Suspendare executare act administrativ. Decizia nr. 4122/2013. Curtea de Apel CRAIOVA
| Comentarii |
|
Decizia nr. 4122/2013 pronunțată de Curtea de Apel CRAIOVA la data de 10-04-2013 în dosarul nr. 9002/101/2012
Dosar nr._
ROMÂNIA
C. DE APEL C.
SECȚIA C. ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 4122/2013
Ședința publică de la 10 Aprilie 2013
Completul compus din:
PREȘEDINTE: A. C.
Judecător: C. N. G.
Judecător: A. R.
Grefier: M. F.
x.x
Pe rol rezultatul dezbaterilor privind recursul formulat de reclamantul O. DE S. PEDOLOGICE ȘI AGRICHIMICE M., împotriva sentinței nr.1138 din 06.02.2013, pronunțată de Tribunalul M., în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimatele pârâte C. DE C. M. și C. DE C. A ROMÂNIEI.
La apelul nominal făcut în ședința publică au lipsit părțile.
Procedura legal îndeplinită.
Mersul dezbaterilor și concluziile părților în prezenta cauză au fost consemnate în încheierea din 08.04.2013, încheiere care face parte integrantă din prezenta.
CURTEA:
Asupra recursului de față,
Prin sentința nr.1138 din 06.02.2013, Tribunalul M. a respins cererea de suspendare a executării Încheierii nr.72/19.07.2012, emisă de pârâta C. de C. a României – Departamentul III și a Deciziei nr.10/21.05.2012, formulată de reclamantul O. DE S. PEDOLOGICE ȘI AGRICHIMICE M..
Pentru a pronunța această sentință, tribunalul a reținut că potrivit art.2 lit.t din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, cazul bine justificat semnifică împrejurările legate de starea de fapt și de drept care, sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărei suspendare se solicită.
În speța de față, Decizia nr.20/21.05.2012 a fost emisă de către C. de C. M. în baza deficiențelor consemnate în raportul de audit financiar nr.464/03.05.2012 și a procesului verbal de constatare – anexă la raport, încheiate în urma acțiunii de audit financiar asupra contului de execuție bugetară și bilanțului contabil pe anul 2011, efectuat la O. de S. Pedologice și Agrichimice M..
Prin măsurile dispuse în Decizia nr.20/2012 a cărei suspendare o solicită reclamantul s-a dispus extinderea verificării asupra cheltuielilor de personal în vederea stabilirii cuantumului prejudiciului și a măsurilor de recuperare a acestora.
Decizia nr.20/2012 a fost dată în baza art.94 coroborat cu art.31 alin.3,4 din Legea nr.94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de C. a României.
Ambele acte administrative - Încheierea nr.72/2012 pronunțată de C. de C. a României și Decizia nr.20/2012 emisă de C. de C. M. au fost date de către organele Curții de C. cu respectarea procedurii prevăzute de Legea nr.94/1992 și de regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de C. și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de C. nr.1 conform art.12 alin.2 din Legea nr.94/1992, publicat în Monitorul Oficial – partea I nr.78/10.02.2009.
Decizia nr.20/2012 a fost emisă în exercitarea funcției de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public cu respectarea atribuțiilor de control / audit.
În ceea ce privește ceea de-a doua condiție cerută, legea a definit paguba iminentă ca fiind un prejudiciu material viitor și previzibil sau perturbarea gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.
Prin actele administrative a căror suspendare se solicită de către reclamant nu s-a dispus virarea vreunei sume de bani din conturile reclamantului O. de S. Pedologice și Agrichimice M. la bugetul de stat, așa cum se susține în cererea de chemare în judecată.
De altfel, auditorii Camerei de C. M. prin Decizia nr.20/2012 nu au stabilit întinderea prejudiciului și nici măsurile de recuperare ale acestuia lăsând în competența exclusivă a entității auditate aceste atribuții.
Prin aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse de către pârâte, patrimoniul reclamantului nu s-ar diminua, dimpotrivă s-ar reîntregi cu presupusul prejudiciu și pe cale de consecință reclamantul nu ar suporta nicio pagubă astfel încât nu este îndeplinită nici cea de-a doua condiție cerută de art.14 din Legea nr.554/2004.
Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul O. de S. Pedologice și Agrichimice M., considerând-o nelegală și netemeinică.
În motivarea recursului, reclamantul a susținut că, urmare a raportului de audit financiar si a procesului-verbal de constatare înregistrate la C. de C. M. sub nr. 464/03.05.2012, încheiate in urma Auditului Financiar asupra contului de execuție bugetara si bilanțului contabil pe anul 2011 efectuat la OSPA M., C. de C. M. a constatat ca OSPA MEHEDINTI a produs un prejudiciu total de 969.464 lei, fără să se precizeze în ce constă prejudiciul produs si cui i s-a produs acest prejudiciu..
