ICCJ. Decizia nr. 3125/2011. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3125/20 12
Dosar nr. 10251/2/2011
Şedinţa publică de la 21 iunie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Vameşilor P.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Ministrul Administraţiei şi Internelor, suspendarea executării dispoziţiei administrative Nota-Raport din data de 24 noiembrie 2011 până la pronunţarea instanţei de fond şi obligarea pârâţilor în solidar la daune morale de 20 . 000 RON, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat, în ceea ce priveşte cazul bine justificat, că nota raport contestată reprezintă un act administrativ normativ mascat, ce conţine dispoziţii adresate persoanelor juridice din subordine,fiind lovit de nulitate, întrucât contravine convenţiilor încheiate anterior între sindicat şi minister, materializate în notele-raport prin care s-a stabilit reţinerea pe statele de salarii a cotizaţiilor sindicale şi a contravalorii facturilor de telefonie mobilă, fără ca încetarea unilaterală a acestor convenţii să fi fost previzibilă.
A mai arătat reclamantul că actul atacat nu îndeplineşte condiţiile legale, produce efecte retroactive, asupra facturilor emise pentru luna octombrie şi a cotizaţiilor pe luna noiembrie, motivarea actului este netemeinică, întrucât reţinerile se făceau în sistem informatic, nu au fost radiate funcţii la compartimentele financiar contabile cu ocazia reorganizării instituţiei, iar operarea manuală a fiecărei deduceri individuale din impozit presupune mai mult efort fizic şi mai multe ore de muncă.
Referitor la paguba iminentă, reclamantul a susţinut că are aproximativ 1.000 de contracte de utilizatori de telefonie mobilă, încheiate în baza acordului pârâtului de a reţine contravaloarea facturilor telefonice pe statul de plata, iar în considerarea cotizaţiilor lunare au fost încheiat contracte de prestări servicii pentru care s-au emis facturi ce urmează fi plătite terţilor, astfel că măsurile instituite prin nota-raport atacată pune sindicatul în imposibilitate de a plăti aceste facturi, dar şi salariile angajaţilor şi impozitele către stat.
Pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Ministrul Administraţiei şi Internelor, prin întâmpinarea formulată, au invocat excepţia lipsei de obiect, având în vedere că prin Nota-Raport din 08 decembrie 2011 actul a cărei suspendare se solicită şi-a încetat aplicabilitatea începând cu data de 08 decembrie 2011.
De asemenea, au invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, întrucât nota-raport atacată nu reprezintă un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.
Totodată, au invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, apreciind că sindicatul nu poate face dovada vătămării create prin emiterea actului a cărei executare se cere a fi suspendată, întrucât, atât cotizaţiile, cât şi contravaloarea facturilor pentru serviciile de telefonie mobilă, vor putea fi plătite în continuare, în mod individual, de către membrii de sindicat, astfel că reclamantul nu poate fi considerat persoană vătămată. A mai arătat că nu se poate vorbi despre o eventuală vătămare a membrilor de sindicat, în condiţiile în care aceştia vor primi integral drepturile băneşti la care au dreptul, singura lor obligaţie fiind de a-şi plăti cotizaţia, precum şi contravaloarea oricăror alte servicii de care beneficiază, individual.
Pe fondul cauzei, pârâţii au solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, apreciind că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actului atacat.
Pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat întâmpinare la cererea modificatoare, prin care a invocat excepţia lipsei procedurii prealabile, pe motiv că reclamantul nu a făcut dovada formulării plângerii prealabile înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ.
Pârâtul a invocat şi excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, raportat la dispoziţiile art. 28 din Legea nr. 62/2011 potrivit cărora sindicatul poate acţiona în justiţie pentru a apăra drepturile membrilor lui şi faţă de împrejurarea că prezentul litigiu nu vizează drepturile membrilor de sindicat. Pentru ipoteza în care s-ar aprecia că acţiunea vizează drepturile membrilor de sindicat, a invocat excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant, nefiind făcută dovada împuternicirii scrise din partea membrilor de sindicat prevăzută de art. 28 alin. (2) din Legea nr. 62/2011.
Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Prin sentinţa nr. 88 din 10 ianuarie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile lipsei procedurii prealabile, inadmisibilităţii, lipsei calităţii procesuale active şi lipsei dovezii calităţii de reprezentant invocate de pârâţi, ca nefondate şi, în consecinţă, a admis acţiunea, astfel cum a fost modificată, formulată de Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Vameşilor P.L. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Ministrul Administraţiei şi Internelor şi, în consecinţă, a dispus suspendarea executării Notei-Raport din 08 decembrie 2011 a M.A.I., până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a se pronunţa astfel, instanţa de fond, a reţinut, în esenţă, următoarele:
În ceea ce priveşte excepţiile inadmisibilităţii acţiunii şi lipsei plângerii prealabile, pe motiv că cererea introductivă de instanţă nu putea fi modificată în privinţa chiar a actului a cărui suspendare se solicită, iar procedura prealabilă trebuia promovată anterior sesizării instanţei, instanţa a constat că nu sunt întemeiate, sens în care le-a respins ca atare.
