ICCJ. Decizia nr. 4553/2012. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4553/2012
Dosar nr. 1239/33/2011
Şedinţa publică de la 2 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
Prin contestaţia înregistrată la data de 15 septembrie 2011 reclamanta Comuna Șieu Măgheruş a chemat în judecată pe pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi a Judeţului Bistriţa-Năsăud solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se admită contestaţia formulată împotriva Deciziei nr. 20/2011 în sensul anulării măsurilor prevăzute la pct. 4.1, 4.2, 4.3 din Decizia nr. 20/2011, ca nelegale şi netemeinice.
În motivare, reclamanta a arătat că în urma controlului efectuat de către pârâta de rândul 2, s-a decis la pct. 4.1 recalcularea drepturilor salariale acordate în anul 2009 personalului contractual şi funcţionarilor publici prin eliminarea indemnizaţiei de hrană, ţinută decentă, primă de vacanţă, primă de paşte şi a sporului de mobilitate acordate fără temei legal, pct. 4.2 - evaluarea prejudiciului şi pct. 4.3 - efectuarea regularizărilor, reţinând că au fost efectuate plăţi pentru drepturi de personal care exced prevederile legale. S-a emis Decizia nr.20/2011 împotriva căreia a fost formulată contestaţie, respinsă prin încheierea nr.4/2011.
Prin Sentinţa civilă nr. 623 din 27 octombrie 2011, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Comuna Șieu Măgheruş, împotriva pârâtelor Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi a Judeţului Bistriţa-Năsăud.
În esenţă, curtea de apel a reţinut că problema analizării legalităţii acordării drepturilor salariale se poate pune întotdeauna în cadrul procedurii de auditare a cheltuielilor de personal, operaţiune administrativă pe care este în drept să o exercite funcţionarii Curţii de Conturi.
Într-o astfel de situaţie, Curtea de Conturi este competentă să decidă şi să dispună măsuri de remediere a deficienţelor constatate şi, implicit, să impună recuperarea eventualelor prejudicii aduse bugetului ca efect al neregulilor ori abaterilor constatate.
Aşa cum rezultă din speţă, reclamanta a contestat anumite măsuri impuse de organele Curţii de Conturi prin actul de finalizare a controlului referitoare, în special, la acordarea unor drepturi salariale funcţionarilor publici peste limitele legale.
A reţinut prima instanţă că justificarea reclamantei, conform căreia, drepturile salariale au fost acordate în baza Acordului colectiv privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici şi Contractului colectiv de muncă aprobate prin Hotărârea C.L. nr. 4/2007 şi Hotărârea C.L. nr. 9/2009, hotărâri care nu au fost atacate şi care astfel nu mai pot fi revocate, nu este fondată.
Astfel, a reţinut prima instanţă că, deşi potrivit dispoziţiilor art. 41 alin. (5) din Constituţie caracterul obligatoriu al convenţiilor colective este garantat, totuşi această garanţie trebuie este circumscrisă respectării ordinii de drept.
Legea impune cu valoare de principiu, dând prevalentă principiului libertăţii în materie contractuală, că orice convenţie este valabilă sub rezerva respectării exigenţelor impuse de ordinea de drept şi bunele moravuri.
Că este aşa, şi cu trimitere specială la contractele de muncă, jurisdicţia de contencios constituţional în analiza constituţionalităţii dispoziţiilor art. 12 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 130/1996 raportate la dispoziţiile art. 41 alin. (2) şi (5) din Legea fundamentală a statuat următoarele:
„Conform principiilor de bază ale contractelor colective de muncă, astfel de contracte constituie legea părţilor, iar în conţinutul lor nu pot fi stabilite drepturi sub nivelul minimal prevăzut de lege şi de contractul colectiv încheiat la nivel superior.
Contractele colective de muncă încheiate pentru salariaţii instituţiilor publice au un regim juridic special, determinat de situaţia deosebită a părţilor acestor contracte. Astfel, cheltuielile necesare pentru funcţionarea instituţiilor publice, inclusiv drepturile salariale ale salariaţilor, sunt suportate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor.
Art. 137 alin. (1) din Constituţie prevede că: „(1) Formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege ” . În aceste condiţii se impune ca şi drepturile salariale ale salariaţilor instituţiilor publice să fie stabilite prin lege în limite precise, care nu pot constitui obiect al negocierilor şi nu pot fi modificate prin convenţii colective.”
