ICCJ. Decizia nr. 57/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 57/2011
Dosar nr. 165/64/2010
Şedinţa publică din 7 ianuarie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată reclamantul T.G. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspecţia Muncii, anularea Deciziei nr. 238 din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecţia Muncii Bucureşti prin Inspectorul General de Stat C.M., cu privire la încetarea contractului de management al reclamantului, relativ la funcţia de director coordonator adjunct de Securitate şi Sănătate în Muncă la Inspectoratul Teritorial de Muncă Braşov şi repararea prejudiciului cauzat prin emiterea acestei decizii, respectiv repunerea reclamantului în drepturi, adică în situaţia anterioară emiterii deciziei, cu acordarea tuturor drepturilor materiale legale, conform Ordinului Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale nr. 885 din 25 mai 2009 şi cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a susţinut că la data de 25 mai 2009 a fost încheiat contractul de management nr. 21/2009, ca urmare a Ordinului ministrului nr. 885 din 25 mai 2009 prin care reclamantul a fost numit pe o perioadă de maxim 4 ani în funcţia de director coordonator adjunct de Securitate şi Sănătate în Muncă la Inspectoratul Teritorial de Muncă Braşov.
Obiectul contractului de management îl reprezenta, conform art. 2 pct. 1, „organizarea, conducerea şi administrarea Inspectoratului Teritorial de Muncă Braşov, în domeniul securităţii şi sănătăţii în muncă, precum şi gestionarea patrimoniului şi a mijloacelor materiale şi băneşti ale acestuia, în condiţiile realizării unui management eficient şi de calitate" şi, potrivit pct. 2, „directorul coordonator adjunct va acţiona pe baza obiectivelor şi a indicatorilor de performanţă, care fac obiectul anexei la prezentul contract de management".
Reclamantul a mai susţinut că, urmare a agravării stării de sănătate, în data de 05 octombrie 2009, a intrat în concediu medical şi tot din motive de sănătate, a beneficiat de concediu legal în perioada 18 septembrie 2009-02 octombrie 2009.
În opinia reclamantului, Decizia atacată încalcă prevederile contractului de management în legătură cu situaţiile în care acesta poate înceta, precum şi cu situaţiile în care se poate dispune revocarea directorului coordonator adjunct, respectiv prin act administrativ al ordonatorului principal de credite, pârâta prevalându-se de ordinul nr. 1636 din 09 octombrie 2009 al ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale, prin care se transferă dreptul de a lua decizii Inspectorului general de Stat şi se acordă responsabilitatea punerii în aplicare a prevederilor OUG nr. 105/2009.
Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, prin întâmpinare, a invocat o serie de excepţii şi anume:
- excepţia lipsei competenţei materiale a Curţii de Apel;
- excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, motivată de faptul că Decizia a cărei anulare se solicită este emisă de Inspecţia Muncii care, potrivit Anexei nr. 2 lit. A) pct. II din HG nr. 11 din 23 ianuarie 2009 coroborat cu art. 1 din Legea nr. 108/1999, este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, are personalitate juridică şi poate sta în instanţă în nume propriu;
- excepţia lipsei procedurii prealabile cu consecinţa respingerii acţiunii ca inadmisibilă;
- anularea acţiunii ca netimbrată.
Pârâta Inspecţia Muncii a formulat la rândul său întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.
Prin sentinţa civilă nr. 87/F din 28 aprilie 2010 Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocate de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, a admis acţiunea formulată de reclamant, a dispus anularea Deciziei nr. 238 din 13 octombrie 2009 emisă de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Muncii, a obligat pârâţii la reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior, respectiv de director coordonator adjunct în domeniul securităţii şi sănătăţii în muncă în cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă Braşov şi, totodată, i-a obligat pe aceştia la plata către reclamant a drepturilor salariale corespunzătoare postului de director coordonator adjunct, începând cu data de 14 octombrie 2009.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond, în şedinţa publică din 26 martie 2010, s-a pronunţat asupra excepţiilor necompetenţei materiale a Curţii de Apel Braşov şi a anulării acţiunii ca netimbrată, când prima excepţie a fost respinsă raportat la natura actului administrativ atacat şi la calitatea părţilor chemate în judecată, iar în privinţa celei de a doua excepţii, s-a constatat că aceasta a rămas fără obiect întrucât acţiunea este scutită de la plata taxei de timbru şi a timbrului judiciar fiind un litigiu asimilat din acest punct de vedere celor de dreptul muncii.
