziei nr. 39/(...) a C. de C. a R. - C. de C. a J. C.
Pentru a pronunța această sentință, tribunalul a reținut următoarele: In jurisprudența Secției de C. A. si F. a Î. C. de C. si Justiție, s-a reținut în mod constant împrejurarea că reclamantul care a chemat în judecată în calitate de pârâtă si o autoritate publică centrală, nu atrage în mod automat competența de judecată a cauzei în primă instanță în favoarea curții de apel (D. nr. 816/(...)).
Așa cum rezultă din acțiunea formulată de reclamant, acesta a solicitat si anularea Încheierii nr. VI pct.47/(...) emisă de Curtea de Conturi a României prin care a fost respinsă contestația înregistrată sub nr.
17402/(...) formulată de președintele C. J. C. împotriva măsurii dispuse la pct.2 din D. nr. 39/(...), emisă de C. de C. a J. C.
Astfel, actul prin care s-a dispus măsura este D. nr. 39/(...) emisă de
C. de C. a J. C., motiv pentru care instanța apreciază că operează regula prorogării de competență prev.de art. 17 Cod Procedură Civilă întrucât cererea de anulare a acestei dispoziții are un caracter accesoriu iar acest act este actul administrativ în funcție de care se determină instanța competentă potrivit art.10 alin.l din L. nr. 554/2004 și nu încheierea emisă de Curtea de Conturi a României prin care a fost soluționată contestația reclamantului împotriva acestuia.
Din aceste considerente instanța a dispus respingerea ca nefondată a excepției necompetenței materiale a Tribunalului C.
Analizând pe fond acțiunea formulată de reclamant prin prisma motivelor învederate, a actelor si lucrărilor dosarului, instanța a reținut următoarele:
Prin procesul-verbal de constatare din (...) înregistrat de Curtea de
Conturi a României - C. de C. a J. C. sub nr. 1521 s-a consemnat plata nelegală în anul 2009 a unor sporuri si drepturi în bani acordate personalului propriu al entității audiate, în baza acordului colectiv de muncă si respectiv contractului colectiv de muncă, fără a fi aprobată de C. J. C. sau prin dispozitia presedintelui astfel: spor de fidelitate si loialitate față de instituție în cuantum de 275 lei/300 lei/lună acordate funcționarilor publici si personalului contractual; ținută decentă în cuantum de 440 lei/550 lei/trimestru pentru fiecare salariat; prima de vacanță acordată nelegal personalului contractual la nivelul unui salariu de bază brut realizat în luna anterioară si plecării în concediu; alimentație de protecție, masă caldă în cuantum de 15 lei/17 lei/zi pentru fiecare angajat; ajutor de sărbători (C. si
P.) acordat salariaților în cuantum de 400 lei/600 lei pentru fiecare angajat; primă pentru refacerea capacității de muncă si a sănătății în cuantum de
1600 lei/an.
Totodată, s-a consemnat acordarea nelegală în anul 2009 a indemnizației de dispozitiv în procent de 25% din salariul de bază, pentru funcționarii publici si personalului contractual, în baza Hotărârii C. J. nr.
136/(...) si nr. 158/(...).
Curtea de Conturi a României - C. de C. a J. C. examinând abaterile de la legalitate si regularitate consemnate în procesul-verbal de constatare nr.16070/(...) încheiat în urma acțiunii de audit financiar asupra contului anual de execuție bugetară pe anul 2009 la C. J. C., prin D. nr. 39/(...) (f.28-
31) a statuat la pct.2 că au fost acordate personalului propriu al entității indemnizații, sporuri si alte drepturi în bani în sumă brută totală de
1.774.688 lei care exced cadrului legal reglementat privind salarizarea personalului din instituțiile bugetare, astfel:
Potrivit contractelor/acordurilor colective de muncă și a actelor adiționale la acestea, au fost acordate drepturi salariale care exced cadrului legal în sumă totală de 1.253.919 lei, fără a fi aprobate de C. J. ori prin dispozitia presedintelui si se referă la: spor de fidelitate si loialitate în sumă brută totală de 331.903 lei; ținută decentă în sumă brută totală de 225.083 lei; primă de vacanță pentru personalul contractual în sumă brută totală de
19.314 lei; alimentație de protecție, masă caldă în sumă brută totală de
394.956 lei; ajutor de sărbători (C. si P.) în sumă brută totală de 119.800 lei; primă pentru refacerea capacității de muncă si a sănătății în sumă brută totală de 162.863 lei.
Conform Hotărârii C. J. C. nr. 136/(...), s-a acordat în afara prevederilor contractului/acordului colectiv de muncă indemnizație de dispozitiv în sumă totală brută de 520.769 lei.
La suma brută acordată de 1.774.688 lei instituția a calculat, evidențiat si virat la bugetul consolidat contribuțiile angajatorului aferente.
In conținutul deciziei se stipulează că au fost încălcate ca acte normative următoarele prevederi legale: art. 14 (2-4), art. 54 (5-6) din L. nr.273/2006 privind finanțele publice locale; OG nr. 6. actualizată; OG nr.