Aşadar, consiliul local nu poate în virtutea principiului libertăţii de voinţă să încheie acorduri sau convenţii colective prin care să acorde ori să recunoască drepturi salariale plătite de la bugetul de stat cu nesocotirea dispoziţiilor legale imperative.
De altfel în materia salarizării funcţionarilor publici legile pertinente explicitează fără echivoc faptul că drepturile acestora sunt stabilite de lege, iară ca autorităţilor publice ca subiect al raportului de serviciu şi ca angajator în acelaşi timp să le fie recunoscute prerogative suplimentare.
În acest sens, curtea de apel a avut în vedere dispoziţiile art. 157 din Legea nr. 53/2003, art. 12 din Legea nr. 130/1996, art. 31 din Legea nr. 188/1999, art. 25 din H.G. nr. 833/2007.
Astfel fiind, autoritatea administraţiei publice locale căreia i se recunoaşte o anumită autonomie decizională nu poate interfera cu atribuţii ce sunt rezervate la nivel naţional legiuitorului organic sau, după caz, ordinar.
Din această perspectivă, a constatat instanţa de fond, că autoritatea publică auditată nu poate paraliza acţiunea organelor de control ale Curţii de Conturi în exercitarea atribuţiilor prevăzute de dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 94/1992.
În raport de aceste considerente, Curtea de Apel Cluj a constatat că actele de control şi de dispoziţie ale Curţii de Conturi, materializate în încheierea nr. 4 din 29 august 2011 emisă de Camera de Conturi a judeţului Bistriţa-Năsăud şi, respectiv Decizia nr. 20 din 28 iunie 2011a Curţii de Conturi, privitoare la măsurile evidenţiate la pct. 4.1-4.3 sunt legale.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Comuna Șieu Magheruş, prin primar, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând motivele prevăzute de art. 304 punctele 6, 7 şi 9 C. proc. civ.
Criticile aduse de recurentă hotărârii atacate sunt următoarele:
1. Instanţa de fond s-a pronunţat asupra a ceea ce nu s-a solicitat. Afirmă recurenta că prin hotărârea recurată, curtea de apel s-a pronunţat cu privire la nelegalitatea hotărârilor de consiliu local nr. 4/2007 şi nr. 9/2007, fără să fie învestită cu vreun petit în acest sens. Susţine că drepturile salariale au fost acordate în baza Acordului colectiv privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici şi ale contractului colectiv de muncă aprobate prin cele două hotărâri ale Consiliului Local, acte care au creat drepturi şi obligaţii şi care nu au fost atacte în contencios administrativ şi care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil.
Prin urmare, arată recurenta-reclamantă, instanţa nu se poate sesiza din oficiu cu privire la legalitatea sau nelegalitatea unui act administrativ şi nici nu poate analiza conţinutul acestui act rară să fie sesizată cu vreun petit în acest sens.
2. Instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii contenciosului administrativ. Susţine recurenta că, în mod nelegal, prima instanţă a validat actele încheiate de autorităţile pârâte, fără a ţine cont de faptul că acestea nu puteau decide dacă o hotărâre de consiliu local este sau nu legală şi să dispună măsura recalculării salariilor, în lipsa revocării actelor administrative care au stabilit aceste drepturi, întrucât excede sferei de competenţă a acestor autorităţi.
Menţionează recurenta că, anterior, Curtea de Conturi a mai efectuat un control al drepturilor salariale, acordate în baza unei hotărâri de consiliu local similare şi nu a avut nicio obiecţie cu privire la legalitatea stabilirii acestor drepturi.
3. Soluţia pronunţată de curtea de apel este contradictorie în raport cu motivele reţinute.
În cadrul acestei critici, recurenta-reclamantă susţine că în considerente instanţa de fond a reţinut „că problema analizării legalităţii acordării drepturilor salariale se poate pune întotdeauna în cadrul procedurii de auditare a cheltuielilor de personal, operaţiune administrativă pe care este în drept să o exercite funcţionarii Curţii de Conturi. într-o astfel de situaţie, Curtea de Conturi este competentă să decidă şi să dispună măsuri de remediere a deficienţelor constatate şi, implicit, să impună recuperarea eventualelor prejudicii aduse bugetului ca efect al neregulilor ori abaterilor constatate”, opinie pe care o împărtăşeşte.
