ICCJ. Decizia nr. 2938/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2938/2012
Dosar nr. 6709/2/2010
Şedinţa publică de la 13 iunie 2012
Asupra recursului de faţă:
Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 27 iulie 2010, reclamanta S.C. B.P. S.R.L. a chemat în judecată pârâţii Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătăţii şi Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea Ordinului nr. 766 din 16 decembrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale (în continuare M.A.P.D.R.) împreună cu Ministerul Sănătăţii şi Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor privind producerea băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea şi vinul destinate consumului uman ca atare, publicat în M. Of. nr. 918/29.12.2009.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale (în continuare M.A.P.D.R.) a emis până în prezent 3 ordine (Ordinul nr. 192/2009, Ordinul nr. 334/2009 şi Ordinul nr. 766/1594/675 din 2009) prin care a încercat să interzică producerea băuturilor alcoolice fermentate, care constituiau şi constituie o concurenţă producătorilor de vin.
A susţinut recurenta că emiterea acestor ordine s-a făcut cu încălcarea legilor ce guvernau procedura de emitere, astfel:
A. Ordinul nr. 192/2009 a fost emis cu încălcarea mai multor norme de tehnică legislativă, întrucât, prin conţinutul său nu reglementează producerea băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea şi vinul - destinate consumului uman ca atare, ci practic interzice - producerea acestora până la elaborarea unor norme tehnice privind definirea, descrierea, prezentarea şi etichetarea de către M.A.P.D.R., în termen de 30 de zile de la solicitarea producătorilor.
B. Ordinul nr. 334/2009 încalcă, de asemenea, aceleaşi norme de tehnică legislativă şi, în plus, asupra sa planează suspiciuni cu privire la adevăratele motive pentru care a fost emis, întrucât M.A.P.D.R. nu avea dreptul de a interzice utilizarea unor ingrediente, substanţe sau materii prime uzuale în alte ramuri ale industriei alimentare (vin, bere, s.a.), ci eventual doar a interzicerii vânzării alimentelor sub anumite denumiri, informaţii sau prezentări care pot duce în eroare, a alimentelor care conţin substanţe sau obiecte nealimentare şi a vânzării unor alimente drept medicamente, deşi prin prevederile Ordinului nr. 334/2009 se interzice tocmai utilizarea anumitor produse (zaharuri, amidon).
C. Ordinul nr. 766/1594/675 din 2009 este al treilea act din acest şir de acte normative, care sub diferite denumiri urmăresc ca obiectiv principal interzicerea producerii anumitor categorii de băuturi fermentate.
Cu privire la acest ordin, reclamanta a arătat că este emis fără temei legal şi nu respectă nici termenele impuse de actele de aderare la Uniunea Europeană (Directiva 98/34/CE a Parlamentului European şi Consiliului).
Contrar prevederilor Directivei 98/34/CE, art. 9, care instituie obligativitatea, ca statele membre să amâne adoptarea proiectului unei reglementari tehnice cu 3 luni de la data primirii de către Comisie a comunicării prevăzute la art. 8 alin. (1), transpusă în legislaţia naţională a României prin intermediul Hotărârii de Guvern nr. 1016 din 25 iunie 2004 privind măsurile pentru organizarea şi realizarea schimbului de informaţii în domeniul standardelor şi reglementărilor tehnice, intrarea în vigoare a Ordinului nr. 766/2009 a avut loc la data publicării acestuia în M. Of. nr. 918/29.12.2009, fără respectarea termenului de 3 luni de la momentul notificării, respectiv 17 decembrie 2009, prealabil adoptării acestuia de către Comisie.
Reclamanta a mai arătat că acest ordin încalcă prevederile art. 34 din O.U.G. nr. 97/2001, întrucât instituţiile emitente nu sunt abilitate să emită ordine comune care să reglementeze interzicerea fabricării unor produse alimentare. Articolul mai sus menţionat abilitează, cele 3 instituţii să emită ordine comune care să reglementeze doar interzicerea vânzării alimentelor sub anumite denumiri, informaţii sau prezentări care pot induce în eroare, interzicerea vânzării alimentelor care conţin substanţe sau obiecte nealimentare, interzicerea vânzării anumitor alimente drept medicamente şi în nici un caz interzicerea fabricării anumitor produse alimentare.
A susţinut, totodată că Ordinul nr. 766/1594/675 din 2009 a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor O.G. nr. 42/1995 privind producţia de produse alimentare destinate comercializării şi că analizarea legalităţii Ordinului mai sus enunţat nu se poate face fără respectarea acestei reglementări cu forţă juridică superioară, care vizează chiar domeniul producţiei de produse alimentare şi de care trebuie să se ţină cont în elaborarea actelor cu forţa juridică inferioară din acelaşi domeniu de reglementare. Omisiunea menţionării în preambulul acestui ordin a O.G. 42/1995 nu este de natura a împiedica analizarea legalităţii Ordinului nr. 766//1594/675 din 2009 prin raportare la dispoziţiile O.G. 42/1995.
Prin întâmpinările depuse, pârâţii au solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Prin Sentinţa nr. 4103 din 8 iunie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta S.C. B.P. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătăţii şi Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi a anulat Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătăţii şi Autoritatea Naţională Pentru Protecţia Consumatorilor.
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut că ordinul a cărui anulare se solicită a fost adoptat cu încălcarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 1016/2004 (act normativ cu forţă juridică superioară, ce transpune Directiva nr. 98/34/CE), conform cărora organele administraţiei publice şi celelalte autorităţi cu funcţie de reglementare trebuie să amâne adoptarea unui proiect de reglementare tehnică pentru o perioadă de 3 luni de la data la care acesta a fost primit de către Comisie, ca urmare a comunicării prevăzute la art. 6 alin. (2) lit. a) - c) din acelaşi act normativ.
A reţinut Curtea că, aşa cum rezultă din conţinutul referatului de aprobare, deşi a fost notificat Comisiei Europene, ordinul atacat, ce constituie neîndoielnic o reglementare tehnică, a fost publicat în M. Of. anterior primirii răspunsului la notificare. Urmare acestei încălcări, Comisia Europeană a notificat autorităţile române în sensul că se impune "fie o revocare totală a textului în cauză, fie o notificare a unui nou proiect destinat să îl înlocuiască".
Totodată, prima instanţă a apreciat că susţinerile pârâţilor conform cărora nu ar fi existat în sarcina autorităţilor publice emitente obligaţia de amânare a adoptării proiectului de reglementare tehnică, sunt neîntemeiate, în condiţiile în care conform art. 4 alin. (1) pct. 3 din H.G. nr. 1016/2004, termenul de specificaţie tehnică se referă inclusiv la "metode de fabricaţie şi procese utilizate pentru produse agricole, pentru produse destinate consumului uman şi animal", iar potrivit pct. 7 proiectul de reglementare tehnică include şi textul unei specificaţii tehnice.
În fine, Curtea a constatat că prin Hotărârea CJCE în cauza C-443/98 a fost stabilită obligaţia judecătorului naţional de a refuza aplicarea unei reguli tehnice adoptată înaintea expirării termenului de amânare a adoptării proiectului şi că refuzul menţionat implică lipsirea de efecte a respectivelor reguli, ceea ce echivalează cu aplicarea sancţiunii nulităţii regulilor menţionate.
3. Recursurile exercitate în cauză.
3.1. Recursul declarat de Ministerul Sănătăţii.
Ministerul Sănătăţii a formulat recurs împotriva Sentinţei civile nr. 4103 din 8 iunie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pe care însă nu l-a timbrat, deşi recurentul a fost legal citat cu această menţiune.
3.2. Recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
O primă critică adusă sentinţei recurate de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale o constituie faptul că instanţa de fond nu şi-a motivat sentinţa pronunţată.
În conformitate cu prevederile art. 261 C. proc. civ. hotărârea trebuie să arate "motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, cum şi cele pentru care s-au înlăturat apărările părţilor".
Instanţa are obligaţia de a arăta fiecare capăt de cerere şi apărările părţilor, probele care au fost administrate, cu motivarea pentru ce unele au fost reţinute, iar altele înlăturate, excepţii şi modul de soluţionare, normele pe care le-a aplicat la situaţia de fapt, în mod clar, precis şi necontradictoriu, aşa încât să arate justeţea soluţiei pronunţate, să înlăture arbitrariul şi să facă posibil controlul judiciar.
Or, instanţa de fond, în pronunţare, a ignorat dispoziţiile legale în vigoare la data pronunţării, deşi avea aceasta obligaţie în baza rolului activ reglementat de art. 129 alin. (5) din C. proc. civ.
A susţinut recurentul că, în concret, elaborarea Ordinului M.A.P.D.R. nr. 766/2009 s-a făcut în conformitate cu prevederile art. 3 lit. (k) din H.G. nr. 8/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, în vigoare la acea dată.
La elaborarea ordinului contestat s-a ţinut cont de prevederile comunitare în vigoare respectiv: Directiva 92/83/CE privind armonizarea structurilor accizelor la alcool şi băuturi alcoolice, Secţiunea trei - "Băuturi fermentate altele decât vinul şi berea" şi Secţiunea patru - "Produse intermediare", coroborate cu prevederile Regulamentului (CE) nr. 1214/2007 al Comisiei din 20 septembrie 2007 de modificare a anexei I la Regulamentul (CE) nr. 2658/1987 al Consiliului privind Nomenclatura tarifară şi statistică şi Tariful Vamal Comun, şi cele ale Notei Explicative la Sistemul Armonizat ce prevede pentru subpoziţia NC 22.06 "Alte băuturi fermentate (de exemplu Cidru de mere, Cidru de Pere, Hidromel); Amestecuri de băuturi fermentate şi amestecuri de băuturi fermentate şi băuturi nealcoolice, nedenumite şi necuprinse în altă parte: Cidrul de mere, Cidrul de pere, Hidromel, Vin din struguri uscaţi, Băuturi obţinute prin fermentarea sucurilor de fructe, Molton, Bere neagră sau Spurce, Sake sau vin din orez, Vin din palmier, Bere de ghimbir şi bere de plante".
În acest cadru de reglementări comunitare, s-au adoptat norme tehnice de producere şi comercializare pentru toate aceste tipuri de băuturi alcoolice posibil de fabricat în România.
În ceea ce priveşte conformitatea cu reglementările europene, prin Adresa nr. 2611 din 9 decembrie 2009, Departamentul pentru Afaceri Europene, urmare analizei proiectului de ordin "pentru aprobarea Normelor tehnice privind fabricarea, natura şi calitatea materiilor prime, ambalarea, etichetarea şi comercializarea băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea şi vinul, destinate consumului uman ca atare", menţionează că nu au fost identificate aspecte de incompatibilitate cu legislaţia comunitară, cum impun dispoziţiile art. 54 alin. (2) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin H.G. nr. 561/2009, care stabilesc faptul că ordinele cu caracter normativ ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care transpun legislaţia comunitară, care creează cadrul juridic necesar aplicării acesteia sau care prezintă relevanţă comunitară sunt transmise Departamentului pentru Afaceri Europene în vederea evaluării compatibilităţii prevederilor acestora cu dreptul comunitar, înaintea semnării de către conducătorii autorităţilor emitente.
În ceea ce priveşte "infograma X, prin care Comisia Europeană arată că se impune revocarea totală a Ordinului nr. 766 din 16 decembrie 2009", în baza căreia instanţa a admis acţiunea reclamantei, recurenta a susţinut că, prin notificarea transmisă, Comisia recomandă: fie o revocare totală a textului în cauză, fie o notificare a unui nou proiect destinat să-l înlocuiască. În consecinţă Comisia dă posibilitatea optării pentru una din cele două soluţii, şi nu impune revocarea totală a ordinului, aşa cum susţine reclamanta.
Sentinţa civilă nr. 4103 din 8 iunie 2011, prin conţinutul său, dovedeşte faptul că în luarea hotărârii de anulare a Ordinului MADR nr. 766/2009, instanţa a exclus aspectele de ordin tehnic, acestea fiind esenţiale şi constituind baza reglementărilor comunitare şi naţionale privind producerea oricăror alimente destinate consumului uman.
3.3. Prin recursul său Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor a adus hotărârii următoarele critici.
A precizat faptul că niciun moment în cursul desfăşurării etapei de fond a dosarului, nici reclamanta şi nici instanţa din oficiu, nu au înţeles să facă vorbire şi cu atât mai mult raportarea temporală a actului normativ atacat la momentul emiterii notificării formulate de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale către Comisia Europeană, act prin care se aducea la cunoştinţa forului comunitar modul de transpunere a Directivei nr. 98/34/CE.
Prin urmare, a apreciat că instanţa a uzat de rolul său activ în sensul depăşirii competenţelor ce îi reveneau, ignorând în tot aplicarea principiului contradictorialităţii, în ceea ce priveşte punerea în discuţie a aspectelor legate de modul în care textul Directivei a fost aplicat şi respect în legislaţia internă.
Mai mult, instanţa de fond a fost într-o gravă eroare în momentul în care şi-a fundamentat concluziile pe prevederile Directivei nr. 98/34/CE de stabilire a unei proceduri pentru furnizarea de informaţii în domeniul standardelor şi reglementărilor tehnice, act normativ care nu este incident în speţa de faţă, Ordinul nr. 766/1.594/675/2009 pentru aprobarea Normelor tehnice privind fabricarea, natura şi calitatea materiilor prime, ambalarea, etichetarea şi comercializarea băuturilor alcoolice fermentate nedistilate, altele decât berea şi vinul, destinate consumului uman ca atare, nefăcând menţiune niciun moment de acesta.
A susţinut recurentul că în conformitate cu dispoziţiilor înscrise în alin. (1) al art. 9 din actul comunitar: "Statele membre amână adoptarea proiectului unei reglementări tehnice cu trei luni de la data primirii de către Comisie a comunicării prevăzute la art. 8 alin. (1)".
Aceste prevederi trebuie însă interpretate în funcţie de reglementările specifice fiecărui act normativ intern, Directiva prevăzând de altfel la alin. (2) al art. 10 şi câteva cauze de neaplicare, respectiv: "Articolul 9 nu se aplică actelor cu putere de lege şi actelor administrative ale statelor membre care interzic fabricarea, în măsura în care acestea nu obstrucţionează libera circulaţie a produselor".
Mai mult, analizând textul ordinului contestat în raport cu prevederile Directivei, se poate observa faptul că acesta nu are drept scop legiferarea de standarde/reglementări tehnice, scopul propus de legiuitorul român prin emiterea actului normativ intern fiind complet diferit, aspect ce rezultă de altfel din compararea definiţiilor date de actul comunitar celor doi termeni.
Totodată, recurentul a arătat că Ordinul nr. 766/1.594/675/2009 este un act prin care s-a dorit asigurarea, pe plan intern, a informării corecte a consumatorilor, astfel încât să fie eliminată invazia de produse falsificate şi că a fost emis în aplicarea Regulamentului (CEE) nr. 2.658/1987 al Consiliului privind Nomenclatura tarifară şi statistică şi Tariful Vamal Comun, cu modificările şi completările ulterioare.
De altfel, necesitatea emiterii Ordinului era justificată în chiar preambulul textului legal, prin invocarea prevederilor art. 34 din O.U.G. privind reglementarea producţiei, circulaţiei şi comercializării alimentelor, republicată, şi mai ales ale Regulamentului (CEE) nr. 2.658/1987 al Consiliului privind Nomenclatura tarifară şi statistică şi Tariful Vamal Comun, cu modificările şi completările ulterioare.
II. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
Înalta Curte, analizând actele şi lucrările dosarului în raport cu criticile formulate, constată următoarele:
II.2. În ceea ce priveşte recursul declarat de Ministerul Sănătăţii, înainte de a analiza motivele de recurs invocate în cauză, Înalta Curte constată că deşi recurentul-reclamant a fost citat cu menţiunea de a depune taxa judiciară de timbru în valoare de 0,2 RON şi timbru judiciar 0,15 RON, conform dovezii anexate la dosar, acesta nu şi-a îndeplinit această obligaţie legală.
Or, în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 3 din Legea nr. 146/1997, precum şi cu cele ale art. 3 din O.G. nr. 32/1995, cererea pentru exercitarea recursului se timbrează prin achitarea taxei judiciare de timbru şi prin depunerea timbrului judiciar.
Aceste taxe se depun la dosarul cauzei, în momentul înregistrării cererii sau până la primul termen de judecată, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 146/1997.
În aceste sens sunt şi dispoziţiile art. 3021 alin. (2) C. proc. civ. potrivit cărora: "La cererea de recurs se va ataşa dovada achitării taxei de timbru, conform legii".
De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997 privind taxa judiciară de timbru şi timbrul judiciar "neîndeplinirea obligaţiei de plată până la termenul stabilit se sancţionează cu anularea acţiunii sau a cererii".
Astfel fiind, Înalta Curte în temeiul dispoziţiilor art. 3021 alin. (2) C. proc. civ., şi ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997 va dispune anularea recursului declarat de Ministerul Sănătăţii, ca netimbrat.
II.3. Relativ la recursurile declarate de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, Înalta Curte reţine următoarele:
Prin Sentinţa nr. 4103 din 8 iunie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea reclamantei S.C. "B.P." S.R.L. Sibiu şi a anulat Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătăţii şi Autoritatea Naţională Pentru Protecţia Consumatorilor.
Motivul admiterii acţiunii a fost acela că ordinul a cărui anulare se solicită a fost adoptat cu încălcarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 1016/2004 (act normativ cu forţă juridică superioară, ce transpune Directiva nr. 98/34/CE), conform cărora organele administraţiei publice şi celelalte autorităţi cu funcţie de reglementare trebuie să amâne adoptarea unui proiect de reglementare tehnică pentru o perioadă de 3 luni de la data la care acesta a fost primit de către Comisie, ca urmare a comunicării prevăzute la art. 6 alin. (2) lit. a) - c) din acelaşi act normativ.
Prin infograma X, Comisia recomandă: fie o revocare totală a textului în cauză, fie o notificare a unui nou proiect destinat să-l înlocuiască. În consecinţă Comisia dă posibilitatea optării pentru una din cele două soluţii, şi nu impune revocarea totală a ordinului, aşa cum susţine reclamanta.
Cu toate acestea, se constată că Referatul de aprobare, (dosar) în baza căruia prima instanţă îşi fundamentează soluţia, nu se referă la Ordinul nr. 766 din 16 decembrie 2009 ci la Ordinul nr. 118/2010, care nu a făcut obiectul judecăţii.
Pe de altă parte, în pronunţarea soluţiei, instanţa nu a respectat prevederile art. 261 C. proc. civ., potrivit cărora avea obligaţia de a arăta fiecare capăt de cerere şi apărările părţilor, probele care au fost administrate, cu motivarea pentru ce unele au fost reţinute, iar altele înlăturate, excepţiile şi modul de soluţionare, normele pe care le-a aplicat la situaţia de fapt, în mod clar, precis şi necontradictoriu, aşa încât să arate justeţea soluţiei pronunţate, să înlăture arbitrariul şi să facă posibil controlul judiciar.
Aşa fiind şi cum prima instanţă a soluţionat cererea doar în baza unor chestiuni procedurale fără o analiză a ordinului contestat sub aspectul raportării dispoziţiilor sale la toate normele legale avute în vedere la emiterea acestuia şi cu obligaţia primei instanţe de a respecta prevederile art. 261 C. proc. civ. şi a motiva hotărârea pronunţată pe fiecare capăt de cerere şi cu privire la toate apărările părţilor, Înalta Curte urmează să admită recursul, să caseze hotărârea atacată şi să trimită cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe. În consecinţă, în temeiul art. 313 C. proc. civ., pentru o bună administrare a justiţiei şi pentru pronunţarea unei hotărâri în scopul aplicării corecte a legii la împrejurări de fapt şi de drept deplin stabilite, se impune casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, care, va avea în vedere analiza legalităţii Ordinului nr. 766 din 16 decembrie 2009, sub toate aspectele.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Anulează recursul declarat de Ministerul Sănătăţii împotriva Sentinţei civile nr. 4103 din 8 iunie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca netimbrat.
Admite recursurile declarate de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor împotriva aceleiaşi sentinţe.
Casează hotărârea atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 iunie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2647/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 3759/2012. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
