ICCJ. Decizia nr. 221/2013. Contencios

Comentarii

0

R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr. 221/2013

Dosar nr. 221/54/2012

Şedinţa publică de la 18 ianuarie 2013

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 242 din 29 martie 2012, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 339/2007 şi a art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. şi a constatat nelegalitatea acestor dispoziţii.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată de pârâta A.N.P. este neîntemeiată, deoarece natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a O.M.J. nr. 399/2007 şi a Deciziei Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate.

Interpretarea logică a fortiori a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la aceeaşi concluzie, mai ales că şi practica constantă a Înaltei Curţi este în acelaşi sens.

A fost reţinută ca neîntemeiată şi susţinerea pârâtei A.N.P., potrivit cu care verificarea legalităţii unui act administrativ unilateral pe calea excepţiei de nelegalitate poate fi făcută oricând, dar numai în perioada de valabilitate a actului normativ în baza căruia a fost emis, întrucât abrogarea nu produce efecte în privinţa legalităţii actului, ci cu privire la momentul până la care acesta produce efecte juridice.

Instanţa a reţinut că reclamantul invocă nelegalitatea dispoziţiilor pct. 11.5 din OMJ nr. 399/C/2007 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 şi a art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007, în raport de art. 16 din O.G. nr. 64/2006 şi art. 43 din Legea nr. 293/2004, după renumerotare art. 45.

Pe fond, instanţa a constatat că excepţia de nelegalitate este neîntemeiată, deoarece O.M.J. nr. 399/C/2007 conţine chiar normele metodologice de aplicare a ordonanţei şi scopul lor a fost expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.

Din motivarea excepţiei de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează faptul că prevederile ordinului contravin prin adăugare la dispoziţiile legale, întrucât „nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar”, căci, procedând astfel, se produc prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora, dar instanţa de fond a considerat că aceste susţineri sunt nefondate, pentru că art. 45 are în vedere ca unităţi de timp nu doar ora, ci şi ziua, săptămâna şi respectiv luna, iar la pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 339/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor şi respectiv zilelor lucrate suplimentar.

Chiar şi propoziţia de la pct. 11.5 lit. c) „fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu adaugă la lege, căci nu instituie prin ea însăşi o procedură diferită de calcul orelor/zilelor lucrate suplimentar, iar instanţa de fond a arătat că ea nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul şi sensul prevederilor legii.

S-a reţinut că este evident că actele emise pe baza şi în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispoziţiilor acestora din urmă, ci trebuie să ofere soluţii concrete pentru punerea în executare a acestora, urmând însă scopul şi spiritul legii.

Mai mult, dispoziţiile art. 11.5 din OMJ nr. 399/2007 reglementează situaţia specială a „lucrului în tură”, or, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede că „în cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale”, iar a înlătura pe calea excepţiei de nelegalitate prevederile care reglementează o situaţie specială pentru care legea trimite la dispoziţiile speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor legale, fapt care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Pentru a motiva această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că excepţia inadmisibilităţii invocată de A.N.P. este neîntemeiată, deoarece pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate şi actele administrative cu caracter normativ, în virtutea principiului de drept potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte juridice, fiind neîndoielnic că, dacă legiuitorul a creat un mijloc de apărare pe calea excepţiei de nelegalitate pentru actele de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele normative.

Nu a fost reţinută inadmisibilitatea nici prin prisma faptului că cele două acte nu mai produc efecte după abrogarea O.G. nr. 64/2006 prin art. 48 alin. (1) din Cap.VI al Legii nr. 33/2009 întrucât actul administrativ a produs efecte juridice în perioada de activitate a O.G. nr. 64/2006 ce nu au fost înlăturate prin abrogare, iar acţiunea de fond depinde de legalitatea actului respectiv.

Pe fond, s-a constatat că dispoziţiile contestate sunt nelegale pentru că vin în contradicţie şi adaugă în mod nepermis la dispoziţiile O.U.G. nr. 64/2006 şi Legii nr. 293/2004, acte normative cu forţă superioară şi în aplicarea cărora au fost emise.