Afirmă însă recurenta că analiza legalităţii acordării drepturilor salariale din partea Curţii de Conturi presupune doar stabilirea situaţiei dacă sumele încasate cu titlu de drepturi salariale sunt sau nu prevăzute în lege sau contractul de muncă, şi nu presupune a decide dacă un act administrativ care creează drepturi şi obligaţii este sau nu legal.
Sub acest aspect arată recurenta că soluţia pronunţată este contrară considerentelor reţinute în hotărârea atacată.
Recursul este nefondat.
Analizând recursul formulat, prin raportare la criticile dezvoltate, la actele şi lucrările dosarului, precum şi la dispoziţiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în cele ce urmează.
Mai întâi, instanţa de recurs va răspunde aspectului invocat de părţi referitor la incidenţa în speţă a dispoziţiilor Legii nr. 84/2012 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice.
Prin acest act normativ s-a aprobat exonerarea de plată pentru sumele pe care personalul din sectorul bugetar trebuie să le restituie. ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori, drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii.
Demersul judiciar al reclamantei vizează anularea actelor încheiate de Curtea de Conturi, în urma controlului de audit efectuat asupra unităţii angajatoare Comuna Şieu Magheruş, invocându-se netemeinicia şi nelegalitatea acestora. Or, prevederile Legii nr. 84/2012 se referă la o etapă ulterioară întocmirii actelor de control de către autorităţile competente să efectueze auditul, respectiv la aceea în care unitatea angajatoare emite pe numele salariaţilor săi decizii de imputare pentru recuperarea sumelor de bani constatate a fi fost plătite necuvenite.
Prin urmare, aplicarea Legii nr. 84/2012 este o problemă de executare, putând fi invocate numai în condiţiile în care, măsurile dispuse prin actele autorităţilor pârâte din prezenta cauză ar fi puse în executare, neavând, deci, incidenţă în speţă.
I. Prin primul motiv de recurs invocat, recurenta invocă faptul că „instanţa s-a pronunţat asupra a ceea ce nu s-a solicitat, respectiv, asupra nelegalităţii hotărârilor consiliului local nr. 4/2007 si nr. 9/2009, fără să fie investită cu vreun capăt de cerere în acest sens.
În esenţă, ceea ce susţine recurenta - reclamantă este faptul că prin verificarea efectuată de Camera de Conturi Bistriţa-Năsăud, şi, ulterior, prin soluţia dată de instanţa de fond, nu s-a acordat eficienţă juridică caracterului obligatoriu al convenţiilor colective de muncă încheiate şi aflate în vigoare.
Se menţionează că la pronunţarea sentinţei recurate nu s-a ţinut seama nici de faptul că dreptul la negocieri colective este garantat prin Constituţie, fiind astfel obligatorii convenţiile încheiate, implicit hotărârile consiliului local.
Din acest punct de vedere, este lipsită de relevanţă juridică susţinerea recurentei - reclamante conform căreia odată intrate în
vigoare, convenţiile colective de muncă produc efecte juridice în măsura în care nu au fost revocate iar instanţa de judecată nu poate statua cu privire la legalitatea acordului/contractului colectiv de muncă.
Astfel, în mod corect, instanţa de fond a procedat la analizarea legalităţii/nelegalităţii acordării drepturilor băneşti în baza hotărârilor consiliului local, pentru a nu valida drepturi acordate în afara cadrului legal, rară însă ca acest lucru sa presupună pronunţarea asupra a ceea ce nu s-a solicitat prin acţiunea introductivă.
Verificarea legalităţii acordării drepturilor băneşti funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul acestei instituţii bugetare a fost necesară pentru instanţa de fond, chemată să se pronunţe cu privire la legalitatea şi temeinicia actelor de control şi a măsurilor dispuse de Camera de Conturi a Judeţului Bistriţa Năsăud ce au vizat tocmai plata nelegală a acestor drepturi salariale.