A arătat că a formulat cerere de suspendare a executării actelor administrative respectiv; a încheierii nr. 72/19.07.2012 a Curții de C. - Departamentul III si a Deciziei nr. 20/21.05.2012, prin s-a constatat ca instituția a cauzat un prejudiciu :total de 969.464 lei ca urmare, in principal a salarizării eronate a personalului instituției potrivit OG nr. 14/1998 in baza art. 14 din Legea nr. 554/ 2004 a contenciosului administrativ.
A mai arătat că prin sentința nr.1138 din 06.02.2013, pronunțată de Tribunalul M. în dosarul nr._ s-a respins în mod greșit cererea formulata de aceasta, hotărârea adoptată de instanța de fond cuprinzând aspecte contradictorii si interpretări greșite atât a textelor de lege, cat si ale actelor depuse la dosar.
A învederat instanței de judecata ca, in mod eronat C. de C. a constatat ca, începând cu anul 2008 salariile au fost stabilite eronat prin negociere invocându-se prevederile O.G. nr. 14/1998 si cele ale Codului muncii.
C. de C. nu a ținut cont ca OSPA M., in toata aceasta perioada a avut statut de unitate extrabugetara, nefiind finanțata din bugetul de stat si deci neaplicându-i-se regulile de salarizare ale instituțiilor bugetare.
Astfel, salarizarea personalului se impunea să fie stabilita prin negociere individuala din următoarele considerente:
O instituție este calificata juridic a fi bugetara sau extrabugetara in funcție de sursa de finanțare.
In art. 6 din Regulamentul-cadru ele organizare si funcționare OSPA (4nexa nr 1 la Ordinul MAAP nr. 223/28.05.2002) se prevede expres ca „OSPA sunt unitari finanțare din surse extrabugetare", având un regim de autofinanțare, întrucât prestează servicii contra cost.
Art. 19 din același act normativ stipulează ca „salarizarea personalului OSPA se va face in conformitate cu legislația in vigoare privind unitățile extrabugetare". Așadar, OSPA nu se încadrează intre unitățile bugetare, fiind evident o instituție finanțata extrabugetar.
In art 162 al.2 si 3 din Codul Muncii legiuitorul statuează ca "salariile individuale se stabilesc prin negocieri individuale intre angajator si salariat", stabilind excepția privind sistemul de salarizare a personalului din unitățile finanțate exclusiv de stat.
Legiuitorul intern nu a definit conținutul cazului bine justificat, acestuia putându-i-se circumscrie existenta unui argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, conform principiului consacrat în plan european prin Recomandarea nr.R (89)8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, de care judecătorul național trebuie să tină seama, prin prisma calității României de membră a Consiliului Europei.
În situația din speță, a învederat instanței de fond existenta cazului bine justificat pentru suspendarea actului administrativ, rezultând o îndoială evidentă asupra prezumției de legalitate a acestuia, făcând dovada existentei cererii având ca obiect anularea raportului de audit financiar si a procesului-verbal de constatare înregistrate la C. de C. M. sub nr. 464/03.05.2012
Cazul bine justificat este definit de art.2 lit. t din Legea nr.554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt si drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.
Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ, trebuie să poată fi dovedită cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a aparentei dreptului pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării, pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nefiind permisă o prejudecare a fondului litigiului.
Fără a fi obligata sa analizeze susținerile acesteia relativ la nelegalitatea acestei decizii, întrucât s-ar antama fondul cauzei având ca obiect anularea deciziei, instanța trebuia sa constate că, existenta unor contract de muncă valabil încheiat în urma negocierii între partenerii sociali si care, prin necontestarea sa, se impune cu putere de lege părților contractante, contract în baza căruia s-au efectuat plățile menționate la punctul 2 din decizie, se circumscrie unui argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat.
Drepturile si sporurile enumerate în cuprinsul deciziei Curții de C. se regăsesc în contractele de muncă si actele adiționale aferente acestora, pentru care nu s-a făcut dovada că au fost desființate prin hotărâre judecătorească sau prin acordul părților.
Legiuitorul, prin O.G. nr. 10/2008 definește „salariile de baza ale personalului contractual din sectorul bugetar", astfel că prevederile sale nu au aplicabilitate in unitățile extrabugetare, asa cum greșit se constata in decizia Camerei de C. M..