Din interpretarea dispoziţiilor art. 16 din O.G. nr. 64/2006 şi art. 43 din Legea nr. 293/2004 instanţa de fond a subliniat că textele reglementează modul de plată a muncii suplimentare necompensate cu timp liber în următoarele 30 de zile, fără a distinge după cum este vorba de lucru în ture sau nu, se raportează exclusiv la orele suplimentare, ora fiind singura unitate de timp prevăzută de legiuitor pentru calculul sporului ce trebuie acordat pentru munca suplimentară.

S-a reţinut că o astfel de modalitate de calcul nu este prevăzută nici în legislaţia muncii cu care se completează Legea nr. 293/2004, atât Codul muncii cât şi dispoziţiile comunitare aplicabile având în vedere noţiunea de ore suplimentare a căror compensare cu timp liber ori plată o reglementează, iar nu noţiunea de zile lucrate suplimentar.

Aplicând acest algoritm de calcul se ajunge practic la situaţia în care dispoziţiile art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 sunt deturnate de la scopul pentru care au fost edictate în cazul funcţionarilor publici care îşi desfăşoară activitatea în ture, funcţionari care, din raţiuni lipsite de orice suport legal, sunt privaţi de drepturile salariale cuvenite pentru o parte din orele suplimentar efectuate pentru simplul motiv că acestea reprezintă o fracţiune mai mică decât durata normală a programului zilnic de 8 ore.

Chiar dacă aşa cum susţine pârâtul M.J. şi prevederile art. 44 (în prezent art. 46) din Legea nr. 293/2004 modul de organizare a timpului de lucru este atributul conducerii A.N.P. şi a entităţilor din subordinea acestora, iar organizarea programului de lucru în ture reclamă o modalitate diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestată peste durata normată a timpului de lucru, s-a considerat că aceste împrejurări nu justifică derogarea de la principiul legalităţii, ca principiu de bază al statului de drept.

Legalitatea actelor administrative supuse cenzurii instanţei se examinează prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 şi s-a apreciat că legalitatea nu poate fi raportată la diversele împrejurări care ar rezolva aplicarea unui tratament diferenţiat şi fără o justificare obiectivă pentru personalul din cadrul administraţiei penitenciarelor ce îşi desfăşoară activitatea în ture, faţă de ceilalţi salariaţi.

De aceea, s-a arătat că chiar dacă nu poate fi negat rolul ordinelor, instrucţiunilor şi a celorlalte acte normative emise de conducătorii ministerelor şi ai altor organe ale administraţiei publice centrale este de necontestat că prin norme metodologice ori decizii ale conducătorilor instituţiilor publice centrale date în aplicarea dispoziţiilor unei legi sau ordonanţe nu se poate adăuga la lege prin instituirea unor dispoziţii acolo unde textul nu o face, prin completări sau modificări ale acestuia în baza unei interpretări eronate care, în fapt, înlătură chiar şi parţial aplicarea normei legale în situaţiile pentru a căror reglementare a fost emisă.

2. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii P.C., M.J., M.F., D.G.F.P. Dolj, A.N.P. .

I. Prin recursul formulat, P.C. a solicitat admiterea recursului, în principal, casarea sentinţei şi, în subsidiar, modificarea acesteia în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate invocate.

S-a apreciat că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2), motiv de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 Cod procedura civilă, deoarece cauza a fost soluţionată fără a fi citaţi emitenţii actelor a căror excepţie de nelegalitate a fost invocată, respectiv M.J. şi Directorul general al A.N.P. şi, de aceea, se impune casarea cu trimitere spre rejudecare.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată şi pentru greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru că vizează un act administrativ normativ, a excepţiei tardivităţii raportat la art. 48 alin. (1) din Cap. VI al Legii nr. 330/2009 care a abrogat O.G. nr. 64/2006 şi a excepţiei lipsei de interes pentru că prin abrogarea textului interesul reclamantului nu mai este actual.

Pe fondul cauzei, recurentul a apreciat că se impune respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată, deoarece Ordinul nr. 399/2007 şi Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 care statuează, în esenţă, aceleaşi reglementări ca şi art. 45 din Statut, stabilesc în acelaşi timp, însă, distincţia dintre orele suplimentare efectuate în cazul lucrului în ture şi cele efectuate în cazul programului normal.

S-a apreciat că nici propoziţia „Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar, se neglijează”, nu este în afara prevederilor legale în condiţiile în care ea se încadrează în limitele stabilite ca mod de calcul al orelor suplimentare prin art. 11 de O.M.J. nr. 339/2007, astfel că nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul şi sensul prevederilor legale.

