Anulare acte administrativ cu caracter normativ. Sentința nr. 214/2013. Curtea de Apel CRAIOVA
| Comentarii |
|
Sentința nr. 214/2013 pronunțată de Curtea de Apel CRAIOVA la data de 22-05-2013 în dosarul nr. 2071/54/2012
Dosar nr._
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA C. A. SI FISCAL
Sentința Nr. 214/2013
Ședința publică de la 22 Mai 2013
Completul compus din:
PREȘEDINTE- G. D. C.
Grefier- S. Giurgiteanu
Pe rol rezultatul dezbaterilor în cauza privind pe reclamanta U. A.-TERITORIALĂ . PRIMAR B. C. în contradictoriu cu pârâții G. R., M. FINANȚELOR PUBLICE, AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ -D.G.F.P.D., având ca obiect anulare acte administrativ cu caracter normativ.
Procedura legal îndeplinită.
Dezbaterile pe fondul cauzei au avut loc în ședința publică din 15 mai 2013, fiind consemnate în încheierea de ședință din acea dată, care face parte integrantă din prezenta hotărâre și când Curtea a amânat pronunțarea, în temeiul art. 260 C. proc. civ., pentru data de 22 mai 2013, când, în aceeași componență, a hotărât următoarele:
Deliberând,
CURTEA
Asupra cauzei de față,
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel C. la data de 26.10.2012, sub nr._, reclamanta U. A.-TERITORIALĂ . PRIMAR B. C. a chemat în judecată pe pârâții G. R., M. FINANȚELOR PUBLICE, AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ -D.G.F.P.D., solicitând instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună anularea adreselor nr._/21.05.2012 emisă de către ANAF-Direcția Generală a Finanțelor Publice D. și nr._/16.07.2012, precum și toate actele subsecvente acestora și obligarea Guvernului R. și Ministerului Finanțelor Publice de a debloca suma de_ lei, sumă blocată în baza OUG nr.15/2012 și alocată prin HG 255/2012.
În fapt, reclamanta a arătat că a fost vătămată prin emiterea art.V din OUG nr.15/2010 având în vedere că a pierdut sumele acordate prin HG nr.255/2012, sume necesare plății unor arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital, precum și pentru cofinanțările unor proiecte finanțate din fonduri externe nerambursabile, ajungându-se la o situație extremă care pune în pericol desfășurarea în condiții normale a activității instituției precum și derularea proiectelor cu finanțări nerambursabile.
Precizează că OUG nr.15/2006 a fost emisă fără o justificare pertinentă, la nici 24 de ore de la învestirea Guvernului, fără o analiză în prealabil a situației de fapt din teritoriu, astfel că acest act normativ nu respectă prevederile Legii nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.
Guvernul R. a adoptat, în cazul de față, o ordonanță de urgență care influențează esențial administrarea unităților administrative ce beneficiau de sumele dispuse prin HG nr.255/2012 și are efect asupra cetățeanului de rând, ce nu a avut posibilitatea, din lipsă de transparență, de a-și expune părerea asupra prevederilor unui act normativ care îl afectează.
Reclamanta mai arată că OUG nr.15/2012 a fost aprobată fără respectarea termenelor și a procedurii prevăzute în „Secțiunea 1 Dispoziții privind participarea la procesul de elaborare a actelor normative” din același act normativ.
Astfel, în conformitate cu art.6 alin.1 din Legea nr.52/2003 „în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administrației publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informații”.
Acest anunț trebuia să fie publicat cu cel puțin 30 de zile înainte de supunerea spre analiză, avizare și adoptare de către autoritățile publice și trebuie să aibă atât o notă de fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus. Ori, în cazul de față adoptarea ordonanței de urgență a fost privată de orice transparență, iar acest lucru se răsfrânge atât asupra unităților administrativ teritoriale care erau menționate în HG nr.255/2012, cât și asupra cetățenilor de rând.
În conformitate cu prevedrile art.6 alin.8 din Legea nr.52/2003 „în toate cazurile în care se organizează dezbateri publice, acestea trebuie să se desfășoare în cel mult 10 zile de la publicarea datei și locului unde urmează să fie organizate. Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările referitoare la proiectul de act normativ în discuție”. Prin urmare, autoritățile emitente au obligația de a analiza recomandările referitoare la proiectul de act normativ și nu pot deroga de la asigurarea transparenței decizionale.