A susţinut instanţa că acţiunea a fost modificată la primul termen de judecată, în condiţiile art. 132 C. proc. civ., ca urmare a faptului că actul a cărui suspendare s-a solicitat prin cererea iniţială a fost revocat de pârât, fiind emis un alt act cu acelaşi conţinut, iar plângerea prealabilă împotriva acestui nou act a fost formulată anterior sesizării instanţei cu cererea modificatoare, fiind astfel respectate exigenţele Legii nr. 554/2004.
Referitor la excepţia inadmisibilităţii, instanţa a constatat că , în mod evident, prin conţinutul său, actul contestat are natura juridică a unui act administrativ cu caracter intern, adresat structurilor financiar-contabile din cadrul M.A.I., pentru reglementarea unui aspect al activităţii acestora, fiind obligatoriu pentru destinatarii săi şi producător de efecte juridice atât în ceea ce îi priveşte pe destinatari, obligaţi să se conformeze noilor reglementări, cât şi faţă de terţi, respectiv sindicate şi membrii de sindicat, prin sistarea anumitor reţineri ce se efectuau în statele de plată a salariilor personalului M.A.I.
În ceea ce priveşte excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi lipsei dovezii calităţii de reprezentant,instanţa a reţinut că nu sunt nefondate, întrucât sindicatul a promovat prezenta acţiune în justiţie pentru apărarea unui drept propriu, dreptul la colectarea cotizaţiilor sindicale şi a contravalorii facturilor de telefonie mobilă de la membrii săi prin reţinere de către angajator în statul de plată a salariilor, astfel că există identitate între persoana reclamantului şi titularul dreptului afirmat, nefiind necesară nici împuternicirea scrisă din partea membrilor de sindicat de vreme ce reclamantul nu acţionează în numele acestora, conform art. 28 din Legea nr. 62/2011, ci în nume propriu.
Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului instanţa a reţinut că, în contenciosul administrativ, existenţa vătămării produse prin actul atacat constituie o chestiune de fond, de temeinicie a acţiunii în anularea actului, pentru justificarea calităţii procesuale active, atât în acţiunea în anulare, cât şi în cererea de suspendare a executării acrului administrativ, fiind suficient ca reclamantul să invoce un drept sau un interes legitim vătămat prin actul în discuţie, condiţie îndeplinită în speţă.
Pe fondul cauzei, instanţa a susţinut că prin nota-raport din 08 decembrie 2011 privind unele măsuri pentru îndeplinirea în bune condiţii a activităţilor ce revin structurilor financiar-contabile din cadrul M.A.I. s-a dispus ca, începând cu drepturile salariale aferente lunii decembrie 2011, structurile financiar-contabile să nu mai efectueze în statele de plată a salariilor reţinerile reprezentând, printre altele, cotizaţiile sindicale şi contravaloarea facturilor telefonice ale personalului care a încheiat contracte de utilizatori de telefonie prin organizaţiile sindicale.
S-a mai prevăzut că, prin excepţie de la dispoziţia precedentă, pentru reţinerile ce fac obiectul unor contracte/ convenţii/ alte acte juridice deja încheiate la data notei-raport între M.A.I. şi organizaţiile sindicale/ profesionale sau alte organizaţii de drept public/ privat, sistarea reţinerilor se va aplica începând cu ziua următoare celei în care respectivele contracte/ convenţii/ acte juridice îşi încetează efectele.
A argumentat instanţa de fond că în considerarea celor două principii incidente în materie - al legalităţii actului administrativ şi al executării acestuia din oficiu - suspendarea executării, constând în operaţiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor actului, constituie o situaţie de excepţie, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de lege.
Instanţa a reţinut că măsura sistării reţinerilor reprezentând cotizaţia sindicală şi contravaloarea facturilor de telefonie mobilă în statul de salarii, justificată de necesitatea îmbunătăţirii activităţii structurilor financiar-contabile şi a degrevării acestora de anumite operaţiuni pe fondul reducerii de personal, adoptată după ce, potrivit unei practici administrative îndelungate, s-a acceptat ca reţinerile respective să se facă pe statul de salarii, apare ca fiind o măsură intempestivă şi imprevizibilă, ce nu a fost adusă anterior la cunoştinţa organizaţiilor sindicale pentru a li se da posibilitatea să se adapteze din timp la noua situaţie, astfel încât în activitatea lor să nu apară disfuncţii.
În concluzie, instanţa a reţinut că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
2. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Ministerul Administraţiei şi Internelor, care a invocat dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi ale art. 3041 C. proc. civ., susţinând, în esenţă, următoarele critici:
- instanţa de fond a soluţionat greşit excepţia inadmisibilităţii acţiunii care a fost invocată de minister pentru considerentul că actul a cărui suspendare s-a cerut şi s-a dispus, nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind apt să producă efecte juridice;
- instanţa de fond a reţinut în mod greşit că Nota-raport în litigiu ar fi un act administrativ, deşi nu a indicat actul normativ de nivel superior pentru organizarea executării sau pentru aplicarea căruia a fost emis pretinsul act administrativ dedus judecăţii;
- soluţia dată pe fondul cererii de suspendare, este nelegală şi netemeinică, instanţa de fond reţinând în mod greşit existenţa cumulativă a celor două condiţii cerute la art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, ministerul a solicitat admiterea recursului, cu consecinţa respingerii cererii de suspendare ca inadmisibilă, în principal şi ca neîntemeiată, în subsidiar.
