Decizia civilă nr. 695/2013. Contencios. Obligația de a face
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ SECȚIA A II-A CIVILĂ,
DE contencios ADMINIS/RATIV ȘI FISCAL
Dosar nr. _
DECIZIA CIVILĂ Nr. 695/2013
Ședința publică din data de 21 ianuarie 2013 Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: A. A. M. JUDECĂTORI: S. L. R.
M. B. GREFIER: M. V. -G.
S-a luat în examinare recursul declarat de recurentul- reclamant C. Local al M. Z. - P. L. Z., împotriva sentinței civile nr. 4725 din data de_, pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului Sălaj, în contradictoriu cu intimata- pârâtă B. D., având ca obiect obligația de a face, recuperare sume L.360/2002.
La apelul nominal, făcut în ședință publică, se prezintă reprezentantul recurentului- reclamant C. Local al M. Z. - P. L. Z., avocat Cobzaș Adela din Baroul Sălaj, lipsă fiind intimata- pârâtă B. D. .
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință care învederează instanței următoarele:
Cauza se află la primul termen de judecată în recurs. Procedura de citare este legal îndeplinită.
Recursul este scutit de plata taxei de timbru.
Curtea, din oficiu, în temeiul dispozițiilor art. 1591al. 4 C. pr.civ., raportat la art. 21 din Constituție, art. 10 al. 2 din Legea nr. 554/2004 și art. 3 pct. 3 C. pr.civ., constată că este competentă general, material și teritorial să judece recursul care este formulat în termen, motivat și comunicat.
Nefiind cereri de formulat și excepții de ridicat, Curtea în temeiul dispozițiilor art.150 Cod pr.civ., declară închise dezbaterile și acordă cuvântul în dezbaterea recursului.
Reprezentantul recurentului- reclamant C. Local al M. Z. - P.
Z., avocat Cobzaș Adela susține recursul așa cum a fost formulat și motivat în scris și în esență solicită casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei primei instanțe în vederea soluționării cauzei pe fond.
Totodată, precizează că intimata- pârâtă B. D. este în raportul de serviciu și în prezent.
C U R T E A
Prin sentința civilă nr. 4725/_, pronunțată de Tribunalul Sălaj în dosar nr._, s-a respins ca inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ a reclamantei C. local al municipiului Z. - P. locală Z., îndreptată împotriva pârâtei B. D., pentru recuperarea sumei de 1917 lei, acordată conform Contractului Colectiv de Muncă, în perioada_ -_ .
Pentru a dispune în acest sens, instanța a reținut următoarele:
Prin acțiunea sa, reclamanta P. locală Z. a solicitat instanței de contencios administrativ, obligarea pârâtei B. D., angajată a sa în calitate de
polițist, la recuperarea sumei de 1917 lei, sumă ce i-a fost acordată conform Contractului Colectiv de Muncă (C.C.M) nr.1065/_ și pentru care s-a dispus recuperarea, prin Decizia nr.15/_ a Camerei Curții de Conturi Sălaj, în sarcina conducătorului instituției reclamante.
Drept urmare, Directorul Executiv Adjunct al Poliției Locale Z., a emis, în temeiul art.84 lit.b și 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, deciziile nr.132/_ și nr. 156/_, privind cuantumul și modalitatea de recuperare a sumelor constând în suplimente salariale acordate în baza HCL nr.71/2010 (anulată prin Decizia civilă nr.1163/2011 din_ a Curții de apel C. ) în perioada_ -_ și a sumelor acordate prin C.C.M, conform anexelor 1-3, care fac parte integrantă din aceste decizii.
În cursul anului 2011 a fost recuperată suma reprezentând suplimentele salariale, reținută de Camera de Conturi Sălaj ca sumă necuvenită, însă până la data de_ nu au fost recuperate sumele din A/CCM, iar "pârâtul refuză să accepte recuperarea sumei primite"; deși i s-a comunicat decizia de recuperare.
Prin întâmpinare, pârâta își întemeiază refuzul prin aceea că în virtutea Legii nr.84/2012, privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, în prezent este exonerat de la plata sumelor reprezentând venituri de natură salarială stabilite în condițiile mai sus menționate, pe care personalul din sectorul bugetar este obligat să le restituie ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori, drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii (f.15).