1. actualizată; art. 8 (1), art. 12(1), art. 24 (1) din L. nr. 130/1996; art. 13 lit.d si e, art. 25 din HG nr. 833/2007; Contractul colectiv de muncă unic nr. 2895/2006 la nivel național pe anii 2007-2010, art. 3 (2).
Pentru înlăturarea acestor abateri de la legalitate si regularitate, în baza prevederilor L. nr. 9. republicată și ale Regulamentului privind organizarea si desfășurarea activităților specifice C. de C. precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat de P. C. de C. prin H. nr. l/2001 si publicat în M.Of. al R. - partea I nr. 78 din (...), directorul Camerei de C. al J. C. a statuat că: în conformitate cu prevederile art. 33 alin.3 din L. nr. 94/2003, conducerea C. J. C. va stabili întinderea prejudiciului urmare plății unor indemnizații, sporuri si alte drepturi în bani care exced cadrul legal reglementat privind salarizarea personalului din instituțiile bugetare si va dispune măsuri pentru recuperarea acestuia în condițiile legii; se vor calcula, înregistra în evidența contabilă si regulariza cu bugetele publice contribuțiile aferente drepturilor acordate necuvenit.
Împotriva măsurii dispuse la pct.2 din D. nr. 39/(...) a formulat contestație P. C. J. C., contestație înregistrată la C. de C. C. sub nr.1648/(...), urmare auditului financiar al contului de execuție bugetară încheiat pe anul 2009, contestație respinsă prin Î. nr. V. din (...) a C. de C. a R. - D. de C. a V. B. U. A.-T. (f.12-17), urmare a examinării prevederilor legale ce reglementează acordarea drepturilor de natură salarială care au făcut obiectul contestației, respectiv: art. 157 (2) din L. nr. 53/2003; art. 12 (1) din L. nr. 130/1996; art. 72 din L. nr. 1., coroborat cu art. 24 si art. 25 din HG nr. 833/2007.
In contextul prevederilor legale menționate C. de soluționare a contestațiilor a reținut în esență că drepturile nu pot fi acordate în baza C./Acordului colectiv de muncă întrucât nu au bază legală iar acesta reprezintă legea părților numai în situația în care se respectă dispozițiile legale în vigoare.
Apărarea formulată de reclamant în sensul că auditorii publici externi,
C. de C. a J. C. sau o comisie de soluționare a contestației nu au competență de a se pronunța asupra legalității contractelor/acordurilor colective de muncă și că prin actele atacate a fost analizată în fapt legalitatea acestora contrar atribuțiilor stabilite prin L. nr. 9. este neîntemeiată deoarece prin măsura dispusă și prin ansamblul motivației reținute în luarea acesteia, organul abilitat respectiv emitentul actelor atacate prin prezenta acțiune nu s-a pronunțat cu privire la validitatea și veridicitatea Contractelor/Acordurilor colective de muncă, validitate cu care de altfel nici nu era investit și nu a încălcat atribuțiile stabilite prin L. nr. 9..
Așa cum rezultă din continutul Încheierii nr. V./(...), Curtea de
Conturi a României a expus apărarea invocată de contestator, a analizat fiecare motiv învederat în contextul prevederilor legale menționate mai sus, analiză corectă și legală pentru următoarele considerente:
Conform prevederilor art. 157 alin.2 din L. nr. 53/2003 „sistemul de salarizare a personalului din autoritățile si instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale se stabilesc prin lege, cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative";.
Potrivit art. 12 alin.l din L. nr. 130/1996 „Contractele colective de muncă se pot încheia si pentru salariații instituțiilor bugetare însă prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale";.
Art. 137 alin.l din C. stipulează că „formarea, administrarea, întrebuințarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ teritoriale si ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege";.
Art. 31 alin.l lit.a,b,c si d si alin.2 din L. nr. 1. prevede că „pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare. F. publici beneficiază de prime si alte drepturi salariale în condițiile legii";.
Pe de altă parte, conform art. 24 si art. 25 din HG nr. 833/2007
„acordurile colective se încheie pentru funcționarii publici din cadrul unei autorități sau instituții publice, însă clauzele înscrise în raporturile colective nu pot stabili drepturi suplimentare față de cele reglementate prin lege";.
C. de soluționare a contestației în mod corect a reținut că sporurile de fidelitate, loialitate, pentru ținută decentă, prima de vacanță, alimentație de protecție/masă calcă, ajutoare de sărbători (C. si P.) si refacerea capacității de muncă și a sănătății neregăsindu-se printre sporurile care se pot acorda funcționarilor publici în conformitate cu prevederile art.11-17 din OG 6. si nici între cele reglementate prin OG 1. privind personalul contractual din cadrul instituțiilor publice, nu pot fi acordate.
Raportat la apărările formulate, așa cum atestă conținutul aceleiași încheieri, comisia de soluționare a contestației a analizat în concret neacordarea indemnizațiilor si primelor solicitate, astfel:
Referitor la indemnizația de dispozitiv, în mod legal s-a reținut că reclamantul nu poate beneficia de prevederile art. 1, art. 13 din L. nr.