De asemenea, C. de C. se refera in mod greșit si la neaplicarea de care unitatea noastră a OUG nr. 24/2000, care privește sistemul de stabilire a salariilor pentru personalul contractual din sectorul bugetar si nu extrabugetar cum este cazul OSPA..
In concluzie, OG nr. 14/1998 (neabrogata), Ordinul MAAP prin care s-a legalizat Regulamentul-cadru al OSPA, precum si art. 162 alin 3 din Codul Muncii nu sunt aplicabile unităților extrabugetare.
Având in vedere înțelesul dat de art. 2 lit. t din Legea nr. 554/2004 noțiunii de "cazuri bine justificate" ca fiind împrejurările legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrative, va rugam sa aveți în vedere
Faptul că în situația de fată nu operează prezumția de legalitate a actului
administrativ reprezentat de Decizia nr. 20/21.05.2012 prin care pârâta a stabilit în sarcina reclamantei obligația de plată a sumei de 969.464, întrucât s-a constatat in mod greșit ca unitatea noastră nu a efectuat in mod corect salarizarea personalului.
De asemenea, se mai imputa OSPA M. faptul ca nu a efectuat toate demersurile necesare recuperării creanțelor reprezentând prestări servicii către clienți si ca a fost depășit termenul de prescripție al dreptului la acțiune, rămânând astfel neîncasata suma de 22.932 lei.
Cu toate ca a prezentat inspectorilor Curții de C. corespondenta ampla purtata cu acești debitori, care a rămas fără rezultat, aceștia nu au luat în considerare apărările acesteia in acest sens.
În cauză subzistă și cea de-a doua condiție impusă de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, care condiționează suspendarea executării actului administrativ și de iminența producerii unei pagube.
Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. 1 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă este definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
OSPA M. esta singura unitate din M. care asigura:
1.întocmirea de studii pedologice in vederea realizării și reactualizării periodice a Sistemului național și județean de monitorizare sol-teren pentru agricultură și necesare fundamentării programelor Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, care constau in: stabilirea, delimitarea și inventarierea unităților de sol-teren, favorabilitații terenurilor agricole pentru culturi, a claselor de calitate după nota de bonitare pentru folosințe agricole, determinarea stării de aprovizionare/asigurare a solurilor cu nutrienți, precum și reacția solurilor, stabilirea categoriilor și subcategoriilor de folosință pentru agricultură sau silvicultură pe baza pretabilității terenurilor, identificarea, delimitarea si inventarierea tipurilor de degradări ale solurilor/terenurilor, stabilirea restricțiilor terenurilor pentru diferite utilizări și stabilirea măsurilor agropedoameliorative si antierozionale corespunzătoare.
2.Constituirea și întreținerea la nivel de județ a băncilor de date aferente sistemelor județene de monitorizare sol-teren pentru agricultură.
3.S. pedologice și încadrarea terenurilor agricole în clase de calitate, în vederea furnizării datelor necesare sistemului de impozite și taxe pentru stabilirea corectă a obligațiilor fiscale ale contribuabililor pe teritorii administrative și la nivel de detonator.
4.S. pedologice și de bonitare a terenurilor agricole, în scopul stabilirii sarcinilor ce revin asupra terenurilor agricole ca urmare a circulației juridice a acestora;
5.S. pedologice și bonitarea terenurilor agricole, în vederea concesionării, arendării, comasării parcelelor pe proprietari/exploatații, obținerea creditului ipotecar;
6.Documentații de evaluare a terenurilor agricole potrivit legii;
7.S. de evaluare, prognoza și avertizare pentru determinarea efectelor economice și ecologice ale lucrărilor de îmbunătățiri funciare, precum și pentru terenurile degradate;
8.S. pedologice pentru fundamentarea proiectelor privind impactul unor însușiri ale solului asupra obiectivelor social-economice;
9.S. de impact și ale bilanțului de mediu pentru obținerea autorizației de mediu.
10.Recoltare probe sol, plantă, apa freatică sau de irigații.
11.Analize probe sol, plantă, apa freatică sau de irigații.
12. Cartări agrochimice.
13.Planuri de fertilizare.
14. Elaborarea studiilor pedologice și agrochimice în scopul înființării și
modernizării plantațiilor de pomi fructiferi și viță de vie.
15. Elaborarea studiilor pedologice naturalistice prealabile realizării amenajamentelor silvice.
Prin plata sumei de aproape 10 miliarde lei vechi de care OSPA M., întreaga activitate de asistenta agricola calificata ar fi paralizata, iar societățile care beneficiază de aceste servicii ar fi puse in imposibilitatea de a-si înființa si menține culturile.
