ICCJ. Decizia nr. 1529/2011. Contencios
| Comentarii |
|
I. Circumstanțele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel București la data de 20 ianuarie 2011, reclamanții B.G.M., C.C., D.T., D.A., E.I., G.O.P., G.I., G.V., H.C., H.L.M., L.V.I., M.A.M., P.L., P.C.C., P.S., R.M.S.C., R.M., S.B.I., S.L., Ș.E.A., V.D.M., V.D., prin reprezentant procesual - Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din M.A.I., au solicitat în contradictoriu cu Inspectoratul General al Poliției Române - obligarea pârâtei la plata diferenței dintre salariile plătite efectiv și salariile cuvenite, potrivit raportului de serviciu, pentru perioada iulie -decembrie 2010;- plata diferenței dintre norma de hrană plătită efectiv și valoarea inițială a acesteia stabilită prin O.U.G. nr. 1/2010 pentru perioada iulie-decembrie 2010; diferența de bani alocată normei de echipare pentru anul 2010.
2.Hotărârea Curții de Apel
Prin sentința nr. 122 din 14 aprilie 2011 a Curții de Apel Galați a fost respinsă acțiunea formulată de reclamanți, prin reprezentant legal Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din M.A.I, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române, având ca obiect obligația de a face, ca fiind nefondată.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că reducerea salarială ce nemulțumește pe reclamanți este o măsură legală și urmărește un scop de utilitate publică, respectiv redresarea economiei naționale în contextul crizei economice mondiale.
Asigurarea stabilității economice a țării și apărarea siguranței naționale sunt noțiuni care se circumscriu celor de "scop legitim de interes general" și de "cauză de utilitate publică", instanța reținând că este îndeplinită cea de a doua condiție a privării de proprietate.
Contrar celor invocate de reclamanți, măsura contestată este și proporțională, deoarece același procent de diminuare a salariilor a afectat, în virtutea legii, pe toți bugetarii. A acorda salariaților afectați o despăgubire înseamnă, în fapt, a anula măsura în discuție și a lipsi de eficiență Legea nr. 118/2010, lege apreciată constituțională de către Curtea Constituțională.
Așadar, instanța a constatat că nu poate fi primit punctul de vedere al reclamanților privitor la nesocotirea art. 1 din Primul Protocol la Convenție ori a altor texte internaționale, în virtutea cărora statul român prin autoritățile sale să poată fi obligat la repunerea salariaților în situația anterioară, indemnizarea celor afectați de reducerile salariale nefiind similară cu despăgubirea pentru lipsirea de dreptul de proprietate cu privire la un bun, ipoteza comună celor mai multe dintre cauzele C.E.D.O. invocate de reclamanți în cererea de chemare în judecată.
Lipsirea de un bun este susceptibilă de a fi compensată de despăgubiri bănești, pe când lipsirea de o sumă de bani, în temeiul unei măsuri legislative luate la scară națională nu poate fi compensată tot cu sume (echivalente ) de bani, o atare măsură presupunând o restabilire economică, deziderat încă neatins.
3. Recursul declarat de C.C., D.T., E.I., R.M. și V.D.
Prin motivele de recurs formulate, recurenții au criticat hotărârea instanței de fond ca netemeinică și nelegală, indicând ca temei de drept dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ.
Astfel, recurenții au arătat că instanța de fond a interpretat greșit actul juridic dedus judecății, a schimbat natura și înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al acestuia.
Recurenții au precizat că salariul reprezintă o componentă a dreptului la muncă în sectorul bugetar și reprezintă contraprestația angajatorului în raport cu munca prestată de angajat în baza raportului de serviciu, ce-și are cauza în dispoziția de numire în funcția publică, pe care o exercită în cadrul instituției pârâte. S-a susținut că angajatorul nu poate proceda la o diminuare a salariului fără a se emite mai întâi o dispoziție în acest sens.
Pentru aceste motive, recurenții au arătat că reducerea unilaterală a salariului brut cu 25% încalcă prevederile Declarației Universale a Drepturilor Omului și pe cele ale art. 1 alin. (1) din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Recurenții au precizat că sentința atacată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, arătând că instanțele de judecată trebuie să dea eficiență prevederilor convenționale, mai ales că România a ratificat Convenția Europeană a Drepturilor Omului prin Legea nr. 30 din 18 mai 1994.
II. Decizia instanței de recurs
înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează:
Problema ce se impune a fi soluționată, mai întâi de înalta Curte, este aceea de a ști dacă un judecător se poate pronunța cu privire la respectarea Convenției, ca efect al aplicării unei legi în cazul concret cu care este sesizat, după ce Curtea Constituțională a declarat deja că legea este constituțională.