138/1999 si art. 13 din OUG nr. 30/2007 deoarece pe de o parte, unitatea administrativ-teritorială nu se regăsește printre unitățile beneficiare ale acestor dispoziții legale, unitățile beneficiare fiind stipulate în mod expres, iar pe de altă parte, reclamantul nu se regăsește în nici una din categoriile menționate în D. nr. 37/2009 a I. C. de C. si J.
Referitor la primele de P. si C., urmare a examinării dispozițiilor legale aplicabile, în mod corect s-a reținut că acestea nu se încadrează în prev.art.
17 (3) din L. nr. 47/2006 privind sistemul național de asistență socială și art. 19 (2) din același act normativ deoarece: în aceste dispoziții legale se precizează că ajutoarele sociale se acordă persoanelor sau familiilor aflate în dificultate si ale căror venituri sunt insuficiente pentru acoperirea nevoilor minime de viață evaluate prin anchetă socială iar pe de altă parte, prestațiile sociale ce pot fi acordate în bani si natură, din bugetul local, trebuie să fie reglementate prin legi speciale.
Indemnizația pentru refacerea capacității de muncă (prima de vacanță) acordată personalului contractual, în mod corect s-a reținut de aceeași comisie că în conformitate cu prevederile art. 23 din OG nr. 1. acesta are dreptul la indemnizație de concediu care nu are aceeași natură juridică cu indemnizația acordată si care nefiind prevăzută în mod expres de legiuitor nu poate fi acordată. Sporurile ce se acordă funcționarilor publici fiind reglementate prin OG nr. 6. actualizate si completate, act normativ care nu cuprinde si acest drept solicitat de reclamant.
Alimentația de protecție/masă caldă în mod corect a reținut comisia că nu poate fi acordată deoarece nu are temei legal, salariații din sectorul bugetar primind o alocație individuală numai sub forma tichetelor de masă care pot fi folosite potrivit destinațiilor prevăzute de dispozițiile L. nr. 1..
Cu privire la fondurile pentru procurarea unei ținute decente, în mod legal s-a reținut de către aceeași comisie în conformitate cu prevederile art. 32 din L. nr. 188/1992 că funcționarii si personalul contractual din cadrul
C. J. C. nu sunt obligați să poarte uniformă în timpul serviciului, astfel încât nu se încadrează în dispoziția legală menționată.
Principala problemă juridică în prezenta cauză este aceea de a stabili dacă drepturile salariale acordate de autoritatea publică sunt sau nu acordate într-un cadru legal.
De esența regimului juridic al drepturilor salariale ale personalului bugetar este faptul că aceste drepturi se stabilesc în mod exclusiv prin lege, deoarece este atributul legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale - partea fixă și partea variabilă a salariului - cât și cuantumul acestuia.
Din aceste considerente, toate reglementările care vizează statutul funcționarului public sau al personalului contractual - L. nr. 1., L. nr.
53/2004, L. nr. 130/1996 - prevăd natura legală a drepturilor salariale dar pe de altă parte și interdicția ca prin contracte/acorduri colective de muncă să se stabilească drepturi de natură salarială care sunt în atributul legiuitorului.
Atributul exclusiv al legiuitorului de a adopta reglementări privind stabilirea drepturilor salariale a fost tranșat si de Curtea Constituțională prin DOSAR NR. (...) si nr. 8..
Din ansamblul probațiuni administrate rezultă că la nivelul C. J. C., în cursul anului 2009 s-au acordat anumite drepturi bănești funcționarilor publici si personalului contractual din cadrul acestei instituții bugetare care exced cadrului legal reglementat privind salarizarea personalului din instituțiile bugetare, constatându-se o pagubă adusă patrimoniului acestuia prin plata sumei totale de 1.774.688 lei reprezentând sporuri, prime si alte drepturi salariale acordate contrar prevederilor legale.
La nivelul C. J. C. s-au încheiat: Contractul/Acordul colectiv de muncă nr. 14623/(...) înregistrat la D. C. sub nr. 359/(...); Actul adițional nr. 1/(...) si nr. 2/(...); Acordul Colectiv de muncă nr. 962/(...); Contractul colectiv de muncă nr.9496/(...) înregistrat la D. C. sub nr. 52/(...), toate fără a fi aprobate de C. J. C. ori prin dispozitia P. C. J. C.
Potrivit Hotărârii C. J. C. nr. 136/(...) și nr. 158/(...), s-a acordat în afara A.C.M./C.C.M. indemnizația de dispozitiv în cotă de 25% din salariul de bază pentru funcționarii publici si personalul contractual începând cu luna iunie 2007.
Din probațiunea administrată a rezultat că ambele au fost încheiate între C. J. C. reprezentat de președinte - ordonator de credite, în calitate de angajator si funcționarii publici, personalul contractual reprezentat de sindicatul liber „Transilvania"; prin lider, însă nu poartă avizul comisiei paritare, aviz prevăzut prin prevederile art. 14 alin.l lit.d si alin.2 din H.G. nr. 833/2007.