In ceea ce privește condiția privind prevenirea unei „pagube iminente", instanța trebuia sa aibă in vedere si definiția la nivel comunitar dată acestei noțiuni, prin R (89)8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la protecția jurisdictională provizorie în materie administrativă.
Astfel, in actul juridic european s-a statuat că, executarea imediată si integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate, poate cauza persoanelor, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune a fi evitat, în măsura posibilului.
Printre principiile menționate în Recomandare referitoare la suspendarea executării unui act administrativ, ca măsură de protecție jurisdictională provizorie, se regăsește si cel conform căruia, autoritatea jurisdictională chemată să decidă o atare măsură, trebuie să aprecieze ansamblul circumstanțelor si intereselor prezente.
Se arată că, astfel de măsuri pot fi acordate în special în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat.
Prejudiciul ce urmează să se producă OSPA consta în perturbarea gravă a funcționării unui serviciu public, întrucât neplata în continuare a drepturilor de natură socială în beneficiul angajaților este de natură a determina denunțarea contractelor individuale de muncă încheiate cu aceștia, la inițiativa angajaților, determinând astfel, blocarea activității, ceea ce reprezintă un motiv suficient si concludent pentru a considera întrunită cerința analizată mai sus.
Instanța de fond trebuia sa aibă în vedere si termenul cert, până la care măsurile stabilite în cuprinsul deciziei trebuie aduse la îndeplinire, precum si posibilitatea ca în caz de nerespectare a acestui termen, să se aplice sancțiuni, chiar penale, fată de persoanele responsabile cu aducerea la îndeplinire a deciziei, aspecte care conturează iminenta unei perturbări previzibile a funcționării instituției de interes public.
In acest context, nu ar fi trebuit primită susținerea pârâtei în sensul că, un act administrativ prin care se constata întinderea prejudiciului, nu poate reprezenta o pagubă iminentă, în condițiile în care, îndeplinirea obligațiilor stabilite prin decizie are, în mod logic, repercusiuni asupra situației angajaților instituției si, implicit, asupra modului de desfășurare a activității acesteia.
De altfel, conducerea OSPA a emis decizii de imputație si diminuare a salariului personalului angajat, ca urmare a dispozițiilor Curții de C. si a termenelor imperative anexate de aceasta pentru implementarea măsurilor dispuse.
F. de aceasta situație, instanța de fond trebuia sa ia in considerare ca respectarea termenului de luare a măsurilor, poate avea, așa cum s-a arătat, repercusiuni asupra persoanelor responsabile cu aducerea la îndeplinire a deciziei, aspect ce configurează pericolul perturbării propriei activități, arătându-se că, prejudiciul este previzibil cu evidentă, adică cert, sigur ca si producere, cunoscându-se cuantumul acestuia.
Suspendarea dispozițiilor actelor de control emise de C. de C. este oportună in a proteja nu numai interesele patrimoniale ale OSPA M., dar si a unei securități juridice privind dreptul la plată a muncii prestate, evitându-se crearea unor situații juridice noi, care să facă anevoioasă repunerea părților în situația anterioară emiterii actului, deoarece va fi afectată desfășurarea în bune condiții a activității, în condițiile în care, prin anularea deciziei, autoritatea va fi obligată să restituie reclamanților, sume de bani reținute în urma măsurilor luate, conform dispozițiilor Curții de C..
Trebuie făcuta si precizarea ca, in ceea ce privește condiția privind paguba iminentă, instituția suspendării actului administrativ este singura care folosește această noțiune, pe care o definește în art.2 lit."s" din Legea nr.554/2004, definiția fiind elaborată special pentru această procedură, toate caracteristicile surprinse în ea referindu-se la ipoteze care pot fi întâlnite în practică si care impun constatarea pagubei iminente.
Astfel, paguba iminentă este prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidentă sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.
In hotărârea criticata, instanța interpretează eronat acest text de lege, întrucât sus-menționatele rețineri sunt în deplină concordantă cu aceeași Recomandare europeană sus-citată, care a statuat că, „executarea iminentă si integrală a actelor administrative contestate sau a fi susceptibile contestate, poate cauza persoanelor, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune a fi evitat în măsura posibilului", ori, în speță, este de netăgăduit că suspendarea executării actului administrativ, este o măsură de protecție jurisdicțională provizorie, ce a putea fit dispusă prin examinarea ansamblului circumstanțelor si intereselor prezente.
Având în vedere caracterul provizoriu al măsurii, în mod legal si temeinic instanța de control trebuie sa ia in considerare ca fiind un motiv suficient si concludent pentru a considera întrunită cerința „pagubei iminente", urmare constatării că, neplata în continuare a drepturilor de natură socială în beneficiul angajaților, este de natură a determina denunțarea contractelor individuale de muncă, încheiate cu aceștia la inițiativa angajatorului, determinând astfel blocarea activității administrației publice locale si perturbarea gravă a funcționării unui serviciu public administrativ, cu consecințe directe si imediate.