Reclamanta a menționat Decizia nr. 558/2012 a Curții Constituționale prin care s-a constatat constituționalitatea prevederilor art. V alin.1 teza I din OUG nr. 15/2012 în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin HG nr. 255/2012 și neutilizate de către unitățile administrativ teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital și nu au avut în derulare cofinanțări de proiecte cu finanțare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a ordonanței.
În drept, și-a întemeiat cererea de chemare în judecată pe prevederile Legii nr.52/2003, Legii nr.554/2012, codul de procedură civilă și orice alte acte normative incidente.
În dovedirea cererii de chemare în judecată a depus la dosar adresele nr._/21.05.2012 și nr._/16.07.2012 emise de ANAF-DGFP D., facturile fiscale nr._/09.07.2012, nr.0974/22.12.2011, nr.4657/14.12.2011, nr.196/19.08.2011, nr._/29.12.2010,_/30.07.2012, 0858/18.10.2011, 05/26.04.2012, 093/25.04.2012, 24/13.04.2012 și nr._/11.06.2010, Hotărârea nr.19 a Consiliului Local Teasc, nota de constatare încheiată la data de 27.06.2012 la UAT Teasc, situația arieratelor pentru cheltuieli curente și de capital înregistrate la data de 06.04.2012, situația plăților efective din sumele alocate potrivit HG nr.255/2012, contractul de lucrări nr.2393/13.10.2009 și contractul de prestări servicii nr.937/12.04.2012.
Pârâtul Guvernul R. a depus la data de 14.11.2012 întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive față de petitul 1 al cererii, prin care se solicită anularea actelor emise în vederea aplicării OUG nr.15/2012 și excepția inadmisibilității față de petitul 2 al cererii, vizând obligarea pârâților la emiterea actelor administrative care să conducă la restabilirea situației anterioare intrării în vigoare a OUG nr. 15/2012, ]n sensul deblocării sumei indisponibilizate.
La data de 28.11.2012 pârâta A.N.A.F.-D.G.F.P. D. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca netemeinică și nelegală.
În motivarea acesteia pârâta a arătat că reclamanta a formulat critici numai cu privire la OUG nr.15/2012, și ca atare, aceasta nu a făcut dovada vătămării într-un drept sau interes legitim ca urmare a faptului că D.G.F.P.D. i-a solicitat să ia măsurile necesare pentru aplicarea prevederilor art.V din OUG nr.15/2012.
În ceea ce privește pct.V din OUG nr.50/2012, s-a avut în vedere faptul că dispozițiile HG nr.255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unități administrativ teritoriale, nu pot fi aplicate în cazul unităților administrativ-teritoriale care nu înregistrează arierate și nu au în derulare proiecte finanțate din fonduri externe nerambursabile care necesită cofinanțare, astfel încât prin actul normativ în discuție s-a dispus ca sumele alocate și rămase neutilizate până la data intrării în vigoare a OUG nr.15/2012 să se restituie de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale la bugetul de stat.
Cu privire la capetele de cerere prin care se solicită obligarea pârâților de a debloca suma blocată în baza OUG nr.15/2012 și alocată prin HG nr.255/2012 susține că din coroborarea dispozițiilor art.108 din Constituție, cu cele ale art.1 și art.2 alin.1 lit.c din Legea nr.554/2004, se desprinde concluzia că actele administrative adoptate de Guvern, în realizării activității, sunt hotărârile de Guvern, în timp ce ordonanțele sunt adoptate de Guvern în baza delegării legislative, astfel cum este reglementat la art.115 din Constituție, acestea din urmă fiind, acte normative cu putere de lege, care pot fi valide sau invalide printr-o lege de respingere adoptată de Parlament.
