ICCJ. Decizia nr. 3698/2009. Contencios

Comentarii

0

1. Obiectul acțiunii.

Prin încheierea din 11 februarie 2009 Tribunalul Botoșani, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, a sesizat Curtea de Apel Suceava, secția comercială de contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 în raport de O.U.G. nr. 148/2005 [art. 1 și art. 6 alin. (1)], dispunând suspendarea cauzei.

în motivarea excepției, reclamanta A.E.A. a arătat că dispozițiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006, care definesc nașterea ca "aducerea pe lume a unuia sau mai multor copii" nu sunt în concordanță cu prevederile art. 1 și art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, potrivit cărora pentru creșterea copilului în vârstă de până la doi ani se primește o indemnizație lunară pentru fiecare din primele trei nașteri sau, după caz, pentru primii trei copii.

Definiția dată noțiunii de naștere prin art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 încalcă prevederile art. 16 alin. (1), art. 49 alin. (1) și (2) din Constituția României și instituie discriminări între persoanele aflate în situații identice, respectiv între copii proveniți dintr-o naștere concomitentă ( gemeni, tripleți ) și cei rezultați dintr-o naștere simplă, dând posibilitatea interpretării dreptului de acordare a indemnizației pentru "naștere", iar nu pentru toții copiii rezultați din actul nașterii, așa cum ar fi firesc.

Reclamanta a mai arătat că art. 1 din O.U.G. nr. 148/2005 statuează că pentru un copil născut părinții pot beneficia de un concediu de doi ani și de o indemnizație de 800 lei lunar, legiuitorul a dorit ca în cazul unei nașteri multiple, a doi sau trei copii, fiecare dintre acești copii să beneficieze de aceleași drepturi ca și copilul rezultat dintr-o naștere simplă.

Prin întâmpinare, pârâta Direcția de Muncă și Protecție Socială Botoșani, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, pe considerentul că actul administrativ atacat este un act normativ emis de către Guvernul României, solicitând introducerea în cauză a Agenției Județene pentru Prestații Sociale Botoșani, iar pe fondul cauzei, a solicitat respingerea excepției de nelegalitate invocate.

Agenția Județeană pentru Prestații Sociale a Județului Botoșani, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, pe considerentul că actul administrativ atacat este un act normativ emis de Guvernul României, iar pe fondul cauzei, a solicitat respingerea excepției invocată de reclamantă, arătând, în esență, că dispozițiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 raportat la prevederile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005 recunosc dreptul la acordarea unei singure indemnizații pentru familie, indiferent dacă dintr-o naștere au rezultat gemeni, pe considerentul că această indemnizație reprezintă un substitut al salariului.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Guvernul României a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, motivat de dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că excepția de nelegalitate poate avea ca în obiect numai actele administrative unilaterale cu caracter individual, nu și actele administrative cu caracter normativ pentru care legea instituie o procedură specială.

Pe fondul cauzei, Guvernul României a arătat că la adoptarea H.G. nr. 1025/2006 s-au respectat dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative precum și Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre aprobare, Guvernului.

2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 91 din 24 aprilie 2009 Curtea de Apel Suceava, secția comercială de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Direcția de Muncă și Protecție Socială a Județului Botoșani a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Agenția Județeană pentru Prestații Sociale a Județului Botoșani, a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 raportat la art. 1 și art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, invocată de Guvernul României, a admis excepția de nelegalitate a art. 3 alin. (1) din HG nr. 1025/2006 raportat la art. 1 și art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005 și a constatat nelegalitatea art. 3 alin. (1) din HG nr. 1025/2006 raportat la art. 1 și art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005.

Pentru a pronunța această hotărâre instanța de fond a reținut, că excepțiile invocate sunt neîntemeiate. Astfel, potrivit dispozițiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, "Instanța de contencios administrativ se pronunță după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului".

însă, în dreptul comunitar, de care nu se poate face abstracție în procesul armonizării legislative în spațiul european și pe care judecătorul național trebuie să-l aplice cu prioritate față de dreptul național, actele cu caracter general normativ constituie obiect al excepției de ilegalitate reglementat de art. 241 TCE, astfel încât cel puțin prin analogie, această posibilitate ar trebui să fie recunoscută și în dreptul intern.

Pentru aceste considerente, instanța a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Direcției de Muncă și Protecție Socială a județului Botoșani, excepția lipsei calității procesuale pasive a Agenției Județene pentru Prestații Sociale a județului Botoșani, precum și excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocate.

Instanța de fond a reținut, pe fondul cauzei că normele metodologice conținute în art. 3 alin. (1) sunt însă în contradicție cu dispozițiile legale pentru aplicarea cărora au fost emise, întrucât definiția stabilită pentru naștere, ca element de referință în acordarea indemnizației lunare, creează o discriminare între persoanele aflate în situații identice, fără să existe o justificare de ordin obiectiv.

Acordarea indemnizației lunare a fost raportată prin art. 6 din O.U.G. nr. 148/2005 la numărul copiilor născuți, iar nu la numărul nașterilor, situație în care dispozițiile art. 3 alin. (1) din normele metodologice sunt nelegale.