De altfel, noțiunea de „prejudiciu iminent", astfel cum este cuprinsă în conținutul art.2 lit."s" din Legea nr.554/2004 prevede două sensuri alternative ale conceptului de prejudiciu iminent, după cum urmează:
-primul sens se referă la „prejudiciu material viitor si previzibil";
-al doilea sens se referă la „perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități sau a unui serviciu public",astfel că, îndeplinirea în speță a ambelor sensuri ale noțiunii, atât timp cât, salariații vizați de măsură ar suporta un prejudiciu material viitor si previzibil, iar din punct de vedere economic ar apare o perturbare gravă a funcționării autorității ai căror salariați sunt.
Sus-menționata apreciere ar fi justificata si prin împrejurarea că, noțiunea de ..perturbare" nu este definită de lege, ceea ce înseamnă că, aceasta este folosită în înțelesul său din limbajul obișnuit si care înseamnă, conform Dicționarului explicativ al limbii române „deranjament, tulburare în starea sau în mersul firesc al unui lucrul, al unui fenomen".
Cu alte cuvinte, la fel ca si în cazul primei ipoteze, cea a prejudiciului material viitor previzibil cu evidentă, trebuie apreciata ca un început de perturbare a funcționării autorității, deci o distorsionare în curs, ce amenință însăși funcționarea instituției publice, ar nu simpla sa activitate.
Este, de asemenea, îndeplinită și condiția de ordin procedural impusă de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 544/2004 privind existența sesizării prealabile a autorității administrative emitente a actului administrative, întrucât împotriva încheierii nr.2/19.07.2012 a Curții de C. - Departamentul III si a Deciziei nr. 20/21.05.2012, pan s-a constatat ca instituția noastră a cauzat un prejudiciu total de 969.464 lei la bugetul ie stat ca urmare a salarizării eronate a personalului instituției potrivit OG nr. 14/1998, societatea noastră a formulat contestația înregistrată sub nr._, cu termen de judecata in data de 11.03.2013.
La data de 26.03.2013, intimata pârâtă a formulat întâmpinare C. de C. a României, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Examinând abaterile de la legalitate și regularitate consemnate în acest act de control, a fost emisă Decizia nr. 20/21.05.2012 prin care, la pct. 2 de la Secțiunea I și la pct. 3 de la Secțiunea II, au fost dipuse următoare măsuri:
- Secțiunea I pct. 2 - " Extinderea verificării modului de urmărire și încasare a debitorilor din serviciile specifice prestate către diverse persoane fizice și juridice, respectiv identificarea tuturor debitorilor prescriși, pentru a stabili integral volumul acestora, echipa de audit estimând debite nerecuperate din anii anteriori, având o vechime de peste 3 (trei) ani, în sumă de 22.932 lei."
Secțiunea II pct. 3 - " Extinderea verificării asupra întregii categorii de cheltuieli de personal pentru a stabili integral cuantumul prejudiciului determinat de plata în condiții de nelegalitate a drepturilor salariate angajaților OSPA, ca urmarea salarizării eronate a personalului instituției potrivit O.G nr. 14/1998 privind utilizarea veniturilor realizate de instituțiile publice finanțate integral din venituri extrabugetare, începând cu anul 2008, echipa de audit estimând un prejudiciu în sumă brută de 742.511 lei (822.278 lei 79.767 lei), la care se adaugă suma de 226.953 lei, reprezentând contribuțiile virate de către instituție altor bugete, în calitate de angajator, rezultând un prejudiciu total de 969.464 lei."
Împotriva acestor măsuri din decizie, entitatea verificată a formulat Contestația 565/05.06.2012 și înregistrată la C. de C. a României, Departamentul III sub nr._/13.06.2012. care a fost respinsă prin încheierea nr. 72/19.07.2012 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor i cadrul Curții de C. a României, menținând măsurile dispuse prin decizie.
Prin Sentința civilă nr. 1138/06.02.2013 a Tribunalului M., instanța de fond s-a pronunțat în sensul respingerii cererii de suspendare, având în vedere că sunt îndeplinite condițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Considerăm că recursul promovat de O. de S. Pedologice și Agrochimice M. este nefondat și solicităm respingerea acestuia, având vedere următoarele
În ceea ce privește recursul formulat împotriva Sentinței nr. 38/06.02.2013, este nefondat deoarece recurenta-reclamantă își motivează cursul invocând aceleași motive cuprinse și în cererea introductivă de la Tribunalul M..