3. Soluţia instanţei de recurs
Recursul este întemeiat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
Aşa cum rezultă din expunerea rezumativă prezentată la pct. 1 al acestor considerente, actul în litigiu a cărui suspendare a fost pronunţată de Curtea de Apel, este reprezentat de nota raport privind unele măsuri pentru îndeplinirea în bune condiţii a activităţii ce revine structurilor financiar-contabile din cadrul M.A.I., aprobată de ministrul Administraţiei şi Internelor la data de 8 decembrie 2011.
Astfel, s-a aprobat ca, începând cu drepturile salariale aferente lunii decembrie 2011, structurile financiar-contabile să nu mai efectueze în statele de plată ale salariilor reţinerile menţionate la pct. 1 lit. a)-e) din Notă şi anume:
a) cotizaţiile şi după caz, împrumuturile şi dobânzile datorate caselor de ajutor reciproc de pe lângă instituţiile din cadrul aparatului central al instituţiilor şi structurilor aflate în subordinea/ coordonarea ministerului de către personalul propriu care are calitatea de membru al acestora asociaţii;
b) cotizaţiile datorate de personalul aparatului central al instituţiilor şi structurilor aflate în subordinea/ coordonarea ministerului pentru susţinerea materială a activităţilor cultural-artistice şi sportive, desfăşurate în instituţiile şi structurile Ministerului Administraţiei şi Internelor şi în asociaţiile şi cluburile sportive constituite în cadrul acestora;
c) cotizaţiile datorate pentru Corpul Naţional al Poliţiştilor şi Asociaţia Internaţională a Poliţiştilor de către personalul aparatului central al instituţiilor şi structurilor aflate în subordinea/ coordonarea ministerului, personal care c calitatea de membru în aceste condiţii;
d) cotizaţiile sindicale datorate organizaţiilor sindicale de către personalul aparatului central al instituţiilor şi structurilor aflate în subordinea/ coordonarea ministerului, personal ce are calitatea de membri în aceste organizaţii;
e) contravaloarea facturilor telefonice ale personalului aparatului central, al instituţiilor şi structurilor aflate în subordinea/ coordonarea ministerului, personal care a încheiat contracte de utilizatori de telefonie prin organizaţiile sindicale/ profesionale sau alte organizaţii de drept public/ privat.
De asemenea, sindicatul reclamant s-a apărat susţinând că prin nota raport de mai sus a fost încălcată Convenţia din anul 2007 dintre sindicat şi minister, materializată în nota-raport nr. 790624/2007 prin care s-a permis efectuarea reţinerilor respective.
Sindicatul reclamant a susţinut, iar instanţa de fond a fost de acord că nota-raport din litigiu reprezintă un act administrativ supus regimului juridic reglementat prin Legea nr. 554/2004, inclusiv în ceea ce priveşte măsura suspendării executării, concluzie lipsită de temei legal.
Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, actul administrativ este un act juridic unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau pentru aplicarea în concret a legii.
Or, în cauză, Nota raport în litigiu nu a fost emisă în baza unor dispoziţii legale şi nici pentru organizarea executării sau pentru aplicarea unor dispoziţii legale, ci , aşa cum s-a şi susţinut, a fost adoptată/ aprobată pentru denunţarea Convenţiei care s-a materializat în nota raport nr. 790624/2007.
Oricum, prin nota raport nr. 790624/2007 în care s-a materializat Convenţia din 2007 dintre sindicat şi minister s-au născut raporturi juridice de drept comun, iar nu raporturi de drept administrativ, iar prin nota raport din 2011 s-a pus capăt acelor raporturi juridice astfel încât litigiul apărut nu este de competenţa instanţelor de contencios administrativ în lipsa unor dispoziţii legale expuse.
Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/ 2004, rezultă că pentru emiterea unui act administrativ, o autoritate/ organ/ instituţie publică trebuie să acţioneze în regim de putere publică, adică să acţioneze în baza unor norme de drept public şi în exercitarea unor prerogative de putere publică.
Or, în cauza de faţă, ministerul recurent a acţionat în baza/ ca urmare a Convenţiei materializate în nota raport din 2007, în scopul denunţării convenţiei respective.
În concluzie, instanţa de recurs reţine că actul în litigiu nu are natura juridică a unui act administrativ, astfel încât dispoziţiile Legii nr. 554/2004 sunt inaplicabile, cererea de suspendare a actului fiind inadmisibilă în temeiul art. 14-15 din această lege.
Astfel fiind, recursul va fi admis, soluţia instanţei de fond va fi desfiinţată şi cererea de suspendare a notei raport aprobată la 8 decembrie 2011 va fi respinsă ca inadmisibilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor împotriva sentinţei nr. 881 din 10 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi respinge cererea ca inadmisibilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 iunie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3119/2011. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 392/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