Ca urmare, Înalta Curte constată că, în mod legal, instanţa de fond a procedat la analizarea pe cale incidentală a legalităţii acordului de muncă şi a contractului colectiv de muncă aprobate prin cele două hotărâri ale Consiliului local tară ca astfel, să se poată susţine cu temei că instanţa de fond a soluţionat mai mult decât s-a solicitat prin acţiunea introductivă, întrucât recurenta-reclamantă a susţinut drept temei legal al acordării drepturilor sale salariale aceste înscrisuri iar instanţa a analizat apărările formulate şi le-a înlăturat motivat.
per a contrario, în lipsa unei asemenea analize asupra legalităţii sau nelegalităţii acordării drepturilor băneşti prin cele două hotărâri ale Consiliului local, soluţionarea acţiunii introductive ar fi presupus încălcarea de către instanţa de fond a normelor imperative ce reglementează drepturile salariale ale personalului bugetar.
Instanţa de recurs nu poate reţine susţinerile recurentei - reclamante legate de acest prim motiv de recurs, deoarece nu sunt întrunite condiţiile ce privesc situaţia definită de doctrină ultra petita, instanţa de fond în soluţionarea acţiunii introductive reţinând pe cale incidentală nelegalitatea acordării unor drepturi băneşti în anul 2009, personalului contractual şi funcţionarilor publici.
Este adevărat că, în virtutea principiului autonomiei locale, consiliile locale, în calitate de autorităţi ale administraţiei publice locale au capacitatea de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. (art. 3 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare), dar nu şi când este vorba de stabilirea unor drepturi băneşti care sunt supuse altor acte normative. Legea administraţiei publice nr. 215/2001 la art. 36 alin (1) prevede următoarele: „Consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale”;
În acest sens, având în vedere dispoziţiile art. 36 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, ce constituie cadrul general al atribuţiilor pe care le poate exercita consiliul local, prin raportare la principiul general aplicabil în materia dreptului public, Înalta Curte reţine că autorităţile publice administrative nu pot acţiona decât în temeiul şi în vederea executării legii şi nu pot exercita decât acele atribuţii care sunt în mod expres date în sarcina lor prin Constituţie sau prin lege.
Prin urmare, niciuna dintre atribuţiile expuse în art. 36 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, nu se referă la posibilitatea consiliului local de a hotărî cu privire la acordarea unor sume de bani angajaţilor proprii, cum este cazul aici dedus judecăţii, după cum această atribuţie nu îi este conferită nici printr-o altă lege.
II. În ceea ce priveşte motivul al doilea de recurs, prin care recurenta - reclamantă critică sentinţa primei instanţe sub aspectul aplicării greşite a legii, respectiv a Legii nr. 554/2004, înalta Curte constată că şi acesta este nefondat.
Acest motiv de recurs se referă la situaţiile în care instanţa recurge la un text de lege aplicabil speţei, însă interpretarea pe care i-o dă este eronată.
Din considerentele sentinţei recurate, rezultă faptul că acest motiv nu-şi găseşte aplicabilitate în speţa de faţă, instanţa de fond, în mod corect şi legal, aplicând dispoziţiile legale faţă de obiectul demersului judiciar şi conţinutul actelor administrative contestate.
În ceea ce priveşte încălcarea legislaţiei care reglementează acordarea drepturilor salariale şi altor drepturi ale funcţionarilor publici şi personalului contractual din administraţie publica locală pe anul 2009, reţinută de prima instanţă, înalta Curte constată că judecătorul fondului a apreciat, în mod corect, că acordarea acestor drepturi s-a făcut cu nesocotirea dispoziţiilor constituţionale ale art. 137 alin. (1) potrivit cărora: „Formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege”.
În aceste condiţii, se impune ca şi drepturile salariale ale angajaţilor instituţiilor publice să fie stabilite prin lege, în limite precise, care nu pot constitui obiect al negocierilor şi nu pot fi modificate prin acorduri/convenţii colective.
Actele normative invocate de recurenta-reclamantă, referitoare la drepturile salariale ale propriilor salariaţi sunt: Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 53/2003 - Codul muncii.
Având în vedere că în legislaţia invocată nu există o dispoziţie legală care să reglementeze acordarea unor indemnizaţii, prime sau sporuri acestor categorii de personal, instanţa de fond, în mod corect, a reţinut acest aspect, şi, mai mult, că există dispoziţiile art. 72 din Legea nr. 188/1999, care statuează că acordurile colective de muncă pot cuprinde numai măsuri (şi nu sume de bani) referitoare la aspecte de ordin social, la condiţiile de muncă, de sănătate şi perfecţionare profesională ale funcţionarilor publici.