La data de 20.02.2013, reclamanta a depus precizare la acțiune prin care solicită obligarea pârâților Ministerul Finanțelor Publice și D.G.F.P. D. la restituirea prin virarea în contul reclamantei a sumei de 989.974 lei, compusă din suma de 661.000 lei, sumă blocată prin aplicarea art.V din OUG nr.15/2012, așa cum rezultă din adresa nr._ din 21.05.2012, precum și a sumei de 328.974 lei, suma restituită la bugetul statului, în temeiul adresei nr._ din 16.07.2012.
În motivarea cererii precizate, reclamanta arată că toate măsurile luate în temeiul OUG 15/2012 sunt nelegale, având în vedere că UAT Teasc a cheltuit o parte sin banii alocați chiar în scopul prevăzut de Curtea Constituțională, respectiv pentru cheltuieli curente, cheltuieli de capital și pentru proiecte cu finanțare externă nerambulsabilă.
Arată reclamanta că își întemeiază cererea pe disp. art. 9 din Legea 554/2004 având în vedere că prin Decizia nr. 558/2012 Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea art. V din OUG 15/2002.
Examinând actele depuse la dosarul cauzei, instanța reține următoarele:
În temeiul HG nr. 255/2012 reclamantei i-a fost alocată suma de 1.030.000 lei. Ulterior, prin în conformitate cu prevederile art.V alin.1 din OUG nr. 15/2012 și adresa Ministerului Finanțelor Publice nr._/21.05.2012 s-a indisponibilizat suma de 661.000 lei, sumă alocată în temeiul HG 255/2012.
În luna iulie 2012, ca urmare a controlului Camerei de Conturi D. și a notei de constatare întocmite în urma acestui control pârâtele au comunicat reclamantei obligația de a restitui din suma de 368.974 lei, deja cheltuită, suma de 328.974 lei, apreciindu-se că numai 40.000 lei a fost cheltuită potrivit destinației stabilite prin actele normative anterior indicate, conform prevederilor art. V din OUG nr. 15/2012.
Reclamanta susține în esență că sumele alocate au fost destinate plății unor arierate aferente cheltuielilor curente și de capital, precum și pentru cofinanțarea unor proiecte finanțare din fonduri externe nerambursabile.
În raport de cele reținute și materialul probator existent la dosar, instanța constată următoarele:
Cât privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului R. în ceea ce privește cererea de anulare a actelor administrative emise în vederea aplicării art. V din OUG nr. 15/2012, Curtea constată întemeiată excepția invocată în raport de faptul că Guvernul nu este emitentul actelor subsecvente emise de autoritățile fiscale în executarea aplicării art. V din O.U.G. nr. 15/2012.
Fondată este și excepția inadmisibilității invocată de același pârât în raport de cel de-al doilea capăt de cerere.
Astfel, din coroborarea dispozițiilor art.108 din Constituție, republicată (Actele Guvernului) cu cele ale art.l și art.2 alin.l lit.c) din Legea nr.554/2004, reiese că actele administrative adoptate de Guvern, în realizarea activității, sunt hotărârile de Guvern, în timp ce ordonanțele sunt adoptate de Guvern în baza delegării legislative astfel reglementată de art. l15 din Constituție, fiind deci acte normative, cu putere de lege, care pot fi validate sau invalidate de Parlament printr-o lege de aprobare sau respingere a acestuia.
Pe de altă parte, raportat la dispozițiile art. 8 și art.18 din Legea nr.554/2004, o acțiune în contencios administrativ pentru obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ nu poate fi soluționată fără a fi verificate condițiile de admisibilitate prevăzute de lege.
În speța dedusă judecății, UAT . realitate, obligarea Executivului la emiterea unor ace normative care să conducă la restabilirea situații anterioare, respectiv la deblocarea sumei, conform principiului simetriei actelor juridice.
Ori, această solicitare nu corespunde dispozițiilor Legii nr.554/2004 prin care se reglementează obiectul acțiunilor în contencios administrativ, cererea fiind inadmisibilă, întrucât Guvernul nu poate fi obligat să exercite dreptul de inițiativă legislativă, â
Potrivit dispozițiilor art.67, art.73, art.77 și art.78 din Constituția R., republicată, legile sunt adoptate de Parlamentul R., sunt promulgate de Președintele R.. Declanșarea procedurii parlamentare legislative se face prin sesizare. Principala modalitate de sesizare constă în exercitarea dreptului de inițiativă legislativă, exercitat cu respectarea dispozițiilor constituționale și ale legilor speciale.