Tribunalul, examinând mai întâi, în conf. cu prevederile art.137 alin.1 Cod procedură civilă, excepția inadmisibilității, care face de prisos cercetarea în fond a pricinii, a reținut în fapt și în drept următoarele:
Conform art.84 și 85 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare,- texte de lege care au stat la baza emiterii celor două decizii de recuperare a unor sume acordate necuvenit pârâtului - răspunderea civilă a funcționarului public, se angajează:
pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;
pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.
Art.85 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, prevede în continuare că:
Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. a) și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situația prevăzută la lit. c) a aceluiași articol, pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile.
Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ.
Dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.
Rezultă așadar din prevederile legale mai sus enunțate că, în speță, este vorba de o răspundere civilă a funcționarului public, care însă nu se stabilește pe
cale judecătorească, potrivit dreptului comun ci după o procedură specială, derogatorie de la dreptul comun și anume, fie prin asumarea unui angajament de plată, fie prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare. Practic, în acest domeniu de reglementare, s-a păstrat similaritatea de procedură care a existat, până la un moment dat și în dreptul muncii privind răspunderea materială a angajatului, fie pe bază de angajament, fie prin decizie de imputare, care ulterior deveneau titluri executorii, prin investire cu formulă executorie și respectiv epuizarea termenului de 30 de zile, pentru exercitarea căii de atac a contestației, în instanță.
Cât privește natura juridică a ordinului sau a dispoziției de impunere (terminologia fiind irelevantă sub acest aspect, fiind utilizată de legiuitor doar pentru a indica ierarhia organului administrativ emitent) s-a observat că acesta nu este un act administrativ, în sensul definit de art. 2 lit.c din Legea nr.554/2004, pentru simplul motiv că nu este emis de o autoritate, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, pentru a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice de drept administrativ și ca atare nu este susceptibil de a fi atacat în justiție, pe calea contenciosului administrativ de drept comun, în condițiile prev. de art.1 și art.8 din Legea nr.554/2004. De asemenea, nu este nici un act administrativ jurisdicțional, în sensul definit de art. 2 lit.d și e din Legea nr.554/2004, deoarece nu este emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială care să aibă competența de soluționare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale.
Prin urmare, este vorba în acest caz de un act administrativ special, prin care se stabilesc anumite obligații civile în sarcina unei persoane cu un statut special, potrivit Legii nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, desigur în afara unei proceduri administrativ-jurisdicționale, însă, în același timp, tot legea prevede că acest act administrativ de dispoziție poate fi atacat în justiție - la instanța de contencios administrativ (art.85 alin.2), care are plenitudine de jurisdicție - și deci supus controlului judecătoresc, atât sub aspectul temeiniciei cât și al legalității (situație similară cu regimul juridic al procesului verbal de contravenție, reglementat de dispozițiile O.G. nr.2/2001). Neexercitarea căii de atac, în termenul și condițiile prevăzute de lege, în cazul nostru Legea nr.554/2004, face ca actul administrativ în discuție să intre în circuitul civil și să capete valoare de titlu executoriu, nemaiputând fi revocat de autoritatea administrativă emitentă sau cenzurat de instanța de judecată. În prezent, dispozițiile art.84 și 85 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, nu fac nici o referire la caracterul executoriu al actului de dispoziție prin care s-a dispus recuperarea unor sume nedatorate de la aceștia și neatacat în instanță, însă potrivit art.117, dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice, fiind deci permisă o largă analogie, cu alte domenii de reglementare. A. ând așadar la analogia legii, respectiv art. 37 din O.G. nr.2/2001 unde se spune că " procesul-verbal neatacat în termenul prevăzut la art. 31, precum și hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluționat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate"; și dată fiind similaritatea de regim juridic al celor două acte administrative, mai sus comparate, se poate susține cu deplin temei că aceste dispoziții legale sunt aplicabile și în materia stabilirii răspunderii civile a funcționarului public. De altfel, conform art. 34 și art. 82 din Legea nr.
76/2012, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 134/2010, privind codul de procedură civilă (prevăzută inițial la 1 septembrie 2012), la articolul 85 din Legea nr. 188/1999, după alineatul (2) se introduce un nou alineat, alineatul (2^1), cu următorul cuprins: "(2^1) Ordinul sau dispoziția de imputare rămasă definitivă ca urmare a neintroducerii ori respingerii acțiunii la instanța de contencios administrativ constituie titlu executoriu." acest text de lege fiind natură să înlăture o lacună legislativă printr-o prevedere legală perfect compatibilă cu cea tocmai enunțată, ceea ce vine și în sprijinul interpretării date de instanță.