Recurenta-reclamantă în mod eronat susține că îndeplinește condițiile prevăzute la art. 14 din Legea nr. 554/2004, referindu-se la faptul că în situația de față nu operează prezumția de legalitate a actului administrativ, iar executarea acestei măsuri ar avea un caracter mult prea oneros și dificil pentru recurenta-reclamantă, ducând astfel la paralizarea întregii activități.
După cum se poate observa recurenta este de fapt nemulțumită de soluția instanței de fond.
A susținut că instanța de fond, pentru hotărârea care a pronunțat-o în mod legal și temeinic, a analizat atât probatoriul depus la dosarul cauzei cât și motivele pârâtei și ale reclamantei.
II. In ceea ce privește cererea de suspendare a executării măsurilor actului administrativ, vă solicităm respingerea acesteia ca neîntemeiată, întrucât:
1. Este cunoscut faptul că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, neexecutarea lui fiind contrară unei bune ordini juridice într-un stat de drept și o democrație constituțională.
A nu executa actele administrative care sunt emise în baza legii echivalează cu a nu executa legea - ceea ce într-un stat de drept este de neconceput.
In consecință, suspendarea actului administrativ ca operație juridică de întrerupere vremelnică a efectului acestuia apare ca o situație de excepție de la regula executării din oficiu (executio ex offtcio).
2. Prin reglementarea actuală a contenciosului administrativ, respectiv art. 14 alin. (1) din Legea nr.554/2004, cu modificările și completările ulterioare, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea producerii unei pagube iminente, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrative până la pronunțarea instanței de fond.
Din conținutul art. 14 alin.(l) din Legea nr.554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că pentru soluționarea favorabilă a cererii de suspendare trebuie îndeplinite cumulativ două condiții:
A.Cazul să fie bine justificat;
B.Paguba să fie iminentă.
A. Instanța de fond în mod corect a reținut faptul că, atât „Decizia nr, 20/2012 cât și încheierea nr. 72/19.07.2012 au fost date de către organele Curții de C. cu respectarea procedurii prevăzute de Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de C., republicată și de Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de C. precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 1/2009, publicată în M.Of al României nr./78/10.02.2009, Partea I. "
Dacă, în mod ipotetic, instanța de recurs ar admite cererea de suspendare a recurentei-reclamante, ar însemna că toate măsurile cuprinse în deciziile emise ie C. de C., vor trebui, în mod obligatoriu, să fie suspendate de instanța de judecată până la soluționarea irevocabilă a cauzei.
O astfel de interpretare ar putea duce chiar la blocarea activității Curții de C. care nu și-ar mai putea pune în aplicare măsurile dispuse în exercitarea atribuțiilor specifice reglementate expres de dispozițiile Legii nr -4/1992, republicată, precum și de cele cuprinse în Regulament.
In conformitate cu prevederile art. 43 din Legea nr. 94/1992, republicată, .coborâte cu cele ale pct. 174 din Regulament, decizia se emite pentru valorificarea constatărilor din actul de control și cuprinde măsuri prin care se pot dispune:
1. suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor legale din Domeniul financiar, contabil și fiscal;
2. blocarea fondurilor bugetare sau speciale, atunci când se constată utilizarea nelegală ori ineficientă a acestora;
3. înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată.
In eventualitatea în care, prin absurd, am accepta interpretarea recurentei-reclamante, trebuie subliniat și faptul că prin această abordare ar fi încălcat însăși caracterul excepțional al măsurii suspendării executării actului administrativ de către instanța de judecată, suspendare ce se poate dispune doar cu îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de legea contenciosului administrativ.
Recurenta-reclamantă ar trebui să demonstreze instanței de judecată că există o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ, ceea ce nu s-a întâmplat în speța de față.
Mai mult chiar, nelegalitatea actului administrativ trebuie să fie atât de evidentă încât instanța de judecată să o poată constata fără a intra pe fondul cauzei. Motivele de nelegalitate trebuie să apară de la prima vedere ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ contestat.
Motivarea recurentei-reclamante cu privire la aceste măsuri nu se circumscrie noțiunii de „ caz bine justificai", astfel cum este aceasta definită de irt. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările p completările ulterioare, fiind motivări cu privire la fondul cauzei, iar în acest -ens recurenta-reclamantă s-a adresat instanței de judecată prin cererea de anulare a Deciziei nr. 20/21.05.2012 formând obiectul dosarului nr._ de pe rolul Tribunalului M..
