Anulare act administrativ. Decizia nr. 730/2013. Curtea de Apel IAŞI
| Comentarii |
|
Decizia nr. 730/2013 pronunțată de Curtea de Apel IAŞI la data de 08-03-2013 în dosarul nr. 7041/99/2012
Dosar nr._
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL IAȘI
SECȚIA C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIE Nr. 730/2013
Ședința publică de la 08 Martie 2013
Completul compus din:
Președinte: P. V. E.
Judecător: P. M. C.
Judecător Ș.: D. R. G.
Grefier: A. V.-E.
Pe rol se află judecarea cauzei în contencios administrativ și fiscal privind pe recurentul Inspectoratul de Poliție Județean Iași și pe intimatul B. V., având ca obiect anulare act administrativ, recurs împotriva sentinței numărul2659/CA/2012 pronunțată de Tribunalul Iași.
La apelul nominal făcut în ședința publică lipsesc părțile.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier din care rezultă că dosarul este la primul termen de judecată și că se solicită judecarea cauzei și în lipsa părților.
Instanța constată cauza în stare de judecată și, având în vedere că se solicită judecata în lipsă, rămâne în pronunțare.
După închiderea dezbaterilor dar înainte de terminarea ședinței de judecată se prezintă consilier jr. C. A. ce depune practică judiciară și solicită admiterea recursului.
După deliberare,
CURTEA DE APEL,
Asupra recursului de față,
Prin sentința nr. 2659/22.11.2012, Tribunalul Iași a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul B. V., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Poliție Județean Iași, a anulat dispoziția nr. 585/30.01.2012 emisă de pârât, a respins cererea de acordare a daunelor materiale și a luat act că reclamantul nu solicită cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut că prin Dispoziția Șefului I.P.J. Iași nr. 7744/17.12.2010 s-a dispus începând cu 17.12.2010 promovarea reclamantului ofițer IV(expert criminalist în cadrul aceluiași compartiment în funcția de ofițer principal II expert criminalist .
Prin Dispoziția nr. 585/30.01.2012 emisă de pârât s-a revenit în parte la Dispoziția nr. 7744/2010, care a fost modificată în sensul că, începând cu data de 17.12.2010 reclamantul se numește în funcția de ofițer I ( c.i.= 3,89), prevăzută cu gradul profesional de subcomisar de poliție, beneficiind de drepturile salariale corespunzătoare încadrării ipotetice în funcția similară la 31.12.2009, respectiv de ofițer I ( c.i. = 3,40), grad profesional de inspector principal de poliție ( c.i. = 1,60).
S-a mai dispus ca modificarea Dispoziției nr. 7744/2010 produce efecte și asupra actelor administrative prin care s-au acordat drepturi salariale, emise ulterior datei de 17.12.2010 (fila 13 dosar).
Pentru perioada cuprinsă între 17.12._11 eventualele sume nedatorate vor fi stabilite de o comisie de cercetare administrativă, în condițiile legii.
S-a constatat de Tribunal că decizia atacată are la bază constatarea Direcției Generale de audit Intern – raportul nr._/19.07.2011 în sensul că în cursul anului 2010 coeficientul de ierarhizare utilizat la transpunerea și încadrarea ipotetică a noilor funcții prin raportare la funcțiile similare la 31.12.2009 a fost stabilită cu interpretarea deficitară a prevederilor art. 6 alin. 1 și alin. 4 din H.G. nr. 0154/03.03.2010.
În cauză Dispoziția nr. 7744/2010 modificată de pârât prin actul atacat a intrat în circuitul civil, a produs efecte juridice.
În principiu, încetarea efectelor unui act administrativ de natura Dispoziției nr. 7744/2010 se poate realiza prin revocare sau anulare.
Revocarea poate fi dispusă de emitent când actul administrativ a fost dat cu nerespectarea prevederilor legale, cu condiția ca revocarea să intervină până la momentul intrării în vigoare.
Ulterior, singura posibilitate pentru emitent pentru a sigura respectarea principiului legalității este doar acțiunea în anulare, în condițiile art. 1 al. 6 din Legea nr. 554/2004.