De asemenea, înalta Curte are în vedere că există o diferență fundamentală între abordarea Curții Constituționale și cea a Curții Europene.
Dacă Curtea Constituțională, conform propriei jurisprudențe, verifică doar conformitatea legii cu Constituția, nepronunțându-se asupra interpretării sau aplicării concrete a legii, C.E.D.O., în principiu, nu verifica compatibilitatea în abstract a unei legi cu Convenția, ci se pronunță cu privire la efectele pe care le poate avea aplicarea unei legi la o anumită situație de fapt.
înalta Curte reține că întotdeauna judecătorul român trebuie să determine dacă, într-un caz concret, aplicarea legii produce efecte contrare Convenției.
înalta Curte are în vedere faptul că în temeiul Legii nr. 118/2010, s-a decis reducerea cu 25% a salariilor angajaților din sectorul public, situație în care se regăsesc și reclamanții.
De asemenea, prin nicio hotărâre judecătorească definitivă nu a fost recunoscut dreptul reclamanților la plata unui salariu mai mare decât cel stabilit prin Legea nr. 118/2010 pentru perioada iulie-decembrie 2010.
Având în vedere aceste considerente, înalta Curte constată că reclamanții nu pot argumenta existența unui "bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție.
înalta Curte a constatat, în primul rând, că ingerința era prevăzută de lege, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 și a urmărit un interes public și anume, de a proteja echilibrul fiscal între cheltuielile și veniturile statului, ce se confruntă cu o situație de criză economică.
înalta Curte are în vedere aprecierea Curții de la Strasbourg, conform căreia, dată fiind cunoașterea directă a propriei societăți și a nevoilor sale, autoritățile naționale sunt, în principiu, mai bine plasate decât judecătorul internațional pentru a determina ceea ce reprezintă "interesul public".
în mecanismul de protecție creat prin Convenție, statele trebuie să fie, prin urmare, primele care să se pronunțe cu privire la existența unei probleme de interes general. în consecință, ele dispun de o anumită marjă de apreciere, ca și în alte domenii care extind garanțiile Convenției. Mai mult decât atât, noțiunea de "interes public" este, prin natura sa, extinsă. în mod special, decizia de a adopta legi cu privire la echilibrul dintre cheltuielile și veniturile bugetului de stat implică de obicei luarea în considerare a aspectelor politice, economice și sociale. Estimând că legiuitorul dispune de o marjă largă de apreciere pentru a desfășura o politică economică și socială, Curtea trebuie să respecte modul în care acesta a proiectat imperativele "interesului public" cu excepția cazului în decizia sa este în mod evident lipsită de o bază rezonabilă (cauza Jahn și alții c. Germaniei [M.C.], nr. 46720/99, 72203/01 și 72552/01, par. 91 și cauza Zvolský și Zvolská c. Republicii Cehe, nr. 46129/99, par. 67 in fine).
De asemenea, înalta Curte reține că o ingerință în dreptul la respectarea bunurilor trebuie să păstreze un "echilibru just" între cerințele de interes general ale comunității și cele de protecție a drepturilor fundamentale ale individului. în mod special, trebuie să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit, prin orice măsură de natură a priva o persoană de proprietatea sa.
Or, din această perspectivă, întotdeauna C.E.D.O., controlând respectarea acestei cerințe, recunoaște statului o largă marjă de apreciere în a alege modalitățile de punere în aplicare și pentru a stabili dacă și consecințele lor sunt justificate de interesul public, de scopul realizării obiectivului legii în cauză, (cauza James și alții c. Regatului Unit, 21 februarie 1986) sau pentru a corecta erorile unei legi anterioare, în interes public (National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Regatului Unit, 23 octombrie 1997) respectă "echilibrul" între interesele concurente în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1.
în considerarea principiilor stabilite în jurisprudența C.E.D.O., înalta Curte a observat că, în această speță, măsurile criticate de reclamanți nu i-au determinat să suporte o sarcină disproporționată și excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectarea bunurilor, garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, reținându-se că statul român nu a depășit marja sa de apreciere și nu a rupt justul echilibru între cerințele de interes general ale colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului.