Contrar dispozițiilor imperative ale legii, reclamanta solicită implicit instanței de judecată obligarea Guvernului la exercitarea dreptului de inițiativă legislativă, deși relațiile dintre cele două puteri, executivă și legislativă sunt exceptate de la controlul judecătoresc, pe cale directă, reglementat de Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, iar acceptarea acestei ipoteze ar semnifica și o veritabilă ingerință în autonomia consacrată de dispozițiile art. l alin.4 din Legea fundamentală, potrivit căreia „Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor, principiu ce fundamentează temeiul democrației constituționale."
În consecință Curtea urmează să admită cele două excepții anterior analizate.
Cât privește fondul cauzei, Curtea reține că reclamanta a formulat acțiunea în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță ori neconstituționalitatea acesteia a fost deja constatată ca urmare a invocării excepției de neconstituționalitate în altă cauză.
Potrivit art. V teza I din OUG 15/2012, „sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale acordate unităților administrativ-teritoriale în anul 2012 prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unități administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente și de capital, precum și pentru cofinanțarea unor proiecte cu finanțare externă nerambursabilă, neutilizate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, se restituie de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale la bugetul de stat, în contul din care acestea au fost încasate
Soluționând excepția de neconstituționalitate invocată de Avocatul Poporului, prin Decizia nr. 558/2012 Curtea Constituțională a reținut că dispozițiile art. V alin. (1) teza I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice, sunt constituționale în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 și neutilizate de către unitățile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital și nu au avut în derulare cofinanțări de proiecte cu finanțare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 15/2012.
În adoptarea acestei decizii, prin raportare la propria jurisprudență, Curtea Constituțională a reținut că principiul autonomiei locale nu presupune totala independență și competența exclusivă a autorităților publice din unitățile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul țării și dispozițiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naționale.
Potrivit principiului autonomiei locale financiare, unitățile administrativ-teritoriale sunt îndreptățite să își constituie și să utilizeze, în condițiile legii, resurse financiare suficiente în raport cu toate nevoile colectivităților locale; în scopul mai sus arătat, autoritățile administrației publice locale au competența stabilirii nivelurilor impozitelor și taxelor locale, în anumite limite stabilite de lege. Principiul autonomiei locale financiare presupune libertatea unităților administrativ-teritoriale de a-și efectua cheltuielile prevăzute în limita veniturilor aprobate prin bugetul local.
Eventualele situații urgente, apărute pe parcursul exercițiului bugetar, pot fi rezolvate, în concret, prin acordarea de către Guvern a unor sume suplimentare din Fondul de rezervă aflat la dispoziția sa (cum, de altfel, s-a și realizat în cazul Hotărârea Guvernului nr. 255/2012), însă alocarea și cheltuirea acestor sume trebuie să fie făcute numai dacă există o justificare obiectivă și reală care să stea la baza acestora.
În esență, Fondul de rezervă aflat la dispoziția Guvernului trebuie să constituie o rezervă reală, folosită exclusiv în cazul perioadelor dificile, doar în ultimă instanță și numai în condițiile în care au fost epuizate toate celelalte căi de finanțare ale unui/unei obiectiv/acțiuni.
Dacă prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 au fost alocate astfel de sume fără a exista o justificare reală, Guvernul este îndreptățit să dispună restituirea acestora fără a mai aștepta închiderea exercițiului bugetar, întrucât, pe de o parte, sursa din care au fost alocate aceste sume o reprezintă Fondul de rezervă la dispoziția Guvernului, ce reprezintă o finanțare extraordinară, iar, pe de altă parte, Guvernul are obligația de a adopta măsuri care să prevină folosirea acestor sume în alte scopuri decât cele stabilite. Aceste două elemente justifică urgența adoptării măsurii restituirii prevăzute de dispozițiile actului normativ criticate.