Apărarea formulată sub acest aspect de reclamant a fost înlăturată ca neîntemeiată deoarece ambele contracte au fost încheiate fără avizul Comisiei paritare prevăzut în mod imperativ de dispozițiile legale menționate.
Potrivit prevederilor art. 12 alin.l din L. nr. 130/1996 „contractele colective de muncă se pot încheia si pentru salariații instituțiilor bugetare prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale";.
Din prevederile art. 23 alin.l ale L. nr. 273/2006 rezultă că, conducătorii autorităților si instituțiilor bugetare plătesc salariații din fonduri publice, iar plățile se pot face numai în conformitate cu prevederile legale, deci conducătorul unei instituții bugetare nu poate dispune de fondurile din buget decât în conformitate cu prevederile legale iar în ceea ce privește contractul/acordul colectiv de muncă încheiat conform L. nr.
130/1996, poate negocia numai măsuri pentru îmbunătățirea condițiilor de muncă, pentru perfecționarea profesională dar nu si acordarea de drepturi bănești.
Așa fiind, L. nr.130/1996 privind contractul colectiv de muncă, republicată, modificată si completată în ceea ce privește personalul bugetar se referă la negocierea unor măsuri pentru îmbunătățirea condițiilor de muncă, pentru perfecționarea profesională și nu negocierea acordării de drepturi bănești.
Conform prevederilor art. 8 alin.1 din L. nr. 130/1996 „Contractul colectiv de muncă nu poate conține clauze privind drepturile salariale si cuantumul acestora fără să contravină celor stabilite prin dispoziții legale"; iar în conformitate cu prevederile art. 12 alin.l din același act normativ „prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale";.
Actele normative care reglementează drepturile salariale ale funcționarilor publici, respectiv L. nr. 1., OG nr. 9., OG nr. 1., nu reglementează acordarea unor astfel de drepturi funcționarilor publici și personalului contractual din instituțiile bugetare.
In cauză un alt aspect esențial care trebuie lămurit, raportat la apărarea formulată de reclamant, este dacă drepturile bănești acordate erau legal prevăzute în Contractul colectiv de muncă cu numărul menționat raportat la actele normative speciale menționate si incidente speței, fiind lipsită de relevanță susținerea că acesta nu a făcut obiectul unei obiecții de nelegalitate a prefectului sau a altei autorități, instanța de judecată fiind obligată să analizeze legalitatea acestuia pentru a nu valida drepturi care exced cadrului legal.
Din aceste rațiuni instanța pentru a stabili legalitatea acordării sumelor de bani contestate, a avut în vedere si dispozițiile art.31 din L. nr. 1. care stipulează că pentru activitatea prestată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul de vechime, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, beneficiind de prime si alte drepturi salariale în condițiile legii.
Art. 72 din L. nr. 1. statuează că acordurile colective de muncă pot cuprinde numai măsuri si nu sume de bani referitoare la aspecte de ordin social, ale condițiilor de muncă, sănătății si perfecționării funcționarilor publici dar coroborat si cu prevederile art. 22 din HG nr. 833/2007.
Din prevederile legale menționate rezultă că printre acestea nu se regăsește posibilitatea negocierii salariilor sau acordării unor diverse sume de bani cu caracter de prime sau sporuri neprevăzute de lege pentru categoria respectivă de funcționari publici întrucât conform prevederilor L. 1. salariile sunt stabilite de legiuitor si nu pot fi negociate.
Negocierea este o instituție specifică raporturilor de muncă iar funcționarii publici ale căror raporturi de serviciu se nasc si se exercită în baza unui act administrativ de numire emis în condițiile L. nr. 1., nu pot negocia prestații suplimentare.
Acordul colectiv de muncă reprezintă legea părților numai în situația în care se respectă dispozițiile legale în vigoare iar în conformitate cu art. 24 si art. 25 din HG nr.833/2007, clauzele înscrise în acordurile colective nu pot stabili drepturi suplimentare față de cele reglementate prin lege.
Referitor la personalul contractual instanța a reținut că în art. 12 alin.
1 din L. nr. 130/1996 se stipulează că prin contractele colective de muncă încheiate pentru salariații instituțiilor bugetare nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi ale căror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale - aici se includ sporul de dispozitiv, indemnizația de ținută, sporul de calculator care sunt prevăzute de lege pentru alte categorii de personal bugetar sau in alte condiții.
Prevederile art. 91 alin.1 din L. nr. 215/2001 constituie cadrul general al atribuțiilor pe care le poate exercita C. județean prin raportarea principiului general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nicio acțiune care nu este expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat potrivit căruia „tot ce nu este interzis este permis";.
Din cele expuse, rezultă că autoritățile publice administrative nu pot acționa decât în temeiul si în vederea executării legii și nu pot exercita decât acele atribuții care sunt în mod expres date în competență prin constituție sau prin lege.
Atribuțiile expuse prin prev.art. 91 alin.1 - 7 din L. nr. 215/2001 nu se referă la posibilitatea reclamantului de a hotărî cu privire la acordarea unor sume de bani angajaților proprii cum este cazul în speță.