Față de această împrejurare, având în vedere efectele produse de Dispoziția nr. 7744/2010, instanța a constatat că pârâtul nu mai putea revoca în parte acest act administrativ.
S-a mai constatat că actul atacat produce efecte juridice retroactiv, respectiv de la data de 17.12.2010, anterior emiterii acestuia, deși în principiu un act administrativ nu poate produce efecte juridice decât pentru viitor, cu excepția actelor declarative și recognitive, în care dispoziția contestată nu se încadrează.
Prin urmare, prin emiterea actului administrativ atacat cu nesocotirea principiului neretroactivității, se aduce atingere principiului securității raporturilor juridice, consacrat în jurisprudența C.E.D.O., atât timp cât certitudinea reclamantului cu privire la drepturile salariale cuvenite pentru munca deja prestată și dreptul de a beneficia de o anumită categorie profesională pentru perioada începând cu data 17.12.2010 a fost înlăturată printr-o măsură a cărei retroactivitate nu poate fi pusă la îndoială.
A mai reținut Tribunalul că împrejurarea că menținerea deciziei atacate este necesară pentru recuperarea pagubei produse prin încasare unor eventuale sume nedatorate urmare a interpretării eronate a legii nu are relevanță. Din moment ce a fost identificată o pagubă în dauna angajatorului aceasta se impune a fi recuperată, chiar dacă reclamantul care a beneficiat de drepturi salariale pretins necuvenite nu are nici o culpă, situația datorându-se unei aplicări diferite a dispozițiilor legale de către angajator. Pentru recuperarea sumelor respective pârâtul are la dispoziție procedura specială privind răspunderea materială a militarilor, conform art. 20 al. 1 din OG nr. 121/1998.
Pentru considerentele expuse, instanța a admis în parte acțiunea reclamantului și a anulat dispoziția contestată. Cererea de daune materiale a fost respinsă având în vedere că nu s-a făcut dovada unor rețineri din drepturile salariale ale reclamantului ca efect al actului ce face obiectul acțiunii în contencios administrativ. De altfel, a mai reținut Tribunalul, eventualele rețineri salariale pot fi făcute în baza unei decizii de imputare și nu în baza dispoziției contestate.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs în termen INSPECTORATUL DE POLIȚIE JUDEȚEAN IAȘI, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
Asupra situației de fapt, arată că la data de 31.12.2009, reclamantul, având gradul profesional de subinspector, îndeplinea funcția de ofițer debutant la Serviciul de Criminalistică din cadrul IPJ Iași. Prin Dispoziția șefului IPJ Iași 7744/17.12.2010, s-a dispus promovarea lui în funcția de ofițer principal II, stabilindu-se drepturile salariale pentru această funcție, având același grad profesional, subinspector de poliție.
La 1.03.2012, a fost adoptată HG 0154/2010 privind stabilirea funcțiilor de bază pe grade militare, respectiv grade profesionale pentru cadrele militare în activitate, polițiști, etc., iar la data de 7.04.2010 a fost adoptat Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr.I/0520/7.04.2010, dat în aplicarea HG. Ambele au aplicabilitatea de la 1.01.2010. La 28.12.2011, la IPJ Iași s-a primit adresa IGPR_/21.12.2011, prin care s-a adus la cunoștința conducerii unității faptul că printr-un raport de audit intern din 19.07.2011, aprobat de conducerea MAI s-a reținut ca și deficitar modul de acordare a unor drepturi salariale. Astfel, auditorii au constatat că în cursul anului 2010 coeficientul de ierarhizare utilizat la transpunerea și încadrarea ipotetică a noilor funcții prin raportare la funcțiile similare la 31.12.2009 a fost stabilit prin interpretarea deficitară a normelor incidente, fapt care a condus la încălcarea prevederilor art. 6 al.1 și 4 din HG menționat, corelate cu datele cuprinse în extrasul din anexa 4 la OMAI I/0520/7.04.2010, acordându-se necuvenit unele sume personalului unității.