II. M.J. a criticat soluţia instanţei de fond ca fiind nelegală prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă, solicitându-se admiterea recursului, casarea sentinţei şi respingerea cererii formulate.

În motivele de recurs s-a arătat că cele susţinute de instanţa de fond sunt greşite deoarece art. 11 din OMJ nr. 399/2007 stabileşte un mod de calcul pentru situaţia specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare şi trebuie avut în vedere ce reprezintă lucrul în ture potrivit Codului muncii.

Ţinând cont că situaţia lucrului în ture este un specială, prin ordin s-a stabilit expres modul de calcul, fără a aduce atingere însă normei legale şi nici în Ordinul nr. 399/2007 şi nici în Decizia nr. 307/2007 nu se face referire la un mod de calcul prin raportare la zile suplimentare, aşa cum susţine reclamantul.

Faptul că pct. 11 din OMJ nr. 399/2007 s-a arătat modul concret de calcul al orelor, respectiv zilelor suplimentare, nu înseamnă că s-ar fi adăugat la lege, ci s-a dezvoltat conţinutul noţiunilor de ore/ zi ca lucrate suplimentar folosite în cuprinsul legii, organizând executarea acestora.

III. În recursul declarat de D.G.F.P. în numele şi pentru M.F.P., s-a susţinut lipsa calităţii procesuale pasive a M.F.P. motivat de faptul că acesta nu este autoritatea emitentă a actelor împotriva cărora se ridică excepţia de nelegalitate şi s-a solicitat admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a M.F.P.

Pe fondul cauzei, s-a arătat că instanţa de fond trebuia să analizeze concordanţe actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis.

După prezentarea dispoziţiilor art. 45 din Legea nr. 293/2004, a dispoziţiilor a căror excepţie de nelegalitate a fost invocată s-a subliniat că dispoziţiile art. 11 din O.M.J. nr. 399/2007 şi Decizia nr. 307/2007 nu exced cadrului legal stabilit de către Legea nr. 293/2004 şi de O.G. nr. 64/2006, fiind norme metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 şi nu norme prin care se adaugă la lege, aşa cum susţine reclamantul şi că actele emise în baza şi în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a prevederilor acestora, oferind dispoziţii care să respecte scopul şi spiritul legii.

S-a solicitat admiterea recursului şi respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată.

IV. În recursul declarat de A.N.P. s-a arătat că hotărârea este nelegală, fiind afectată de nulitatea prevăzută de art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă.

În motivele de recurs se arată că faptul că emitentul normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 a arătat modul concret de calcul al orelor lucrate suplimentar şi nu înseamnă că a adăugat la lege, ci doar a detaliat, a dezvoltat conţinutul noţiunilor de ore/ zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii.

Au fost redate dispoziţiile art. 45 alin. (4) din Legea nr. 293/2004 şi a pct. 11.4 şi 11.5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 şi s-a subliniat că în pct. 11.4 au fost reluate dispoziţiile art. 45 alin. (4) din lege, iar la pct. 11.5 a fost stabilită efectiv formula de calcul utilizată pentru determinarea numărului de ore lucrate suplimentar şi modalitatea de plată a acestora.

Chiar şi ultima teză a pct. 11.5 nu adaugă la lege, căci nu instituie prin ea însăşi o procedură diferită de calcul al orelor lucrate suplimentar ea fiind subsumată aplicării prevederilor arătate mai sus şi nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul şi sensul prevederilor legale.

S-a solicitat admiterea recursului şi pe fond, respingerea excepţiei de nelegalitate ca fiind neîntemeiată.

3. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenţi şi a prevederilor art. 304¹ C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate, pentru următoarele considerente:

Întrucât în recursurile declarate pe fondul cauzei susţinerile din cele patru recursuri sunt aproape identice, acestea vor fi analizate împreună, însă pentru că au fost invocate şi alte argumente, acestea vor fi analizate separat.

Înalta Curte constată în legătură cu excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a M.F.P., că susţinerile recurentei D.G.F.P. Dolj sunt nefondate.

Excepţia de nelegalitate a fost invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal în care apăreau ca părţi reclamantul şi pârâtul P.C., în calitate de recurent şi pârâţii M.J., A.N.P. şi chematul în garanţie M.F.P. .

Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificată, „instanţa de contencios administrativ se pronunţă după procedura de urgenţă, în speţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului actului (…)”.

Pentru că M.F.P. a avut calitatea de parte în dosarul de fond în cadrul căruia a fost invocată excepţia de nelegalitate şi în raport de dispoziţiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se constată că acesta are calitate procesuală pasivă iar excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a M.F.P. va fi respinsă ca neîntemeiată.

Instanţa de control judiciar constată că nici criticile din recursul declarat de P.C. privind incidenţa dispoziţiilor art. 304 pct. 5 Cod procedura civilă nu sunt fondate.

Conform art. 304 pct. 5 Cod procedura civilă se poate dispune casarea sentinţei când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) Cod procedura civilă, iar art. 105 alin. (2) C. proc. civ., prevede că „actele îndeplinite neobservarea formelor legale sau de un funcţionar necompetent se vor declara nule numai dacă prin aceasta s-a pricinuit părţii o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea lor. În cazul nulităţilor prevăzute anume de lege, vătămarea se presupune până la dovada contrarie”.

Deşi recurentul P.C. susţine încălcarea acestor norme întrucât instanţa de fond nu a citat M.J. şi nici pe Directorul General al A.N.P., respectiv cei care au emis actele administrative a căror nelegalitate este invocată pe calea excepţiei, în cauză nu suntem în prezenţa incidenţei art. 304 pct. 5 Cod procedura civilă, iar hotărârea instanţei de fond nu este nelegală întrucât printr-o eventuală necitare a unei alte părţi, nu au fost vătămate drepturile şi interesele P.C., parte care a fost legal citată.

De altfel, în faţa instanţei de fond a fost citat M.J. şi A.N.P., instituţii publice ce sunt reprezentate de M.J. şi Directorul General al A.N.P., astfel că nu se impune casarea sentinţei atacate.

Tot nefondate sunt şi criticile din motivele de recurs ale aceluiaşi recurent (P.C.) referitoare la greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii, tardivităţii şi lipsei de interes.

Astfel, în privinţa excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru că aceasta ar viza un act administrativ cu caracter normativ, soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică.

În conformitate cu dispoziţiile alin. (2) ale art. 4 din Legea nr. 554/2004 „instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Într-adevăr, legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privinţa analizării legalităţii la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual, însă, în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai face distincţie între cel normativ şi cel individual, fiind evident că omisiunea legiuitorului cu privire la excepţia de nelegalitate a actelor normative nu constituie fine de neprimire a excepţiei pentru aceste acte.

Conform principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că şi în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din Legea contenciosului administrativ.

 Astfel, actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat, modificarea având rolul de a include în sfera actelor şi pe cele individuale, iar nu de a le exclude pe cele normative.

În plus, principiul coerenţei legislative impune soluţia admisibilităţii excepţiei de nelegalitate atât pentru actele individuale, cât şi pentru cele normative, pentru ca acest mijloc de apărare să nu îşi piardă funcţia pentru care a fost creat. Dacă legiuitorul a înţeles să pună la îndemâna justiţiabililor un mijloc de apărare pe cale de excepţie pentru acte individuale, pe baza argumentului de logică juridică a fortiori, un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit părţilor şi în privinţa actelor normative a căror adresabilitate este generală şi ale căror efecte se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci şi mult ulterior acestui moment.

De altfel, din reglementarea aparentă a Legii nr. 554/2004, aşa cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007, nu rezultă nici un argument în favoarea ideii că legiuitorul ar fi urmărit instituirea unui regim juridic diferit în privinţa actului administrativ cu caracter individual, faţă de actul administrativ cu caracter normativ, în ceea ce priveşte includerea acestora în sfera actelor administrative ce pot face obiectul excepţiei de nelegalitate.

Această concluzie apare cu atât mai întemeiată în contextul în care actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat, în principiu, oricând (art. 7 alin. (1)¹), pe calea unei acţiuni principale, condiţii în care, în virtutea principiului qui potest plus, potest minus, părţii îi va fi deschisă şi calea excepţiei, ca instrument prin care se urmăreşte, în esenţă, înlăturarea efectelor unui act administrativ considerat nelegal.   

Înalta Curte are în vedere şi practica constantă la nivelul secţiei de contencios administrativ şi fiscal, în sensul că ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007, s-au soluţionat pe fond excepţiile de nelegalitate invocate cu privire la actele administrative cu caracter normativ.