De asemenea, această atribuție nu se încadrează nici în art. 91 alin.l lit.f, respectiv nu este conferită reclamantului printr-o lege, alta decât L. nr.
215/2001.
Din considerentele expuse, instanța a apreciat că actele atacate nu sunt nelegale si netemeinice întrucât prin conținutul lor nu au nesocotit dispoziții legale imperative ce reglementează principiul negocierilor colective.
Față de cele expuse, instanța a apreciat că apărarea formulată de reclamant nu are suport juridic, iar acordarea drepturilor salariale în baza Acordului/C. colectiv de muncă încheiat la nivelul C. J. C. s-a efectuat fără respectarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului din instituțiile bugetare.
Acordarea nelegală a drepturilor bănești menționate a avut drept consecință prejudicierea bugetului reclamantului urmare a interpretării greșite sau a ignorării actelor normative care reglementează drepturile salariale ale funcționarilor publici precum si ale personalului contractual din instituțiile bugetare dar si cele referitoare la disciplina financiară.
Așa fiind, reținând că motivele invocate de reclamant nu au suport juridic, iar Î. nr. V./(...) emisă de Curtea de Conturi a României - D. de C. a
V. B. U. A.-T. este temeinică și legală, instanța a dispus respingerea acțiunii ca nefondată si a menținut acest act, dar si pct.2 din D. nr. 39/(...).
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs P. C. J. C., solicitând admiterea recursului așa cum este formulat și motivat și modificarea sentinței recurate în sensul admiterii acțiunii.
În motivarea recursului recurentul arată că instanța de fond nu a fost legal investită pentru a analiza legalitatea acordului/contractului colectiv de muncă.
Instanța de fond nu a fost sesizată cu o cerere din partea C. de C. a R., de constatare a nulității parțiale a acordului/contractului colectiv de muncă, cerere care putea fi formulată fie pe calea unei cereri incidentale, fie pe calea unei excepții. Mai mult, asupra legalității unui acord sau contract colectiv de muncă poate fi investită să se pronunțe doar instanța de judecată specializată în soluționarea conflictelor colective de muncă și nu instanța de contencios administrativ.
Instanța de fond avea obligația de a solicita pârâtei Curtea de Conturi a României, să precizeze în mod expres dacă prin argumentele invocate prin întâmpinare solicită instanței de judecată să se pronunțe asupra legalității actelor juridice în discuție sau aceste argumente sunt formulate doar pentru susținerea legalității actelor administrative întocmite de către ea prin care în mod unilateral a apreciat că acordul/contractul colectiv de muncă, sunt nelegale. De asemenea, instanța de fond trebuia să solicite C. de C. să-și exprime poziția procesuală sub forma unui act de procedură sau a unei excepții care să îndeplinească condițiile unui act de sesizare al instanței.
Atâta timp cât legalitatea actului juridic generator de drepturi nu a fost invocată în mod direct sau pe cale de excepție, verificarea temeiniciei apărărilor de fond invocate de pârâta Curtea de Conturi a României pentru justificarea legalității deciziei și a încheierii de respingere a contestației, exceda cadrului procedural.
Mai mult, caracterul obligatoriu al convențiilor garantate de C., ar putea fi înlăturat doar în măsura în care s-ar invoca nulitatea convenției și o instanță judecătorească ar constata nulitatea.
Instanța de fond nu a analizat și nici nu a înlăturat temeiurile legale invocate de către recurent, respectiv:
Drepturile salariale considerate ca fiind nelegal acordate au fost stabilite și plătite în baza Acordului colectiv de muncă încheiat la nivelul C.
J. C. și înregistrat la C. paritară constituită la nivelul instituției sub nr.
2/(...), respectiva C. colectiv de muncă încheiat la nivelul C. J. C., înregistrat la D. M. și P. S. C. sub nr. 152/(...), acte aflate în vigoare în anul 2009.
Consideră că atât executarea acordului, cat si a contractului colectiv sunt obligatorii potrivit dispozițiilor articolului 41, alineatul 5 din C. R., care stabilește fără echivoc că "Dreptul la negocieri colective în materie de muncă și caracterul obligatoriu al convențiilor colective sunt garantate.
Acordul și Contractul colectiv de muncă liber negociat devine obligatoriu și își răsfrânge efectele asupra tuturor subiecților de drept, fiind opozabil și față de autoritățile publice, actele de negociere colectivă constituind legea părților, fapt prevăzut și de către articolului 7 din L. nr.
130/1996 privind contractul colectiv de muncă, republicată, cu modificările
și completările ulterioare, iar articolul 24, alineatul 2, prevede expres că
"Nulitatea clauzelor contractuale se constată de către instanța judecătorească competentă, la cererea părții interesate";.
În aceste condiții, după data intrării în vigoare a contractului și a acordului, instanțele de judecată sunt singurele abilitate să se pronunțe asupra legalității acestuia, nicidecum Curtea de Conturi a României.
Întrucât contractul/acordul colectiv de muncă nu a fost declarat nelegal prin hotărâre a instanței de judecată, el trebuie respectat întocmai, având putere de lege între părțile contractante, respectarea prevederilor sale fiind garantată de C. R.