Definind nașterea ca reprezentând aducerea pe lume a unuia sau a mai multor copii vii, art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 completează în mod nelegal actul normativ cu forță superioară în aplicarea căruia a fost adoptat și încalcă principiul egalității de tratament între copiii proveniți dintr-o sarcină simplă sau multiplă.

3. Calea de atac exercitată

împotriva hotărârii Curții de Apel Suceava, pârâții Direcția de Muncă și Protecție Socială a Județului Botoșani, Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Botoșani și Guvernul României au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

I. Direcția de Muncă și Protecție Socială a Județului Botoșani în motivarea recursului arată că a pus în aplicare, in litera si spiritul pentru care au fost edictate, acte normative emise de către Guvernul României [s-a făcut aplicațiunea art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 raportat la prevederile art. 1 și art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005], solicitând admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive pentru că începând cu 1 noiembrie 2008 succesoarea acesteia este Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Botoșani.

Pe fond, s-a invocat faptul că indemnizația este un substitut al salariului. Faptul că în discuție sunt gemeni, nu conduce la ideea ca titularul dreptului ar fi beneficiat de 2 salarii, respectiv doua indemnizații de înlocuire a salariilor.

Durata de acordare a concediului de creștere a copilului este cea statuată de art. 11 din O.U.G. nr. 148/2005 cu modificările si completările ulterioare, care dispune imperativ: "Plata drepturilor prevăzute de prezenta ordonanța de urgență încetează cu ziua următoare celei în care: a) copilul a împlinit vârsta de 2 ani, respectiv de 3 ani, în cazul copilului cu handicap;"

Prin urmare, daca s-ar constata nelegalitatea art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 raportat la prevederile art. 1 și art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, s-ar realiza discriminare fata de situații concrete care ar face obiectul ipotezei expuse mai sus.

II. Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Botoșani, prin motivele de recurs, susține că potrivit atribuțiilor din domeniul său de activitate stabilite prin actul normativ de organizare și funcționare are obligația ca, la stabilirea și acordarea drepturilor ce intră în aria sa de competență să se bazeze în exclusivitate pe lege.

în baza art. 6 alin. (1) al O.U.G. nr. 148/2005, "Concediul și indemnizația lunară prevăzute la art. 1, respectiv la art. 2. precum și stimulentul prevăzut la art. 3 se cuvin pentru fiecare dintre primele 3 nașteri sau, după caz, pentru primii 3 copii ai persoanelor aflate în una dintre situațiile prevăzute la art. 5 alin. (2), după data de 1 ianuarie 2006".

Art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006, stipulează: "[...] prin naștere se înțelege aducerea pe lume a unuia sau a mai multor copii vii".

Din coroborarea textelor de lege mai sus invocate, ar rezulta indubitabil ca în intenția legiuitorului a fost stabilirea indemnizației în funcție de numărul de nașteri și nu după numărul de copii rezultați din fiecare naștere.

Practic, indemnizația este un substitut al salariului. Faptul că în discuție sunt gemeni, nu conduce la ideea că titularul dreptului ar fi beneficiat de 2 salarii, respectiv două indemnizații de înlocuire a salariilor.

III. Guvernul României în motivarea recursului invocă excepția inadmisibilității, pentru următoarele considerente:

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul uni proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate (...)".

După cum s-ar deduce din textul legal citat, excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu și pe cele cu caracter normativ pentru care legea instituie o altă procedură.

în speță, cum prin hotărârea de Guvern contestată, a fost reglementat modul de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului, cu modificările și completările ulterioare, aceste dispoziții au caracter normativ, având rolul de a detalia legea și de asigura o interpretare și aplicare unitară a acesteia și nu prezintă relevanță invocarea, de către instanța de fond, a similitudinii cu regimul juridic al ordonanțelor de Guvern, care reprezintă acte atipice, cu putere de lege, adoptate de Guvern în temeiul art. 115 din Constituția României, în temeiul principiului delegării legislative. De aceea s-a solicitat admiterea excepției inadmisibilității.

Pe fondul cauzei, s-a precizat că H.G. nr. 1025/2006 este temeinică și legală, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și al art. III din O.U.G. nr. 44/2006 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului și al Legii nr. 61/1993 privind alocația de stat pentru copii.

Dispozițiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006, raportat la prevederile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005 definesc nașterea ca fiind "aducerea pe lume a unuia sau mai mulți copii vii".

Concediul și indemnizația de creștere a copilului până la 2 ani, respectiv 3 ani în cazul copilului cu handicap, se acordă în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului, cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit prevederilor art. 6 alin. (1) din actul normativ menționat, concediul și indemnizația lunară, precum și stimulentul lunar se cuvin pentru fiecare dintre primele 3 nașteri sau, după caz, pentru primii 3 copii ai persoanelor aflate în una dintre situațiile prevăzute la art. 5 alin. (2), respectiv, una dintre persoanele care a adoptat copilul, căreia i s-a încredințat copilul în vederea adopției, sau care are copilul în plasament ori în plasament în regim de urgență.