În vederea soluţionării celorlalte excepţii invocate, instanţa de fond a apreciat că este necesară antamarea, în parte, a fondului cauzei, pentru verificarea calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, şi ulterior a soluţionării excepţiei lipsei procedurii prealabile invocată de această parte.
Astfel, Curtea de Apel a constatat că, în cauză, contractul de management a fost încheiat cu M.M.F.P.S., având ca obiect organizarea, conducerea şi administrarea I.T.M. Braşov precum şi gestionarea patrimoniului şi mijloacelor materiale şi băneşti ale acestuia, ministerul, în calitate de angajator, fiind reprezentat prin ministru care, la rândul său a fost reprezentat prin Inspectorul general de stat al I.M., C.M., delegat în baza Ordinului nr. 654 din 20 mai 2009. De altfel, contractul de management a fost semnat pentru angajator de ministrul muncii, familiei şi protecţiei sociale, iar numirea în funcţie a reclamantului s-a dispus de ministru şi nu de inspectorul general de stat.
Fiind vorba despre încetarea unui contract de management încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, instanţa de fond a constatat că în cauză este dovedită legitimitatea procesuală pasivă a acestei instituţii, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive fiind respinsă.
Cu privire la excepţia lipsei procedurii prealabile invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, Curtea de apel a apreciat că reclamantul a făcut dovada formulării acesteia, cu respectarea termenului prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004, republicată.
Prin urmare, şi această excepţie a fost considerată neîntemeiată fiind respinsă ca atare.
Pe fondul cauzei, s-a constatat că motivele de nelegalitate invocate privesc încetarea contractului de management în condiţiile în care reclamantul se afla în concediu medical, fiind invocate în acest sens, dispoziţiile art. 60 alin. (1) lit. a) C. muncii.
Reclamantul s-a aflat în incapacitate temporară de muncă din 05 octombrie 2009 şi până la 01 decembrie 2009, observându-se că data de începere a concediului medical este anterioară atât intrării în vigoare a OUG nr. 105/2009 cât şi a emiterii deciziei atacate.
Deoarece în perioada emiterii deciziei, reclamantul s-a aflat în concediu medical, raportul său de serviciu a fost suspendat de drept, neputându-se dispune încetarea contractului de management.
Contractul de management este o instituţie introdusă de OUG nr. 105/2009, art. IV alin. (7) potrivit cu care „contractul de management este asimilat contractului individual de muncă şi conferă titularului vechime în muncă şi în specialitate.
Instituţia revocării funcţionarilor publici nu se regăseşte nici în Legea nr. 188/1999 şi nici în OUG nr. 195/2009 ce a stat la baza dispoziţiei date.
Fiind aspecte de nelegalitate dovedite în prezenta cauză ce conduc la nulitatea actului administrativ, instanţa de fond a dispus anularea acestuia, şi, raportat la dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, a dispus reintegrarea reclamantului pe postul deţinut anterior.
În vederea reparării integrale a prejudiciului, faţă de prevederile art. 78 alin. (2) C. muncii, s-a dispus acordarea drepturilor salariale începând cu data de 14 octombrie 2009, obligaţiile incumbând ambilor pârâţi care au generat motivele de nelegalitate ale actului atacat.
Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspecţia Muncii au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
I. Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale în motivarea recursului susţine că instanţa de fond în soluţionarea cauzei a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a legii.
Recurentul consideră că instanţa de fond trebuia să constate şi să admită excepţia lipsei competenţei materiale a Curţii de Apel de a soluţiona pricina dedusă judecăţii precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, susţinând că, în cauză, calitatea procesuală pasivă are Inspecţia Muncii.
Recurentul mai arată că neîndeplinirea procedurii prealabile avea drept consecinţă respingerea acţiunii, ca inadmisibilă.
De asemenea,recurentul apreciază că instanţa de fond trebuia să constate că acţiunea reclamantului nu a fost timbrată, ceea ce conducea la anularea acesteia.