De aceea, Guvernul prin autoritatea specială în materie trebuie să analizeze în concret, pentru fiecare ordonator principal de credite al bugetelor locale care a beneficiat de alocarea acestor sume, dacă această alocare se justifică, și numai în măsura în care această justificare lipsește sau nu este reală, Guvernul poate dispune restituirea acestor sume.
Astfel, Curtea a constatat că în măsura în care dispozițiile art. V alin. (1) teza I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice se aplică numai sumelor alocate prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 și neutilizate de către unitățile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital și nu au avut în derulare cofinanțări de proiecte cu finanțare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 15/2012, Guvernul este îndreptățit să dispună restituirea acestora.
Curtea a reținut că, dacă restituirea sumelor în cauză s-ar aplica inclusiv unităților administrativ-teritoriale care nu au utilizat sumele până la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 15/2012, dar care la acel moment înregistrau arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital și aveau în derulare cofinanțări de proiecte cu finanțare externă nerambursabilă, s-ar ajunge la aplicarea unui tratament juridic diferit în situații similare, împrejurare ce ar genera o inegalitate între unitățile administrativ-teritoriale bazată pe un element aleatoriu, și anume momentul concret al folosirii resurselor alocate.
În speță, instanța constată că reclamanta nu a făcut dovada că se încadrează în vreuna din situațiile în care dispozițiile art. V alin.1 teza I din OUG nr. 15/2012 ar fi neconstituționale, potrivit Deciziei Curții Constituționale.
Astfel, potrivit notei de constare întocmită la data de 27.06.2012 de Camera de Conturi D., în cea mai mare parte, suma alocată reclamantei în temeiul HG 255/2012 a fost utilizată în afara destinației speciale prevăzută de acest act normativ, din totalul sumei repartizate numai 40.000 lei utilizată pentru acoperirea cheltuielilor curente și de capital înregistrate la 06.04.2012 și cofinanțare la proiecte cu finanțare externă nerambulsabilă.
Reclamanta nu a înțeles să conteste nota de conteste nota de constatare în discuție și, deși pretinde faptul că ar fi înregistrat la data de 06.04.2012 obligații de plată scadente rezultate din proiecte de finanțare externă nerambulsabilă, precum și arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital, nu a fost în măsură să probeze aceste susțineri.
În acest sens, Contractul de lucrări nr. 2393/13.10.2009, pentru alimentarea cu apă a localității S., . în realizarea unui proiect de finanțare externă nerambulsabilă nu întrunește condițiile anterior expuse, după cum nu întrunește aceste cerințe nici contractul de prestări servicii nr. 937/12.04.2012 care vizează întocmirea documentației tehnice pentru realizarea aceluiași obiectiv, la un interval de mai bine de doi ani de la încheierea contractului de execuție inițial.
Tot astfel, nu sunt de natură să probeze înregistrarea arieratelor aferente cheltuielilor curente și de capital facturile depuse de reclamantă, emise ulterior date de 06.04.2012 ori în anii anteriori, în realizarea unor investiții în privința cărora nu au fost depuse contractele încheiate.
În aceste condiții, constatând că în mod corect s-a reținut de către pârâte inexistența stării de urgență care să justifice alocarea sumelor din Fondul de rezervă al Guvernului, Curtea apreciază nefondată acțiunea reclamantei astfel că, în temeiul art. 18 din Legea 554/2004, urmează să dispună respingerea acesteia.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Respinge acțiunea privind pe reclamanta U. A.-TERITORIALĂ . PRIMAR, cu sediul în . în contradictoriu cu pârâții G. R., cu sediul în București, Piața Victoriei nr.1, sector 1, M. FINANȚELOR PUBLICE, cu sediul în București, ., sector 5, AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ -D.G.F.P.D., cu sediul în C., ..2, jud.D., având ca obiect anulare acte administrativ cu caracter normativ.
Cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică de la 22 Mai 2013.
Președinte, G. D. C. | ||
Grefier, S. Giurgiteanu |
Red.G.D.C.
S.G. 2 ex./21.06.2013
| ← Pretentii. Decizia nr. 2013/2013. Curtea de Apel CRAIOVA | Pretentii. Sentința nr. 6592/2013. Curtea de Apel CRAIOVA → |
|---|