Prin urmare, nu se poate reține pretinsa discriminare creată între copii proveniți dintr-o sarcină simplă sau una gemelară, în condițiile în care, măsura reglementată prin actul contestat are caracterul unui substitut al salariatului, și în nici un caz o componentă a alocației destinate copiilor.

4. Soluția instanței de fond

Examinând cauza în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304¹C. proc. civ., înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, înalta Curte constată că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. în acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze".

în conformitate cu dispozițiile alin. (2) al acestui articol "Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. în cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".

Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.

Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma "act administrativ unilateral "fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual.

în virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.

Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.

Astfel fiind, înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a constatat că excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată.

Referitor la criticile din recurs ce vizează fondul cauzei se constată că acestea sunt nefondate.

Acordarea acestei indemnizații lunar și nu doar la momentul nașterii, o singură dată, confirmă că definiția nașterii, avută în vedere la adoptarea O.U.G. nr. 148/2005, trebuie raportată la numărul de copii rezultați din naștere. De asemenea, se poate reține că la adoptarea acestui act normativ, legiuitorul a avut în vedere situația cea mai frecventă, aceea a nașterii simple, ceea nu poate exclude din sfera de aplicare și situațiile de excepție, înlăturând de la beneficiul legii anumite categorii de persoane, fără existența unei justificări obiective.

H.G. nr. 1025/2006 a fost adoptată pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului.

Prin acest act normativ au fost definiți beneficiarii și situațiile de eligibilitate pentru acordarea dreptului de indemnizație pentru creșterea copilului și au fost prevăzute condițiile și procedurile de acordare a dreptului.

Normele metodologice prevăzute în art. 3 sunt însă în contradicție cu dispozițiile legale pentru aplicarea cărora au fost emise, deoarece definiția stabilită pentru naștere, ca element de referință în acordarea indemnizației lunare, creează o discriminare între persoanele aflate în situații identice, fără să există o justificare de ordin obiectiv.

Definind nașterea ca reprezentând aducerea pe lume a unuia sau a mai multor copii vii, art. 3 din H.G. nr. 1025/2006 completează în mod nelegal actul normativ cu forță superioară în aplicarea căruia a fost adoptat și încalcă principiul egalității de tratament între copiii proveniți dintr-o sarcină simplă și multiplă.

Art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr.148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului prevede că indemnizația lunară se cuvine pentru fiecare dintre primele trei nașteri sau, după caz, pentru primii trei copii ai persoanelor aflate în una dintre situațiile prevăzute la art. 5 alin. (2) (persoanele care au adoptat copilul, cărora li s-a încredințat copilul în vederea adopției sau care au copilul în plasament ori în plasament în regim de urgență, precum și persoana care a fost numită tutore).

Definind nașterea într-o manieră contrară literei și spiritului O.U.G. nr. 148/2005 și limitând acordarea drepturilor prevăzute de ordonanța de urgență la numărul nașterilor, prin neluarea în considerare a numărului copiilor vii rezultați din fiecare naștere, art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 de aprobare a Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 adaugă la legea în aplicarea căruia a fost adoptat.

într-adevăr, O.U.G. nr. 148/2005 se referă la indemnizația lunară ce se cuvine pentru fiecare dintre primele trei nașteri sau pentru primii trei copii ai persoanelor aflate în una din situațiile prevăzute la art. 5 alin. (2) din același act normativ, iar la modul cum s-a definit nașterea prin normele metodologice de aplicare a ordonanței de urgență s-a creat o discriminare nepermisă între copii născuți și cei, de exemplu, adoptați, în sensul că în cazul adopției s-ar primi o indemnizație pentru fiecare copil, în ipoteza în care se adoptă doi gemeni, iar pentru gemenii născuți în cadrul unei familii s-ar acorda o singură indemnizație.

De altfel, este de menționat și faptul că Legea nr. 239 din 10 iunie 2009 a modificat dispozițiile art. 2 din O.U.G. nr. 148/2005, iar potrivit acestei modificări cuantumul indemnizației se majorează cu 600 lei pentru fiecare copil născut dintr-o sarcină gemelară, de tripleți sau multipleți, începând cu al doilea copil provenit dintr-o astfel de naștere.

în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a recurentei pârâte Direcția de Muncă și Protecția Socială a județului Botoșani este de menționat că instanța de fond, în mod corect, a respins această excepție, deoarece Direcția de Muncă și Protecție Socială a județului Botoșani a fost citată în cauză în calitate de emitent al actului contestat și a fost citată în cauza în care a fost invocată excepția de nelegalitate, fiind parte în acel dosar.

Potrivit art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cauzele având ca obiect excepții de nelegalitate se soluționează de instanța de contencios administrativ, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului actului.

în aceste condiții nu se impune admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a acestui recurent.

în consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. recursurile au fost respinse ca nefondate.

← ICCJ. Decizia nr. 4212/2009. Contencios		ICCJ. Decizia nr. 3125/2009. Contencios →

Vezi și alte spețe de contencios administrativ: