ICCJ. Decizia nr. 5702/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5702/2011
Dosar nr. 368/32/2011
Şedinţa publică de Ia 29 noiembrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin încheierea din 02 iunie 2011 Curtea de Apel Bacău, secţia comercială şi contencios administrativ, a fost sesizată cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1347/2001 în ceea ce priveşte poziţia 26 din Anexă, invocată de Ministerul Apărării Naţionale pentru Centrul Militar Judeţean Bacău (U.M. X Bacău).
Cauza a fost înregistrată la Curtea de Apel Bacău sub nr. 368/32/2011.
Autorul excepţiei de nelegalitate, Ministerul Apărării Naţionale, a susţinut că Centrul Militar Judeţean Bacău (U.M. nr. X Bacău) a dobândit dreptul de administrare asupra imobilului situat în Municipiul Bacău, str. M.E., nr. 33, prin Decizia nr. 1141/1961 a fostului Comitet Executiv al Sfatului Popular Regional Bacău, prin care imobilul a fost transmis din administrarea Întreprinderii de Localuri şi Locuinţe Bacău în administrarea Comisariatului Militar al Regiunii Bacău.
A mai susţinut că imobilul a fost în mod continuu proprietatea statului, având acelaşi caracter juridic şi la data emiterii H.G. nr. 1347/2001; imobilul din litigiu a fost introdus nelegal în Anexa nr. 1 poziţia 26, fără a exista, aşa cum prevede art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, o hotărâre dată de Guvern prin care imobilul să fie trecut din domeniul public al statului în domeniul public al judeţului Bacău.
Pârâta S.Z. a invocat inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, motivând, în esenţă, că Legea nr. 554/2004 prevede dreptul de a invoca nelegalitatea unui act care are legătură cu litigiul de fond şi nu în cadrul judecării unei excepţii de nelegalitate formulate anterior; în caz contrar, se transformă această procedură într-un mijloc de tergiversare a cauzei.
A mai arătat pârâta că actul a fost emis în 2001, deci anterior aplicării Legii nr. 554/2004, iar aspectele invocate de reclamant, pe fondul cauzei, nu sunt în măsură de a dovedi proprietatea statului asupra imobilului situat în Bacău, str. M.E., nr. 33.
La termenul din 14 iulie 2011, instanţa a pus în discuţie excepţia autorităţii lucrului judecat motivat de faptul că aceleaşi aspecte au fost invocate de pârâtă şi în analiza legalităţii Hotărârii Consiliului Local nr. 41/2006, între aceasta şi H.G. nr. 1347/2001 existând un raport de dependenţă, iar prin încheierea din 02 iunie 2011, Curtea de Apel Bacău a respins-o ca nefondată.
Pârâtul Consiliul Local Bacău a invocat excepţia inadmisibilităţii, arătând că actul normativ nr. 1347/2001 a fost legal emis şi aplicat de Consiliul Local, excepţia de nelegalitate invocată de reclamant fiind inadmisibilă ca urmare a adoptării ulterioare a Legii nr. 554/2004.
Aceeaşi situaţie a fost invocată, în esenţă, şi de pârâtul Guvernul României.
Prin sentinţa nr. 122 din 1 august 2011, Curtea de Apel Bacău, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia invocată de pârâta S.Z., pentru autoritate de lucru judecat, a admis excepţia invocată de pârâtul Consiliul Judeţean Bacău şi a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 1347/2001 în ceea ce priveşte poziţia 26 din Anexa nr. 1, invocată de reclamantul Ministerul Apărării Naţionale - pentru Centrul Militar Judeţean Bacău în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Judeţean Bacău, S.Z. şi Guvernul României.
Curtea de Apel Bacău a reţinut că H.G. nr. 1347/2001, este un act administrativ unilateral, cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Este adevărat că, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, iar conform art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi prin actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Practica C.E.D.O. a înlăturat în mod justificat aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, reţinând că acestea contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
În concluzie a reţinut Curtea că în măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile art. 4 alin. (1) din lege încalcă dreptul la un proces echitabil.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termenul prevăzut de lege, reclamantul Ministerul Apărării Naţionale pentru Centrul Militar Judeţean Bacău.
În motivarea căii de atac se arată că prin sentinţa nr. 122 din 11 august 2011 Curtea de Apel Bacău în mod greşit a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a înscrierii la poziţia nr. 26 din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 1347/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Bacău, precum şi al Municipiilor, Oraşelor şi Comunelor din Judeţul Bacău, a imobilului situat în Municipiul Bacău, str. M.E., nr. 33.
Apreciază recurentul că sentinţa nr. 122 din 11 august 2011 a Curţii de Apel Bacău este netemeinică şi nelegală, deoarece conţine motive contradictorii şi este dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, motive de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 şi pct. 9 C. proc. civ.
Se arată că deşi a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de S.Z., care a susţinut că nu pot face obiectul excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 actele administrative emise anterior intrării în vigoare a acestei legi, instanţa de fond a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate, reţinând în mod greşit că „în măsura în care permit cenzurarea actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile art. 4 alin. (1) din lege încalcă dreptul la un proces echitabil”.
Dreptul la un proces echitabil sub aspectul principiului securităţii raporturilor juridice, astfel cum a fost definit de practica instanţelor europene, nu poate şi nu trebuie să vină în contradicţie cu principiul legalităţii.
Astfel se arată că excepţia de nelegalitate invocată de Ministerul Apărării Naţionale priveşte un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis cu încălcarea dispoziţiilor imperative ale legii şi nu o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, constitutivă de drepturi.
Prin urmare dreptul la un proces echitabil ar fi fost încălcat doar în situaţia repunerii în discuţie a unor raporturi juridice bazate pe acte juridice legale sau pe hotărâri judecătoreşti emise în numele legii, şi nu atunci când este contestat, pe calea excepţiei de nelegalitate, un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra legii.
Analizând recursul formulat prin prisma motivelor invocate şi în raport de dispoziţiile legale incidente în cauză Înalta Curte îl va respinge potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare.
Instanţa de fond a respins excepţia de nelegalitate invocată pentru că aceasta viza un act administrativ unilateral cu caracter individual (H.G. nr. 1347/2001 privind atestarea domeniului public al Judeţului Bacău, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Bacău) emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Sentinţa este criticabilă din perspectiva aplicării în timp a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Este adevărat că prin mai multe decizii, dintre care amintim Deciziile nr. 404, 425 şi 426/2008, Curtea Constituţională a respins excepţiile de neconstituţionalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu principiul stabilităţii raporturilor juridice care, deşi nu este consacrat expres în Constituţia României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, cu principiul neretroactivităţii legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, care consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.
Fără a ignora sau nega consistenţa argumentelor reţinute în contenciosul constituţional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul naţional este chemat în mod direct şi nemijlocit să facă efective drepturile şi libertăţile consacrate de Convenţia pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, aşa cum au fost interpretate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanţie a aplicării blocului de convenţionalitate în dreptul intern, atât în privinţa calităţii legii naţionale, cât şi în interpretarea şi aplicarea acesteia.
Cu privire la raportul dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituţia României instituie, pentru situaţia în care există un conflict între legile naţionale şi normele cuprinse în pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte, regula aplicării directe şi cu prioritate a tratatelor internaţionale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenţei unor dispoziţii mai favorabile cuprinse în dreptul intern.
Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepţiei de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă şi actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securităţii raporturilor juridice, element fundamental al preeminenţei dreptului, enunţată în preambulul Convenţiei ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părţi şi în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe judecătoreşti (cauza Brumărescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002,cauza Prodan c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008, www.echr.coe.int).
Deşi se referă la repunerea în discuţie, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătoreşti irevocabile, argumentele Curţii de la Strasbourg pot fi reţinute şi în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele şi condiţiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu.
Este adevărat că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepţia, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în faţa instanţei, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.
De aceea, Înalta Curte constată că prin consecinţele juridice pe care le produce admiterea unei excepţii de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată şi mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepţiei fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securităţii raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situaţie ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenţiei.
În cauză actul administrativ unilateral individual atacat a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii rrr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina şi jurisprudenta au acceptat-o în mod tradiţional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu şi era soluţionat de către instanţa competentă să judece cauza respectivă.
În exercitarea rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecăţii şi de a asigura protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale părţilor, Înalta Curte constată că respingerea excepţiei de nelegalitate invocată de reclamantul-recurent nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăşi, dreptului său de proprietate şi nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziţiei lui procesuale.
Ca o consecinţă a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului precum şi jurisprudenţa C.E.D.O., Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o soluţie temeinică şi legală pe care o va menţine.
Pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul Apărării Naţionale pentru Centrul Militar Judeţean Bacău - U.M. X împotriva sentinţei nr. 122 din 11 august 2011 a Curţii de Apel Bacău, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 29 noiembrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5086/2011. Contencios. Refuz acordare... | ICCJ. Decizia nr. 5742/2011. Contencios. Conflict de... → |
|---|