Or, în speță, reclamanta P. locală Z., adresându-se instanței de contencios administrativ, evident nu solicită anularea sau modificarea unui act administrativ, pe calea contenciosului de drept comun, respectiv cenzurarea unui act administrativ jurisdicțional sau a unui act administrativ special, supus controlului judecătoresc, acțiuni care să atragă competența unei astfel de instanțe, ci solicită obligarea pârâtei B. D., angajată a sa, în calitate de polițist, la recuperarea sumei de 1917 lei, deja stabilită printr-un act administrativ cu caracter special și care în prezent are valoare de titlu executor, după cum s-a arătat pe larg în precedent iar cererea introductivă de instanță (nemotivată de altfel în drept) apare ca fiind o veritabilă cerere de executare silită. Într-o atare situație, nimic nu împiedică pe instituția reclamantă să treacă la executare, în condițiile prevăzute de lege, în timp ce pârâtul are, la rândul său, deschisă calea contestației la executare - procedură în cadrul căreia poate să invoce toate apărările de fond și formă, în ce privește procedura de executare propriu zisă -, așa încât, acțiunea promovată în instanță apare ca fiind nu doar lipsită de interes dar și inadmisibilă, atâta vreme cât rezolvarea cererii de executare silită și executarea ca atare, nu sunt de competența instanțelor
judecătorești.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta P. L. Z., solicitând casarea cu trimitere la instanța de fond in vederea soluționării cauzei pe fond.
Motivând recursul s-e arată că în fapt, recurenta a formulat acțiunea introductivă în vederea recuperării unui prejudiciu stabilit in urma unui control efectuat de Curtea de Conturi, control ce s-a concretizat in deciziile 15/_ și 15bis/_ .
Curtea de Conturi a stabilit un prejudiciu global in deciziile sale, iar unitatea recurenta a emis deciziile nr. 132/_ și 156/_ cu anexe in care erau individualizate sumele pentru fiecare pârât in parte. O parte dintre pârâți nu mai lucrează la reclamantă, o altă parte au fost transferați la alte unități, prin urmare recurenta nu avea posibilitatea executării efective a sumelor.
Anterior promovării prezentei acțiuni recurenta a încercat obținerea unor angajamente de plată cu semnătura pârâților dar demersul său a rămas fără succes întrucât nu a obținut un asemenea angajament. În altă ordine de idei respectivele decizii emise de recurenta cu tabele anexate le-a expediat pârâților, dar nu au semnătura de primire a deciziei. In acest context recurenta era in imposibilitatea investirii cu formulă executorie a acestor decizii și apoi a încuviințării executării silite cât timp nu proba comunicarea cu debitorul și epuizarea zilelor de contestare pentru fiecare debitor in parte.
În mod contrar celor reținute de instanță, recurenta a solicitat modificarea unui act administrativ in sensul stabilirii sumei concrete datorate de fiecare pârât in parte, stabilire ce să se facă pe cale contencioasă și nu unilaterală, opozabilă pârâtului independent de prezența sau lipsa sa de la dezbateri.
Instanța de fond a soluționat cauza pe excepția inadmisibilității, motivându-și soluția raportat la OG 2/2001 (ce reglementează contravențiile) și la
prevederile Noului cod de procedură civilă care va intra in vigoare in viitor, în ceea ce privește ordonanța 2/2001 apreciază recurenta că aplicarea acesteia este exclusa din moment ce art. 117 din legea 188/1999 menționează expres că prezenta e se completează cu dispozițiile din dreptul muncii, civile, administrative sau penale după caz.
În esență recurenta a solicitat a se reține analogia cu normele administrative iar instanța a aplicat analogia cu normele contravenționale interpretare analogică exclusă de prev. art. 117 din legea 188/1999. Chiar dacă deciziile emise de recurenta nu îmbracă forma unui act administrativ comun, sub nici o formă nu pot fi asimilate unui proces-verbal de contravenție.