În urma verificărilor efectuate, s-a constatat că reclamantului i-au fost acordate drepturi salariale corespunzătoare funcției de ofițer principal II, deși în conformitate cu normele incidente această funcție era echivalentă gradului profesional de comisar. Potrivit art. 22 al.4 din Legea 360/2002, reclamantul, având grad profesional de subinspector, putea fi încadrat cel mult pe o funcție corespunzătoare gradului profesional de subcomisar, căruia îi corespunde funcția de ofițer I(ci 3,85), și nu cea de ofițer principal II.
În conformitate cu art. 2 al.2 din HG 0154/2010, în anul 2010 soldele funcțiilor de bază, respectiv salariile funcțiilor de bază se stabilesc fără a fi utilizați coeficienții de ierarhizare prevăzuți de anexele 1-6 la HG. Potrivit interpretării auditorilor, în situațiile de la art. 6 al. 1-4 din HG, respectiv la schimbarea funcției deținute la 31.12.2009, ca urmare a promovării etc, polițiștii beneficiază de salariile funcțiilor de bază corespunzătoare noilor funcții, stabilite prin raportare la funcții similare în condițiile art. 5 din HG, adică se acordă salariul corespunzător noii funcții aflate în plată la 31.12.2009, cu aplicarea coeficientului de ierarhizare de la aceeași dată, întrucât numai noul coeficient nu se aplică. În aceste condiții a fost emisă dispoziția contestată, din 31.01.2012, prin care s-a dispus modificarea în parte a Dispoziției 7744/2010, în sensul încadrării pe o funcție corespunzătoare gradului profesional deținut la acea dată, conform HG și stabilirii drepturilor salariale în conformitate cu interpretarea auditorilor, respectiv încadrarea reclamantului cu data promovării pe funcția de ofițer I(ci =3,85), dar cu aplicarea coeficientului de ierarhizare de la 31.12.2009, respectiv 3,4.
Ca urmare a acestei rectificări, reclamantului i s-au diminuat drepturile salariale, constatându-se că, urmare a încadrării pe o funcție superioară celei la care avea dreptul, începând cu data de 17.12.2010, a primit în mod necuvenit unele sume de bani.
Cu privire la soluția primei instanțe, recurentul arată că nu este aplicabil art. 1 al.6 din Legea 554/2004, deoarece nu se pune problema nelegalității actului administrativ prin care reclamantul a fost mutat de pe o funcție pe alta. Problema a apărut în momentul punerii în executare a actului administrativ, la acordarea noii funcții și stabilirea drepturilor salariale corespunzătoare, executare asupra căreia emitentul putea reveni, în sensul aplicării corecte a dispozițiilor legale incidente. Consideră că dacă s-ar primi interpretarea reclamantului, s-ar înlătura efectele îmbogățirii fără justă cauză, în sensul înlăturării obligației de restituire a ceea ce s-a primit pe nedrept. În interpretarea instanței, dacă după trecerea unui an de la data emiterii actului administrativ(termen prevăzut de Legea 554/2004), se constată că prin acestea s-au stabilit și acordat drepturi salariale în mod nelegal, în plus aceste sume nu se mai restituie și nu mai pot fi recuperate întrucât acest act administrativ nu mai poate fi anulat sau modificat, fiind depășit termenul prevăzut de art. 1 al.6 din Legea 554/2004. cu toate acestea, termenul de prescripție al acțiunii în restituire este de 3 ani, situația fiind reglementată de art. 24 din OG 121/1998.
Cu referire la caracterul retroactiv al actului administrativ, arată recurentul că ne aflăm în situația unui act administrativ declarativ, recognitiv, care constată existența unor drepturi și obligații ce au luat naștere prin fapte juridice anterioare emiterii lor. Actul contestat este emis pentru aplicarea corectă a unor prevederi legale, ce inițial au fost greșit aplicate.
Instanța de fond a reținut că prin dispoziția 585/2012 s-a dispus o altă încadrare în statul de funcții a reclamantului, începând cu 17.12.2010, având loc o modificare retroactivă a raportului de serviciu al acestuia, în privința încadrării pe funcție și a stabilirii drepturilor salariale. Or, în realitate, prin dispoziția contestată s-a dispus modificarea dispoziției 7744/2010, doar în ceea ce privește punerea în executare.