Și pentru funcționarii publici, legiuitorul a prevăzut la articolul 72 din
L. nr. 1. posibilitatea negocierii prin acorduri, încheiate între autoritatea sau instituția publică și sindicatele funcționarilor publici, a unor măsuri pentru menținerea sănătății și securității muncii, prevăzând la articolul 31, alineatul 2 din același act normativ faptul că funcționarii publici, pe lângă salariu, beneficiază de prime și alte drepturi salariale în condițiile legii.
Pentru a se ajunge la încălcarea acestei prevederi ar fi trebuit să existe un text de lege care să instituie, ca natură și cuantum, un spor care să se regăsească, modificat prin negociere, în contractul sau acordul colectiv de muncă încheiat la nivelul instituției. Or, nici unul dintre drepturile bănești din contractul sau acordul colectiv încheiat nu se regăsesc in legislația salarizării personalului din administrația publică locală și deci nu se suprapune cu vreun drept bănesc instituit prin lege.
Într-adevăr drepturile de care beneficiază funcționarii publici sunt prevăzute expres în legile aplicabile acestora și aceste drepturi prevăzute expres nu pot forma obiectul unor negocieri, însă, în situația în care prin alte legi legiuitorul a conferit posibilitatea funcționarilor publici de a beneficia și de alte drepturi ce nu sunt în mod expres reglementate, nu se poate susține că acordarea lor în urma negocierilor și plata acestora este nelegală, atât timp cât însuși legiuitorul a acordat posibilitatea de a negocia prin contracte sau acorduri încheiate la nivelul instituțiilor bugetare a unor drepturi nereglementate sub aspectul acordării sau cuantumului în mod expres de vreo altă prevedere legală aplicabilă.
Negocierea indemnizației de hrană este permisă de către articolul 33, alineatul 4, prevăzut în Capitolul 3 - Sănătatea și securitatea în muncă al C. colectiv de muncă unic la nivel național pe anii 2007 - 2010.
Susținerea conform căreia nu există temei legal pentru acordarea unor drepturi suplimentare personalului din instituțiile bugetare nu poate fi primită, temeiul legal al conferirii acestor drepturi fiind însuși acordul/contractul negociat, legal încheiat, ca lege a părților, cât și actele normative avute în vedere la încheierea acestuia, cu atât mai mult cu cât fondurile necesare acoperirii acestor drepturi au fost prevăzute și aprobate în bugetul J. C. pentru întreaga perioadă pentru care s-au acordat aceste sume.
Interpretând dispozițiile legale menționate și având în vedere prezumția de libertate în cazul restricției "Orice ce nu este interzis printr-o normă juridică este permis". consideră că drepturile la care face referire pot fi negociate prin A. colectiv de muncă.
În ceea ce privește sporul de dispozitiv, arată faptul că H. C. J. C. nr.
136. prin care a fost aprobată acordarea acestuia pentru funcționarii publici și personalul contractual din aparatul de specialitate al C. J. C. a făcut obiectul controlului de legalitate exercitat de către P. J. C. în condițiile L. nr.
340/2004, și nu s-a constatat nelegalitatea acesteia, respectiv nu a fost sesizată instanta de judecată pentru a dispune anularea acestui act administrativ, motiv pentru care aceasta produce efecte în continuare cu aceeași autoritate ca și oricare alt act administrativ.
Prevederile articolului 47 din L. nr. 138/1999, coroborate cu dispozițiile articolului 13 din aceeași lege, reglementează faptul că sporul de dispozitiv se acordă și personalului din domeniul administrației publice.
Prin acordarea sporului de dispozitiv nu se încalcă nici o prevedere legală, ci, dimpotrivă, se asigură egalitatea de tratament salarial a personalului din cadrul autorităților centrale și locale.
A susține că la nivelul instituțiilor bugetare nu pot fi negociate anumite drepturi în condițiile în care legislația în vigoare o prevede expres, înseamnă a crea premizele discriminării conform prevederilor Ordonanței
Guvernului nr. 137/2000.
Prin întâmpinarea formulată, intimata Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecința menținerii ca legală și temeinică a sentinței atacate.
În motivarea întâmpinării arată că organul abilitat respectiv emitentul actelor atacate prin prezenta acțiune nu s-a pronunțat cu privire la validitatea și veridicitatea Contractelor/Acordurilor colective de muncă, validitate cu care de altfel nici nu era investit și nu a Încălcat atribuțiile stabilite prin L. nr. 9. privind organizarea și funcționarea C. de C., republicată.
Auditul financiar are între obiective și verificarea legalității și regularității stabilirii și acordării unor drepturi de natură salarială.
În baza competențelor stabilite prin legea de organizare și funcționare,
C. de C. suspendă prin deciziile emise aplicarea măsurilor care contravin reglementărilor legale în domeniul financiar, contabil și fiscal, adică și acordarea nelegală a unor sporuri salariale, stabilite prin acte ale administrației publice locale, și nu le anulează, competența de anulare având-o doar instanța.
Efectele actelor juridice emise de intimată sunt cele prevăzute de lege, C. de C. având, în mod neechivoc, drept competențe și atribuții exercitarea funcției de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității.