Nu se regăseşte printre acestea posibilitatea negocierii salariilor sau acordării unor diverse sume de bani cu caracter de prime sau sporuri neprevăzute de lege pentru categoria respectivă de funcţionari publici, întrucât, din punctul de vedere al Legii nr. 188/1999, salariile sunt stabilite de legiuitor şi nu pot fi negociate.
Cu referire Impersonalul contractual sunt incidente dispoziţiile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, care prevăd caprin contracte colective de muncă încheiate pentru salariaţii instituţiilor bugetare nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi a căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale - aici se includ sporul de dispozitiv, indemnizaţia de ţinută, sporul de calculator care sunt prevăzute de lege pentru alte categorii de personal bugetar sau în alte condiţii.
Astfel, instanţa de fond, s-a oprit la analiza clauzelor acordului/contractului colectiv de muncă încheiat, coroborate cu prevederile legale incidente şi nu a negat dreptul constituţional la negocieri colective în materie de muncă şi nici caracterul obligatoriu al convenţiilor colective, garantate de art. 45 din Constituţie, ci numai negocierea unor clauze privind sporurile salariale şi drepturile băneşti, de natura celor acordate în speţa de faţă.
Ca urmare, deşi caracterul obligatoriu al oricărei convenţii; colective este garantat de lege, aplicarea principiului de drept”' conform căruia, contractul are putere de lege între părţi, este limitat de aplicarea altor principii de drept, conform cărora, clauzele negociate trebuie să respecte ordinea de drept şi bunele moravuri, stabilite prin norme imperative.
III. Analizând ultimul motiv de recurs formulat, prin care recurenta - reclamantă critică sentinţa primei instanţe sub aspectul că „soluţia este în contradictoriu cu motivarea”, Înalta Curte constată că acesta nu are fundament în raţionamentul juridic exprimat de instanţa de fond în motivarea soluţiei.
Din analiza sentinţei recurate rezultă că prima instanţă a făcut un examen riguros al susţinerilor părţilor cu privire la aspectele relevante ale cauzei, iar pe de altă parte, instanţa de fond a menţionat expres toate dispoziţiile legale aplicabile speţei, explicând în mod detaliat de ce şi în ce mod sunt aplicabile respectivele prevederi iar soluţia pronunţată nu este în contradicţie cu considerentele.
Nu poate fi reţinut motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., având în vedere şi aspectul relevat de doctrina de specialitate care reţine că „există contradicţie între considerente şi dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acţiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate şti ce anume a decis instanţa” (dr. M.T. - Drept Procesual Civil, ediţia a Ii-a revăzută şi adăugită).
Or, aşa cum menţionează chiar recurenta în cererea de recurs, „ instanţa reţine că problema analizării legalităţii acordării drepturilor salariate se poate pune întotdeauna în cadrul procedurii de auditare a cheltuielilor de personal, operaţiune administrativă pe care este în drept să o exercite Curtea de Conturi(...) în această situaţie Curtea de Conturi este competentă să dispună măsuri de remediere a deficienţelor constatate şi implicit să impună recuperarea eventualelor prejudicii aduse bugetului ca efect al neregulilor ori abaterilor constatate, opinie pe care o împărtăşim şi observăm că însăşi instanţa apreciază că atribuţiile Curţii de Conturi sunt de a analiza legalitatea acordării drepturilor salariale”.
Aşadar, în condiţiile în care recurenta achiesează la aspectele reţinute de instanţa de fond în considerente, susţine, în mod netemeinic, încălcarea atribuţiilor de către Curtea de Conturi care a stabilit acordarea nelegală a acestor drepturi salariale în discuţie, după cum invoca, în mod netemeinic, motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 din C. proc. civ.
Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că sentinţa instanţei de fond este temeinică şi legală şi, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) din C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de C.Ş.M., prin primar, împotriva sentinţei civile nr. 623 din 27 octombrie 2011 a Curţii de Apel Cluj, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 2 noiembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4547/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 4441/2012. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