Nu a fost indicat temeiul în drept al cererii de recurs, din motivare rezultând însă încadrarea în dispozițiile art. 304 pct. 9 Cod pr.civ.
Intimatul nu a depus întâmpinare.
În recurs, recurentul a depus practică judiciară în materie, nemaifiind administrate alte probe.
Analizând actele și lucrările dosarului, în raport de dispozițiile legale incidente, motivele de recurs invocate și din oficiu, în baza art. 304 ind.1 Cod pr.civ, Curtea constată cele ce urmează:
Curtea observă că prin Dispoziția 7744/17.12.2010, emisă de IPJ Iași, s-a dispus ca, începând cu data de 17.12.2010, reclamantul, subinspector de poliție, ofițer IV(expert criminalist) se promovează în cadrul aceluiași compartiment în funcția de ofițer principal II(expert criminalist), la aceeași poziție din Statul de organizare a unității.
Prin Dispoziția contestată, 585/30.01.2010, IPJ Iași dispune: „Cu data de 28.12.2011, se revine în parte la Dispoziția șefului IPJ Iași nr. 7744/2010, care se modifică, în sensul că, începând cu data de 17.12.2010, subinspectorul de poliție(ci=1,50)(reclamantul)…căruia i s-au acordat drepturi salariale pentru funcția similară la 31.12.2009 de ofițer principal II(ci=3,90) se numește în funcția de ofițer I(ci=3,89), prevăzută cu gradul profesional de subcomisar de poliție și beneficiază de drepturile salariale corespunzătoare încadrării ipotetice în funcția similară la 31.12.2009, respectiv de ofițer I(ci=3,40), prevăzută cu gradul profesional de inspector principal de poliție(ci=1,60). Celelalte drepturi salariale avute se mențin, în condițiile legii. Modificarea Dispoziției Șefului IPJ Iași nr. 7744/2010 produce efecte și asupra actelor administrative prin care s-au acordat drepturi salariale, emise ulterior datei de 17.12.2010. Noile drepturi salariale stabilite în prezenta dispoziție se aplică începând cu data de 28.12.2011, prin raportare la nivelul de calcul pentru luna octombrie 2010-majorate cu 15%, în condițiile legii. Pentru perioada cuprinsă între 17.12._11, eventualele sume nedatorate vor fi stabilite de către o comisie de cercetare administrativă, în condițiile legii”.
În justificarea acestei dispoziții, recurenta a avut în vedere ordinele emise de Ministerul Administrației și Internelor, precum și a precizările făcute de către I.G.P.R. prin adresa nr._/21.12.2011, pe baza concluziilor cuprinse în Raportul de audit public intern întocmit de Direcția Generală de Audit Intern din cadrul M.A.I., act prin care s-a stabilit că, în cursul anului 2010, „coeficientul de ierarhizare utilizat la transpunerea și încadrarea ipotetică a noilor funcții, prin raportare la funcțiile similare la 31.12.2009, a fost stabilit prin interpretarea deficitară a normelor incidente, fapt ce a condus la nerespectarea prevederilor art. 6 alin. l și 4 din HG nr.0154/03.03.20l0 (act normativ elaborat în temeiul art.5 alin.3) din Anexa nr. IV la Legea-cadru nr. 330/5.11.2009) corelate cu datele cuprinse în extrasul din Anexa nr.4 la Ordinul nr. I/0520/07.04.2010, acordându-se necuvenit unele sume personalului unității”; dispoziția contestată apărând astfel cu un act de reintrare în legalitate, în ceea ce privește încadrarea reclamantului în funcția pe care a fost promovat și al acordării drepturilor de personal aferente noii sale funcții.
Curtea constată că două au fost motivele pentru care instanța de fond a dispus anularea dispoziției contestate: faptul că este un act administrativ intrat deja în circuitul civil, care nu mai putea fi revocat de organul emitent și faptul că acest act administrativ ar retroactiva, producând efecte de la data de 17.12.2010, cu mult anterior emiterii sale.