Actul de control consemnează abaterile de la legalitate și regularitate identificate de echipa de auditori publici externi ai Camerei de C. a J. C., iar starea de fapt menționată este dovedită cu actele cuprinse în anexele acestuia. Problema analizării legalității acordării drepturilor salariale se poate pune întotdeauna în cadrul procedurii de auditare a cheltuielilor de personal, operațiune administrativă pe care este în drept să o exercite, în vederea îndeplinirii funcției de control, de către Curtea de Conturi a României.
Într-o astfel de situație, C. de C. este competentă să decidă și să dispună măsuri de remediere a deficiențelor constatate și, implicit, să impună recuperarea eventualelor prejudicii aduse bugetului, ca efect al nereguli lor sau abaterilor constatate.
Așa cum rezultă în cauza de față, reclamantul a contestat anumite măsuri impuse de organele C. de C. prin actul de finalizare a controlului referitoare, în special, la acordarea unor drepturi salariale funcționarilor publici, cu nerespectarea prevederilor legale.
Justificarea reclamantului conform căreia drepturile salariale au fost acordate în baza Acordului/C. colectiv de muncă, care nu au fost atacate și care astfel nu mai pot fi revocate, nu este fondată.
Prin raportare la principiul general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nici o acțiune care nu îi este expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia "tot ce nu este interzis este permis", autoritățile publice administrative nu pot acționa decât în temeiul și în vederea executării legii. Prin urmare, și acordurile ori convențiile colective trebuie să se subordoneze acestor imperative.
De altfel în materia salarizării funcționarilor publici, legile pertinente explicitează fără echivoc faptul că drepturile acestora sunt stabilite de lege, fără ca autoritățile publice ca subiect al raportului de serviciu și ca angajator în același timp să le fie recunoscute prerogative suplimentare. Astfel fiind, autoritatea administrației publice locale căreia i se recunoaște o anumită autonomie decizională nu poate interfera cu atribuții ce sunt rezervate la nivel național legiuitorului organic sau, după caz, ordinar.
Consideră că în mod corect instanța de fond a apreciat că acordul colectiv de muncă reprezintă legea părților numai in situația în care se respectă dispozițiile legale in vigoare iar în conformitate cu art. 24 și art. 25 din H.G. nr. 833/2007, clauzele înscrise în acordurile colective nu pot stabili drepturi suplimentare față de cele reglementate prin lege.
Auditul financiar al contului de execuție și al situațiilor financiare pe anul 2009 privind bugetul C. J. C. a relevat unele nereguli și abateri de la legalitate și regularitate.
Acestea se referă, în esență, la faptul că la nivelul C. J. C., în cursul anului 2009, s-au acordat anumite "drepturi bănești", funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul acestei instituții bugetare, care exced cadrului legal reglementat privind salarizarea personalului din instituțiile bugetare.
L. nr. 130/2006 privind contractul colectiv de muncă, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ceea ce privește personalul bugetar se referă la negocierea de măsuri pentru îmbunătățirea condițiilor de muncă, pentru perfecționarea profesională, etc. și nu negocierea acordării de drepturi bănești.
Consideră ca drepturile salariale în baza Acordului/C. Colectiv de M. încheiat la nivelul C. J. C. s-au acordat fără respectarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului din instituțiile bugetare. Acordarea ilegală a acestor așa zise "drepturi bănești" a avut drept consecință directă prejudicierea bugetului C. J. C. "Drepturile bănești " au fost acordate ca urmare a interpretării eronate sau a ignorării actelor normative care reglementează drepturile salariale ale funcționarilor publici și cele ale personalului contractual din instituțiile bugetare și cele referitoare la disciplina financiară care trebuie respectată în aceste instituții.
Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs și a dispozițiilor art.304 și 3041C.pr.civ., curtea reține următoarele:
Primul motiv invocat în cuprinsul recursului este faptul că instanța a de fond nu a fost sesizată cu o cerere de constatare a nulității parțiale a acordului/contractului colectiv de muncă fie pe cale incidentală, fie pe calea unei excepții, astfel că nu a fost legal învestită pentru a analiza legalitatea acestui act.
C. constată că instanța de fond a fost învestită cu o contestație împotriva unei măsuri luate de C. de C. a județului C. în exercitarea atribuțiilor sale prevăzute de art.1 alin.1 din L. 9. de a exercita controlul asupra modului de întrebuințare a resurselor financiare publice, în speță prin audit financiar asupra contului anual de execuție bugetară pe anul
2009 la C. J. C. În exercitarea acestui control, camerele județene de conturi verifică și urmăresc modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea și utilizarea fondurilor publice, potrivit art.2 lit.a, fapt care presupune și verificări și aprecieri cu privire la legalitatea actelor de negociere a unor drepturi de natură salarială acordate astfel angajaților din cadrul consiliului județean, autoritate care utilizează fonduri publice. Pe cale de consecință, în cadrul contestației, instanțele sunt învestite inclusiv cu analizarea pe cale incidentală a legalității acordării unor astfel de drepturi salariale prin negociere colectivă, fără a pronunța nulitatea acestor acte de negociere colectivă. Deci, în mod corect instanța de fond a analizat, la rândul său, în ce măsură a fost respectată legea chiar în lipsa unei solicitări exprese a părților.