Precizăm instanței de recurs că în data de 18.03.2013 s-a soluționat dosarul nr._ în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiată, aspect De trebuie avut în vedere la soluționarea prezentului recurs, în sensul că, prin respingerea acțiunii privind anularea celor două acte administrative, s-a stabilit de către instanța de fond că acestea sunt legale și temeinice, astfel că, nu este îndeplinită condiția „cazului bine justificat".
B. Cât privește noțiunea de "pagubă iminentă"", învederăm instanței de recurs faptul că recurenta-reclamantă nu demonstrează iminența producerii unei pagube importante, în sensul art.2 lit. ș) din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare.
Că decizia atacată a fost emisă în urma efectuării unui control prin care s-au propus măsuri în vederea înlăturării abaterilor de la legalitate și regularitate săvârșite de la reclamantă, n calitate de entitate controlată.
Obligația conducerii entității verificate de a lua măsurile dispuse aceasta și de a remedia neregulile constatate își are izvorul în lege, iar aducerea lor la îndeplinire semnifică nerespectarea principiului supremației legii (regimul sancționator aplicabil este prevăzut, de asemenea, de lege.
Or, există principiul de drept potrivit căruia „Nemo auditur propriam turpitu allegans" - nimeni nu poate invoca propria culpă pentru apărarea vreunui drept.
Entitatea reclamantă, reprezentată prin organele sale de conducere, a săvârșit abaterile constatate de echipa de audit din cadrul Camerei de C. M., instaurarea legalității impunând luarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 20/21.05.2012.
De altfel, este de subliniat faptul că reclamanta, privitor la îndeplinirea condiției „pagubei iminente", își motivează cererea sub aspectul că executarea acestei măsuri are un caracter mult prea oneros și dificil pentru reclamantă, jucând astfel la producerea unor pagube financiare entității și împiedicând buna desfășurare a activității acesteia.
Instanța de fond în mod corect a reținut faptul că „Prin aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse de către pârâte, patrimoniul reclamantului nu s-ar diminua, dimpotrivă s-ar întregi cu presupusul prejudiciu și pe cale de consecință reclamantul nu ar suporta nicio pagubă astfel încât nu este îndeplinită nici cea de-a doua condiție cerută de art. 14 din Legea nr. 554/2004. "
C. Dacă s-ar proceda la suspendare, aceasta ar însemna întreruperea procedurii de luare a măsurilor dispuse de C. de C. a României și de executare efectivă a acestor măsuri, un timp nedeterminat, inclusiv nerecuperarea banilor publici cheltuiți nelegal o perioadă nedeterminată, dar îndelungată de timp.
In acest fel, starea de legalitate în general și legalitatea cheltuirii banului public, în particular, ar fi grav afectate, consecință pe care nici C. de C. a României și sperăm, nici instanța de judecată nu și-o pot asuma.
Analizând criticile formulate de recurentul reclamant, în raport de dispozițiile legale incidente, C. reține următoarele:
Încheierea nr.72/19.07.2012 si Decizia nr.10/21.05.2012 emise de pârâta C. de C. a României sunt acte administrative ce se bucură de prezumția de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumția autenticității și veridicității.
Prin urmare, în procesul executării din oficiu a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum și anumite garanții de echitate pentru particulari, întrucât acțiunile autorităților publice nu pot fi discreționare, iar legea trebuie să furnizeze individului o protecție adecvată împotriva arbitrariului.
Tocmai de aceea, suspendarea executării actelor administrative trebuie considerată ca fiind în realitate, un eficient instrument procedural aflat la îndemâna autorității emitente sau a instanței de judecată, pentru a asigura respectarea principiului legalității, fiind echitabil ca atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află în proces de evaluare, acestea să nu-și producă efectele asupra celor vizați.
În considerarea celor două principii incidente în materie - al legalității actului administrativ și al executării acestuia din oficiu - suspendarea executării constituie însă, o situație de excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege.
Conform art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru suspendarea executării actelor administrative trebuie îndeplinite două condiții cumulative: cazul bine justificat, redat de împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ și paguba iminentă care ar justifica suspendarea actului ce implică existența unui prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidență, sau perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Îndeplinirea condițiilor se analizează în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care ar trebui să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, dificil de reparat, în cazul particular supus evaluării.
Necesitatea asigurării unei protecții jurisdicționale provizorii persoanelor ale căror drepturi pot fi lezate prin emiterea unor acte administrative este recunoscută și pe plan european, prin Recomandarea nr. R/89/8/13 septembrie 1989 adoptată de Consiliul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, aplicabilă și României.