Pentru a verifica legalitatea și temeinicia soluției primei instanțe, Curtea apreciază necesar a se stabili, pornind de la dispozițiile legale incidente în cauză, natura actului contestat și efectele acestuia. Calificarea actului este esențială deoarece, dacă dispoziția contestată este considerată act administrativ de revocare a unui alt act administrativ, efectele retroactive sunt legale și permise, întrucât, prin definiție, revocarea este tocmai desființarea cu afect retroactiv a acelui act desființat, retractat de organul emitent pentru motive de nelegalitate(în speță, motivele reținute de emitent privesc legalitatea și nu oportunitatea). Ca atare, discuțiile ar comporta în acest caz exclusiv asupra aspectului dacă emitentul putea să își revoce actul, prima instanță reținând în speță o excepție de la principiul revocabilității actului administrativ, anume . civil. În cazul în care nu este apreciat ca act revocator, discuțiile se transpun asupra efectelor în timp ale actului administrativ, cu precădere asupra retroactivității sale.
Incontestabil, regimul juridic al raportului în care este implicat reclamantul este guvernat de Legea nr.360/2002, iar drepturile salariale ale acestuia sunt stabilite prin Legea-cadru nr.330/2009 și prin reglementările specifice emise de Guvernul României și de Ministerul Administrație și Internelor, în aplicarea prevederilor H.G. nr.0154/2010.
În conformitate cu prevederile art.28 alin. l lit. a) din Legea nr. 360/2002 și cu dispozițiile corespunzătoare din Legea nr.330/2009, în vigoare la data emiterii dispoziției nr.7744/2010 și a dispoziției nr.585 din 30.01.2012, reclamantul, în calitatea sa de funcționar public cu statut special, este îndreptățit a primi un salariu lunar, corespunzător funcției pe care acesta o îndeplinește și gradului profesional deținut, salariul pentru funcția deținută fiind diferențiat prin coeficienți de ierarhizare, în raport cu atribuțiile ce revin fiecărei funcții.
Inițial, individualizarea drepturilor de personal acordate potrivit transpunerii și încadrării ipotetice corespunzătoare funcției deținute s-a făcut pentru reclamant incorect prin dispoziție emisă de șeful unității, pentru ca ulterior, după un control de audit intern, să se constate că interpretarea textelor legale a fost defectuoasă, emițându-se o nouă dispoziție prin care s-a procedat la încadrarea legală a reclamantului. În concret, reclamantul a fost încadrat greșit la funcția de ofițer principal II, în loc să fie încadrat, ca urmare a promovării, la funcția de ofițer I.
Stabilirea drepturilor de salarizare ale reclamantului în concordanță cu legea în vigoare la momentul nașterii raportului de serviciu prin dispoziție ulterioară este perfect legală, s-a realizat în vederea transpunerii corecte a legislației și era obligatorie pentru pârât, prima decizie fiind cea nelegală sub acest aspect. Posibilitatea autorității de a emite acte care să realizeze încadrarea corectă a persoanelor aflate în situația reclamantului a fost recunoscută în mod constant de practica Înaltei Curți de Casație și Justiție(de exemplu, deciziile 1658/2007, 481/2005, 1930/2007), discuții existând numai în ceea ce privește posibilitatea retroactivării unor astfel de decizii.
În acest sens, Curtea apreciază că, deși prezenta decizie contestată modifică o altă decizie anterioară, ea nu a urmărit revocarea unui act administrativ, ci încadrarea corectă a reclamantului, sau chiar mai mult, îndreptarea unei erori, care nu se putea dispune decât de la momentul nașterii dreptului său.