înalta Curte are în vedere cele reținute în expunerea de motive a legii criticate, conform evaluării Comisiei Europene, respectiv faptul că "activitatea economică a României rămâne slabă și, contrar așteptărilor inițiale, cel mai probabil, creșterea economică s-a menținut negativă în primul trimestru al anului 2010. [.] Până la sfârșitul anului 2010, se așteaptă ca inflația să scadă în continuare la aproximativ 3,75% datorită cererii interne slabe și implementării unei politici monetare prudente. Redresarea mai slabă a cererii interne a diminuat importurile, prognozându-se acum un deficit de cont curent de circa 5% din PIB pentru 2010, comparativ cu 5,5% inițial". "Din misiunea de evaluare efectuată de serviciile Comisiei împreună cu experții FMI și ai Băncii Mondiale în perioada 26 aprilie-10 mai 2010, pentru a analiza progresele înregistrate în ceea ce privește condițiile specifice atașate tranșei a treia în valoare de 1,15 miliarde de euro în cadrul programului de asistență financiară, a rezultat faptul că, în condițiile politicilor curente, ținta de deficit fiscal pentru 2010, de 6,4% din PIB, nu va putea fi îndeplinită, din cauza unor deteriorări ale condițiilor economice, a unor dificultăți în colectarea veniturilor și derapajelor pe partea de cheltuieli. Guvernul României și-a asumat angajamentul de a lua măsuri compensatorii suplimentare ce trebuie adoptate și implementate înainte de eliberarea de către Comisie a celei de-a treia tranșe din împrumutul UE. [.] De asemenea, se precizează faptul că, în cazul în care aceste acțiuni nu sunt implementate până în iunie 2010 sau nu conduc la consolidarea anticipată, vor fi implementate acțiuni suplimentare de majorare a veniturilor la buget, inclusiv măsuri de majorare a cotelor de impunere, pentru a se elimina orice diferență bugetară anticipată".
în consecință, înalta Curte are în vedere și considerentele deciziei Curții Constituționale, prin care s-a statuat că "văzând că această amenințare la adresa stabilității economice continuă să se mențină, Guvernul este îndrituit să adopte măsuri corespunzătoare pentru combaterea acesteia. Una dintre aceste măsuri este reducerea cheltuielilor bugetare, măsură concretizată, printre altele, în diminuarea cuantumului salariilor/indemnizațiilor/soldelor cu 25%."
Cu privire la proporționalitatea situației care a determinat restrângerea, înalta Curte reține considerentele formulate de Curtea Constituțională, care a reținut că există o legătură de proporționalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei) și scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat) și că există un echilibru echitabil între cerințele de interes general ale colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului.
Măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% se aplică tuturor categoriilor de personal bugetar, în același cuantum și mod, iar măsura criticată are un caracter temporar, tocmai pentru a nu se afecta substanța dreptului constituțional protejat, astfel, este evident că restrângerea exercițiului unui drept trebuie să dureze numai atât timp cât se menține amenințarea în considerarea căreia această măsură a fost edictată.
Astfel, instanța de control judiciar reține că la data adoptării Legii nr. 118/2010, cu modificările și completările ulterioare, reclamanții nu erau beneficiarii unui drept de proprietate asupra unui "bun", în sensul instrumentului internațional anterior arătat.
Pe aspectul supus analizei se impune a aminti faptul că art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție reglementează trei reguli de bază, și anume: a) principiul respectării proprietății; b) privarea de proprietate în interes public și condițiile în care aceasta poate fi făcută, precum și c) controlul folosinței bunurilor.
Cu privire la prima regulă enunțată anterior, trebuie analizat dacă la data adoptării Legii nr. 118/2010, cu modificările și completările ulterioare, reclamanții erau titularii unui drept de proprietate asupra unui bun în sensul Convenției în ceea ce privește indemnizația cuvenită.
în urma analizării jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului nu s-a identificat vreo cauză în care instanța europeană să fi stabilit că "salariul" pentru o perioadă viitoare reprezintă un "bun".
Pe de altă parte, înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a reținut faptul că Legea nr. 118/2010, cu modificările și completările ulterioare, are aplicabilitate doar pentru viitor, respectiv doar în privința salariilor la care vor avea dreptul categoriile de salariați vizați de acest act normativ după data de 3 iulie 2010 și care, în mod evident, vor deveni exigibile după această dată, știut fiind faptul că drepturile salariale devin scadente zi cu zi, pe măsura prestării muncii în favoarea angajatorului.
De altfel, în jurisprudența instanței de la Strasbourg în care a fost analizată problema acordării drepturilor salariale au fost stabilite unele principii.
în hotărârea din 19 aprilie 2007, pronunțată în cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat următoarele: "Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum [.]. O creanță poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1, dacă are o bază suficientă în dreptul intern, de exemplu dacă este confirmată prin jurisprudența bine stabilită a instanțelor de judecată." (paragraful 94 din hotărâre).
în hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în cauza Kechko c. Ucrainei, se precizează faptul că: "[.] este la latitudinea statului să determine ce sume vor fi plătite angajaților săi din bugetul de stat. Statul poate introduce, suspenda sau anula plata unor asemenea sporuri, făcând modificările legislative necesare. Totuși, dacă printr-o dispoziție legală în vigoare se stabilește plata unor sporuri și condițiile pentru aceasta au fost îndeplinite, autoritățile nu pot, în mod deliberat, să amâne plata lor, atâta vreme cât dispozițiile legale sunt în vigoare." (paragraful 23 din hotărâre).
Totodată, înalta Curte are în vedere că politica salarială a personalului bugetar este atributul exclusiv al statului, cuantumul drepturilor de natură salarială fiind indisolubil legat de nivelul resurselor bugetului din care acestea se achită, iar statul, prin legislativul său, dispune de o largă latitudine, prin prisma Convenției, de a stabili politica economică și socială a țării (hotărârea din 21 februarie 1986, pronunțată în cauza James și alții c. Marii Britanii).
De asemenea, "speranța legitimă", invocată de reclamanți, a fost reținută de aceeași Curte europeană ca reprezentând un "bun", în sensul primei reguli a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, în special atunci când, în favoarea particularilor, a fost recunoscut printr-o hotărâre judecătorească dreptul la o creanță suficient de bine determinată împotriva statului, pentru a fi exigibilă (hotărârea din 15 iunie 2010, pronunțată în cauza Mureșanu c. României) sau atunci când, din cauza frecventelor modificări legislative, în special prin intervenția Guvernului prin ordonanțe succesive, s-a căutat să se contracareze măsurile legislative dispuse de Parlament cu privire la anumite politici ale statului (în acest sens, a se vedea și hotărârea nr. 7 din 21 iulie 2005, pronunțată în cauza Străin și alții c. României; hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunțată în cauza Păduraru c. României; hotărârea din 20 iulie 2006, pronunțată în cauza Radu c. României).
Pe de altă parte, chiar dacă s-ar considera că reclamanții ar avea un "bun" în sensul Convenției, se apreciază că ingerința statului asupra bunului acestuia este conformă celei de-a doua reguli statuate în art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului.
în analiza respectării regulii anterior amintite se reține că, în astfel de cauze, ingerința statului nu este de tipul "privării de proprietate" (a se vedea, spre exemplu, hotărârea din 2 februarie 2010, pronunțată în cauza Aizpurua Ortiz și alții c. Spaniei).
în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului se statuează faptul că statul se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea și intensitatea politicilor sale în acest domeniu, constatând că nu este rolul său de a verifica în ce măsură existau soluții legislative mai adecvate pentru atingerea obiectivului de interes public urmărit, cu excepția situațiilor în care aprecierea autorităților este vădit lipsită de orice temei (hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunțată în cauza Wieczorek c. Poloniei, paragraful 59; Hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunțată în cauza Mellacher și alții c. Austriei, paragraful 53).
Conform instrumentului european aflat în discuție, ingerința statului asupra "proprietății" reclamanților trebuie să îndeplinească următoarele cerințe principale: a) să fie prevăzută de lege; b) să fie justificată de un interes public; c) să existe o proporționalitate a măsurii cu situația care a determinat-o.
în acest sens, înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a reținut că diminuarea cu 25% a cuantumului salariului / indemnizației / soldei este prevăzută în Legea nr. 118/2010, cu modificările și completările ulterioare, act normativ care conține prevederi suficient de clare, precise și accesibile pentru a fi considerat "lege" din perspectiva jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului.
Cu privire la scopul ingerinței, măsura diminuării cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei este justificată de un interes public ("utilitatea publică"), astfel cum rezultă din expunerea de motive a Legii nr. 118/2010, cu modificările și completările ulterioare și din deciziile Curții Constituționale nr. 872/2010 și nr. 874/2010, respectiv de necesitatea de a reduce cheltuielile bugetare în contextul crizei economice mondiale.
Cu privire la proporționalitatea situației care a determinat restrângerea, se apreciază că există o legătură de proporționalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei) și scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat) și că există un echilibru echitabil între cerințele de interes general ale colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului.
De asemenea, înalta Curte de Casație și Justiție a reținut faptul că măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% este incidentă tuturor categoriilor de personal bugetar în același cuantum și mod.
Văzând că hotărârea instanței de fond a fost legală și temeinică, nefiind invocate motive de casare sau modificare a sentinței atacate, înalta Curte a menținut sentința atacată și, pe cale de consecință, a fost respins recursul ca nefondat.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3848/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1510/2011. contencios → |
|---|