Potrivit acesteia, instanța în calitate de autoritate jurisdicțională chemată să decidă măsura de protecție provizorie, trebuie să țină cont de ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente și să acorde asemenea măsuri atunci când executarea actului administrativ este de natură a crea pagube grave, dificil de reparat și când există un argument juridic, aparent valabil, față de nelegalitatea lui.
Așadar, trimiterea la normele comunitare în materie nu face ab initio admisibilă cererea de suspendare. Simpla referire la instrumentele juridice naționale și internaționale nu poate fundamenta însă, prin ea însăși, luarea unei măsuri provizorii, pentru că suspendarea nu intervine de drept.
Aprecierea existenței cazului bine justificat care să permită suspendarea executării actului administrativ se realizează de către instanța de judecată prin prisma analizei legalității sau nelegalității aparente a acestuia.
Trebuie menționat că judecătorul investit cu o cerere de suspendare a actului administrativ este chemat să realizeze o verificare sumară a motivelor de nelegalitate invocate de parte, legiuitorul neacordând instanței posibilitatea să rezolve pe această cale fondul pretenției.
Existența unui caz bine justificat nu poate fi reținută decât dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative.
In speta, in legătură cu cazul bine justificat, recurentul a invocat în cererea adresată instanței motive care vizează fondul cauzei referitoare la sursele de finantare ale acestei institutii de interes public, statutul personalului angajat si modul de salarizare a acestuia, precum si la modul de urmarire si executare a creantelor rezultate din activitatea prestata.
Aspectele invocate de reclamant ca afectând legalitatea actelor in litigiu sunt aspecte ce țin de fondul cauzei și care nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.
Aprecierile recurentului reclamant asupra nelegalității actului nu se pot subsuma condiției cazului bine justificat, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004. Acceptarea unui asemenea raționament nu este posibilă întrucât echivalează cu o prejudecare a fondului, care privește examinarea legalității, examinare care excede cadrului procesual de față.
Condiția cazului bine justificat poate fi reținută în ipoteza în care, la o privire sumară a actului, acesta apare ca fiind ilegal. Cu alte cuvinte, prezumția de legalitate este obturată, temporar, de aparența de ilegalitate.
Din analiza sumară a actelor in litigiu, se observă că sunt menționate actele care au stat la baza emiterii lor, dispozițiile legale și motivele pentru care respectivele acte au aplicabilitate, astfel că, cel puțin în aparență, în drept și în fapt, nu există o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul.
Potrivit art. 2 alin. 1 lit. ș din Legea nr. 554/2004 modificată, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Susținerea recurentului referitoare la paguba iminentă creată prin actele in litigiu se referă la perturbarea grava a functionarii institutiei publice ca urmare a posibilitatii de denuntare a contractelor individuale de munca de catre salariati ca urmare a neplatii drepturilor de natura sociala si a paralizarii activitatii de asistenta agricola calificata prin plata sumei de 10 miliarde lei.
Aceste sustineri nu sunt fondate in conditiile in care se bazeaza pe simple supozitii, astfel incat paguba invocată de către recurent ca fiind creată urmare a emiterii actelor in litigiu nu se circumscrie noțiunii de „pagubă iminentă” în înțelesul art. 2 alin. 1 lit. ș din Legea nr. 554/2004, respectiv de perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.
C. reține că instanța de fond a apreciat corect că nu sunt întrunite cumulativ cerințele legale obligatorii, suspendarea putând fi acordată de către instanță atunci când, în raport de ansamblul circumstanțelor cauzei, se apreciază că executarea actului ar fi de natură a crea pagube semnificative, dificil de reparat și când există argumente juridice valabile față de legalitatea actului emis.
C. apreciază că recurentul nu a furnizat instanței, în concret, suficiente elemente care, la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, să conducă la reținerea că în cauză ar exista un caz bine justificat, cu atât mai mult un caz bine justificat care să fie continuat de prefigurarea unei pagube iminente în înțelesul legii.
Pentru aceste considerente, criticile formulate sunt nefondate, astfel că în baza art. 312 alin. 1 raportat la art. 3041 C.proc.civ., recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul formulat de reclamantul O. DE S. PEDOLOGICE ȘI AGRICHIMICE M., împotriva sentinței nr.1138 din 06.02.2013, pronunțată de Tribunalul M., în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimatele pârâte C. DE C. M. și C. DE C. A ROMÂNIEI.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 10 Aprilie 2013
Președinte, A. C. | Judecător, C. N. G. | Judecător, A. R. |
Grefier, M. F. |
RED. CNG/M.F. /18 Aprilie 2013
| ← Litigiu cu funcţionari publici. Legea Nr.188/1999. Hotărâre... | Pretentii. Sentința nr. 994/2013. Curtea de Apel CRAIOVA → |
|---|