Mai departe, curtea apreciază că instanța de fond a argumentat amplu, legal și temeinic concluzia la care a ajuns cu privire la faptul că drepturile bănești au fost nelegal negociate prin acordurile/contractele colective de muncă invocate și aprobate prin hotărâri de consiliu județean, cu referire la art.31 și 72 din L. 1., art.24 și 25 din HG 833/2007, L. 130/1996, precum și la art.91 din L. 215/2001, înlăturând apărările formulate de reclamant cu privire la caracterul obligatoriu al convențiilor colective de muncă. Într- adevăr, actele de negociere colectivă reprezintă legea părților numai în situația în care se respectă dispozițiile legale în vigoare, ceea ce nu este cazul în speță. Mai mult, instanța de fond a analizat distinct fiecare tip de drepturi bănești, motivând respingerea contestației prin raportare la dispozițiile legale considerate ca incidente, implicit apreciind că temeiurile legale invocate de reclamant nu sunt aplicabile în speță.
În concret, sporul de dispozitiv nu putea fi acordat personalului din cadrul aparatului de specialitate al primarului, astfel cum s-a stabilit prin D. nr.37/(...) pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în examinarea recursului în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă I. cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art.47 din L. nr.138/1999, raportat la art.13 din același act normativ, cu referire la posibilitatea acordării indemnizației de dispozitiv lunare în cuantum de 25% din salariul de bază tuturor funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea in domeniul administrației publice locale. Prin decizia amintită s-a statuat că dispozițiile articolelor menționate se interpretează în sensul că indemnizația de dispozitiv se acordă funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea în cadrul
MAI și în instituțiile publice din subordinea ministerului, precum și personalului care își desfășoară activitatea în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale și a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial și înainte de transfer sau detașare din cadrul fostului Minister de I., situație inaplicabilă în speță.
Recurentul a susținut că, potrivit art.329 C.proc.civ., obligația executării deciziei nu poate retroactiva, însă aceasta nu înseamnă că anterior datei publicării deciziei în Monitorul Oficial în anul 2010 acordarea sporului era legală; raționamentul care a stat la baza soluției Î. este perfect valabil și aplicabil situației în litigiu, chiar dacă acordarea sporului de dispozitiv a fost pentru anul 2009.
Referitor la indemnizația pentru ținută, conform prevederilor art.32 din
L. 1., funcționarii publici care sunt obligați să poarte uniformă în timpul serviciului primesc această uniformă gratuit, însă angajații în speță nu fac parte din această categorie. Astfel, acordarea acestei sume de bani pentru ținută și implicit acoperirea unei părți din cheltuielile cu îmbrăcămintea nu are temei legal.
De asemenea, în ceea ce privește sumele acordate drept indemnizație pentru hrană, acestea nu au temei legal, deoarece, potrivit L. 1., salariații din sectorul bugetar pot primi o alocație individuală de hrană numai sub forma tichetelor de masă, care pot fi utilizate potrivit destinațiilor stabilite prin lege.
Cu referire la personalul contractual, de reținut sunt și dispozițiile art.12 alin.1 din L. 130/1996, care prevăd că prin contracte colective de muncă se încheiate pentru salariații instituțiilor bugetare nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale - aici se includ sporul de dispozitiv, indemnizația de ținută și sporul de calculator care sunt prevăzute de lege pentru alte categorii de personal bugetar sau în alte condiții (de exemplu, sporul de condiții vătămătoare este reglementat pentru altfel de condiții de muncă și nu pentru munca la calculator).
De asemenea, tribunalul a analizat corect situația litigioasă și prin raportare la principiul general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nicio acțiune ce nu îi este în mod expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia tot ce nu este interzis este permis. Autoritățile publice administrative nu pot acționa decât în temeiul și în vederea executării legii și nu pot exercita decât acele atribuții care sunt în mod expres date în sarcina sa prin C. sau prin lege. Or, legea nu conferă autorității publice deliberative atribuții în domeniul stabilirii elementelor de salarizare pentru personalul propriu, indiferent că aceste sume de bani sunt denumite prime, indemnizații sau sporuri.
Având în vedere considerentele expuse, curtea constată că instanța de fond a făcut o corectă apreciere a stării de fapt și de drept, astfel că, în temeiul art.312 alin.1 C.proc.civ., va respinge recursul ca neîntemeiat, cu consecința menținerii sentinței atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE L.
D E C I D E:
Respinge recursul declarat de P. C. J. C. împotriva sentinței civile nr.3734 din (...), pronunțate în dosarul nr.(...) al Tribunalului C., pe care o menține în întregime.
D. este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din (...).
PREȘEDINTE JUDECĂTORI GREFIER C. P. A. M. C. M. S. L. F.
Red. C.P./Dact. GC
2 ex/(...)
Jud. primă instanță: G. G.