Acestui act îi este pe deplin aplicabilă excepția de la efectul activ al actului administrativ, fiind un act care a transpus o dispoziție legală, care a constatat conținutul acesteia și nu un act care de la sine naște drepturi în favoarea reclamantului. Curtea observă astfel că actul contestat urmărește nu atât executarea, cât preluarea, aplicarea unor dispoziții legale la cazul concret al reclamantului și consideră că, deși dispoziția contestată a fost emisă în regim de putere publică, nu aceasta este cea care a dat naștere dreptului reclamantului de a beneficia de o anumită remunerație, corespunzătoare funcției și gradului profesional deținut, având în vedere că, potrivit dispozițiilor art. 28 alin. 1 lit. a) din Legea nr. 360/2002 și ale Legii nr. 330/2009, salariul cuvenit polițiștilor (ca de altfel și oricărui alt funcționar public), compus din un salariu de bază, indemnizații și alte sporuri, nu poate fi decât cel stabilit prin lege. Din moment ce legiuitorul a fost cel care a stabilit salariul ce i se cuvenea polițistului, corespunzător funcției îndeplinite și gradul profesional deținut, de acesta, Curtea consideră că rolul emitentului dispoziției contestate se reduce doar la a asigura transpunerea elementelor de salarizare, prevăzute prin lege, la cazul concret al funcționarului public civil, cu statut special.
Concluzionând, nu se putea da dispoziției emisă de șeful I.P.J. Iași semnificația și valoarea unui act administrativ ce a dat naștere prin el însuși dreptului (celui în cauză) de a primi salariu, în componentele specifice aplicabile corpului polițiștilor, act care ar fi produs efecte doar pentru viitor.
Chiar și în cazul în care s-ar considera că actul administrativ contestat ar fi un act de revocare, în cazul în care actul de transpunere inițial nu a fost conform voinței legiuitorului, emitentul acestuia nu era obligat să ceară anularea actului, în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, și nici să recunoască ca valabile drepturi de personal ce au fost transpuse în mod eronat(în cauza de față neinteresând care au fost împrejurările care au generat respectiva eroare și nici care sunt persoanele responsabile de ea). . a actului inițial ce a format obiectul „revocării” depinde de posibilitatea acestuia de a crea singur efecte juridice.
Întrucât actul generator al drepturilor salariale a fost, a rămas, și va rămâne doar legea, ale cărei efecte nu pot fi anulate, modificate sau ocolite, doar pentru că cei care au fost chemați să o aplice au interpretat-o în mod greșit, Curtea apreciază că legea este cea care trebuie considerată ca parte intrinsecă a raportului de serviciu, normă de la care nici una din părți nu se putea sustrage sau să o ignore, indiferent de împrejurările în care s-a ajuns la această situație, în domeniul salarizării funcționarilor publici doar legea fiind cea care stabilește limitele și condițiile ce trebuiesc respectate cu ocazia transpunerii prevederilor ei la un caz individual.
Din această ultimă perspectivă, față de aceleași considerente de mai sus, nu se poate aprecia că actul revocat a intrat în circuitul civil și nu mai putea fi revocat de emitent.
D. urmare, constatând că hotărârea atacată este rezultatul unei greșite interpretări a legii, Curtea, în temeiul art.312 și 304 pct. 9 Cod procedură civilă, va admite recursul promovat de pârât, în sensul că, modificând în tot hotărârea atacată, va respinge acțiunea promovată de reclamant, în contradictoriu cu pârâtul I.P.J. Iași, ca fiind nefondată, sub aspectul tuturor capetelor de acțiune, actul emis fiind legal reclamantul neputând pretinde daune materiale.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul formulat de recurentul Inspectoratul de Poliție Județean Iași împotriva sentinței nr. 2659/CA/2012 pronunțată de Tribunalul Iași, sentință pe care o modifică în totalitate.
Respinge acțiunea formulată de reclamantul B. V. în contradictoriu cu Inspectoratul de Poliție Județean Iași.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică, azi, 08 Martie 2013.
Președinte, V. E. P. | Judecător, M. C. P. | Judecător, D. R. G. Ș. |
Grefier, V.-E. A. |
V.A. 15 Martie 2013/red si tehnored 2 ex.PMC/8.04.2013
Jud.fond: A. C.
| ← Pretentii. Decizia nr. 4597/2013. Curtea de Apel IAŞI | Pretentii. Decizia nr. 3309/2013. Curtea de Apel IAŞI → |
|---|