II. Inspecţia Muncii, prin motivele de recurs, susţine că având în vedere faptul că actul normativ în baza cărora directorii coordonatori îşi exercitau prerogativele (OUG nr. 37/2009), şi-a încetat valabilitatea, iar noul act normativ (OUG nr. 105/2009) a prevăzut expres desfiinţarea acestor posturi, şi reluarea procedurii de desemnare a directorilor coordonatori (art. V), a fost emisă Decizia nr. 238 din 13 octombrie 2009.
Deci, Decizia atacată, constată o situaţie instituită printr-un act normativ cu valoare de lege (OUG nr. 105/2009).
Actul normativ - OUG nr. 37/2009 - în baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcţia publică deţinută anterior a fost reprodus de către OUG nr. 105/2009, declarată neconstituţională de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1629/2009.
Având în vedere prevederile art. 147 alin. (1) din Constituţia României dispoziţiile OUG nr. 37/2009, reproduse de către OUG nr. 105/2009, şi-au încetat efectele juridice şi prin urmare nu se poate considera ca fiind legal, funcţional şi actual, actul normativ (OUG 37/2009) în baza căruia reclamantul solicită reintegrarea pe funcţia deţinută anterior.
Recurenta-pârâtă susţine că solicitarea este rămasă fără obiect şi nu poate fi pusă în executare în baza unor prevederi neconstituţionale.
Astfel, actul normativ în baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcţia deţinută anterior a fost reprodus de către OUG nr. 105/2009, declarată la rândul său în dezacord cu legea fundamentală, în consecinţa aceloraşi critici de neconstituţionalitate.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate.
Cu privire la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale
Pentru a avea calitate procesuală pasivă într-o acţiune în contencios administrativ, nu este suficient ca „pârâtul" să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluţionat în termenul legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau interes legitim.
În virtutea principiului disponibilităţii părţii, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligaţii corelative unor drepturi, atât drepturile, cât şi obligaţiile fiind necesar a forma un conţinut reglementat de anumite norme juridice.
Cu alte cuvinte, calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între persoana celui chemat în judecată şi cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii
Având în vedere că într-un proces, calitatea de pârât poate aparţine numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de faţă, în raport de obiectul acţiunii şi de motivarea în fapt şi în drept a acesteia, rezultă că Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale are calitate procesuală pasivă, deoarece contractul de management a fost încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale iar numirea în funcţie s-a dispus de ministru.
În consecinţă, pentru considerentele arătate, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a respins excepţia lipsei competenţei materiale a Curţii de Apel Braşov, excepţia lipsei procedurii prealabile şi excepţia netimbrării cererii de suspendare.
Astfel, Înalta Curte, în acord cu cele reţinute de Curtea de Apel Craiova, constată că în cauza de faţă, în raport de obiectul cererii, competenţa materială şi teritorială aparţine curţii de apel în raport cu dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată.
De asemenea, Înalta Curte constată că excepţia inadmisibilităţii acţiunii a fost corect respinsă, instanţa de fond în mod temeinic reţinând că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, republicată.
Dar, în cauză, reclamantul chiar a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile (filele 50-52 dosar fond).
Referitor la excepţia netimbrării Înalta Curte şi de această dată constată că instanţa de fond în mod corect a calificat obiectul acţiunii şi a apreciat că în raport de dispoziţiile art. 15 lit. a) din Legea nr. 146/1997 aceasta este scutită de plata taxei judiciare de timbru şi a timbrului judiciar.
Cu privire la legalitatea actului administrativ atacat
Guvernul României a adoptat OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin Decizia susmenţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă, a OUG nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din Ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte OUG nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit OUG nr. 37/2009, deoarece conţine aceleaşi soluţii legislative.
În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată, de asemenea, neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte OUG nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al OUG nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al OUG nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al Ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sub acest aspect sunt întemeiate iar instanţa de fond în mod greşit a dispus anularea deciziei nr. 238 din 13 octombrie 2009.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, Înalta Curte va admite recursurile, va modifica sentinţa atacată în sensul că va respinge acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspecţia Muncii, împotriva sentinţei civile nr. 87/F din 28 aprilie 2010 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantului T.G., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 7 ianuarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 560/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 572/2011. Contencios → |
|---|