În ceea ce privește menționarea ca temei juridic al unei sentințe judecătorești a unui cod de procedură civilă care nu este în vigoare, arată recurenta că sub acest aspect sentința este nelegală, în contradicție cu Constituția, cu Codul civil și cu cel de procedură civilă în vigoare. Chiar dacă Noul cod de procedură civilă ar fi intrat in vigoare la 1 septembrie 2012, in conformitate cu prevederile art. 3 din legea 76/2012 art. 3 "dispozițiile codului de procedură civilă se aplică numai proceselor și executărilor silite începute după intrarea acestuia in vigoare." Toate acțiunile au fost depuse de reclamantă la instanță in primăvara și vara anului 2012 deci anterior datei de 1 septembrie 2012.
Mai menționează recurenta că aceeași instanță, Tribunalul Sălaj (alt complet de judecată) a admis alte 11 acțiuni identice promovate de recurenta, dosare care în prezent se află în recurs la Curtea de A. C. .
Analizând recursul declarat, Curtea reține următoarele:
Obiectul recursului constă în chestiunea dacă răspunderea funcționarilor publici pentru prejudiciul produs cu vinovăție instituțiilor la care aceștia sunt angajați poate fi atrasă nu doar în temeiul art. 84, 85 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, ci și pe calea procedurala a unei acțiuni judiciare.
În conformitate cu art. 84 din Legea nr. 188/1999, răspunderea civilă a funcționarului public se angajează: a) pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.
Art. 85 din același act normativ prevede ca repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. a) și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situația prevăzută la lit. c) a aceluiași articol, pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile. Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ. Dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.
Din cele ce preced rezultă că, prin Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici s-a reglementat cadrul juridic, condițiile și procedura angajării răspunderii acestei categorii speciale de personal pentru prejudiciile provocate cu vinovăție instituțiilor sau autorităților publice în care își desfășoară activitatea.
Fiind vorba de o lege specială, cu aplicabilitate numai în cazul răspunderii funcționarilor publici, nu există un drept de opțiune între incidența acestor
norme și cele cu caracter general, aplicabile oricarei persoane, alta decât un funcționar public sau pentru care nu există alte norme legale speciale de angajare a răspunderii.
In speta s-a procedat la emiterea a doua decizii in temeiul art. 84,85 din Legea 188/1999 in vederea recuperarii sumei pretinse de la parată. Parata continua sa isi desfasoare activitatea in cadrul reclamantei astfel ca nu exista din aceasta perspectiva nici un impediment legal in punerea aplicare a acestor decizii fiind necesar ca in masura in care aceste decizii nu au fost atacate conform art. 84, 85 din Legea 188/1999 si au devenit irevocabile la aplicarea lor sa se aiba in vedere si eventuala incidenta a Legii nr. 84/2012. Ca atare o actiune in justitie pentru recuperarea acestei sume apare ca inadmisibila intrucit incalca dispozitiile legale speciale sus mentionate.
Aspectul invederat de catre reprezentanta reclamantei in sensul ca sumele a caror recuperare se solicita au fost stabilite prin hotarari judecatoresti irevocabile este irelevant in speta. Astfel asa cum rezulta din art. 85 din Legea 188/1999 aceste decizii pot fi atacate in instanta iar in cadrul unei asemenea contestari pot fi verificate orice aspecte de legalitate inclusiv aspectul ca aceste sume au fost stabilite prin hotarari judecatoresti irevocabile. Ca atare pentru verificarea acestui aspect exista o procedura legala si nu este necesara promovarea unei actiuni de catre emitentul acestor decizii.
In aceste conditii in care exista un text de lege special care reglementeaza modul in care se angajeaza raspunderea patrimoniala a functionarului public, in care parata este si in prezent functionar public in cadrul reclamantei o actiune in instanta de obligare a paratului la plata acestei sume apare ca inadmisibila incalcind atât principiul "specialia generalibus derogant"; cât și prevederile art. 84,85 din Legea 188/1999.
Avind in vedere aceste considerente care inlocuiesc considerentele primei instante, Curtea in temeiul textelor de lege sus mentionate, a art. 3041C.pr.civ., art. 312 C.pr.civ., va repinge recursul formulat in cauza si va mentine hotararea atacata.
PENTRU ACESTE MOTIVE ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de P. L. Z. împotriva sentinței civile nr.4725 din_, pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului Sălaj pe care o menține în întregime.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din _
.
A.
PREȘEDINTE
A. M. S. L. R. M. B.
JUDECĂTORI
GREFIER
V. -G.
Red.SLR/dact.MS 3 ex./_ Jud.fond: S.M.