Nici excepţia tardivităţii excepţiei de nelegalitate, excepţie invocată prin raportare la art. 48 alin. (1), Cap.VI al Legii nr. 330/2008, nu este fondată.

Faptul că actul administrativ a cărui nelegalitate a fost invocată nu mai este în vigoare ca urmare a abrogării O.G. nr. 64/2006, în baza căruia au fost emise, nu duce la tardivitatea excepţiei de nelegalitate, excepţie care, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „poate fi cercetată oricând în timpul unui proces”, astfel că, fiind un mijloc de apărare, legea nu îi fixează un termen în care să poată fi invocată, singura condiţie fiind existenţa unui proces.

Referitor la excepţia lipsei de interes tot prin raportare la abrogarea O.G. nr. 64/2006, se constată că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică.

Interesul, ca şi condiţia de exercitare a acţiunii civile, este îndeplinit în cauză.

Aşa cum şi instanţa de fond a reţinut şi cum s-a pronunţat constant instanţa supremă, nu rămâne lipsită de interes excepţia de nelegalitate a unui act administrativ chiar dacă acesta a fost abrogat în măsura în care, până la momentul ieşirii din vigoare, acesta a produs efecte ce afectează interesul unei persoane, iar abrogarea nu are efecte asupra drepturilor recunoscute prin actul normativ anterior abrogării.

Criticile recurenţilor vizând soluţia de admitere a excepţiei de nelegalitate invocată sunt nefondate.

Excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/ 2007 şi a dispoziţiilor art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Direcţia Generală a A.N.P. a fost invocată pentru că ar contraveni dispoziţiilor Legii nr. 293/2004 şi O.G. nr. 64/2006.

Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate de funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările şi completările ulterioare”.

Art. 43 din Legea nr. 293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala reglementare nr. 45 şi prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezenţa în serviciu mai mult de 8 ore se stabileşte de către directorii unităţilor, în raport cu necesităţile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal. (3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale. (4) Orele prestate de funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:

a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depăşire a duratei normale a zilei de lucru;

b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc şi orele lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează”.

În baza acestor texte a fost emis OMJ nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006 care la pct. 11.5 prevede că: „În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel:

a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;

b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar;

c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferenţa până la opt ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.”

A fost emisă însă şi Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/ 25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcţionarii publici cu statut special şi personalul civil din sistemul administraţiei penitenciarelor care la art. 4 alin. (3) şi (4) prevede: Alin. (3) „În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”. Alin. (4) „Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferenţa până la opt ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile se neglijează”.

În cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcţie de actele normative cu forţă juridică superioară în baza cărora au fost emise, în raport cu principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Instanţa de fond a admis excepţia de nelegalitate apreciind că textele din actele administrative cu forţă juridică inferioară, adaugă la cele în baza cărora au fost emise.

Nu vor fi reţinute susţinerile recurentului M.J., potrivit cărora prin art. 11 din OMJ nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situaţia specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestate peste durata normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot trebuie să respecte dispoziţiile legale incidente.

De altfel, chiar în art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual 45 alin. (3)) se prevede că „În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale”.

Dacă ar fi existat dispoziţii legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau precizate acele dispoziţii pentru a putea verifica dacă normele metodologice de aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de dispoziţii legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin OMJ nr. 399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 43 din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture.

Dacă legiuitorul ar fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o facă, mai ale că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor.

În lipsa unei menţiuni exprese în O.G. nr. 64/2006 sau în art. 43 din Legea nr. 293/2006 privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în ture, nici în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al A.N.P. nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege.

Cum art. 43 din Legea nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracţiune de zile rezultate ca lucrate suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a acestei legi nu puteau conţine o astfel de reglementare.

Deşi toţi recurenţii încearcă să demonstreze că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a fost invocată: „Fracţiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu este în afara prevederilor legale, totuşi din verificarea textelor legale care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate, art. 16 din O.G. nr. 64/2006 şi art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere şi că prin această reglementare e ajunge la situaţia ca o parte din munca prestată peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deşi sunt respectate dispoziţiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 iar scopul legii este acela de a plăti orele suplimentare.

Apreciind că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, în baza art. 312 Cod procedura civilă raportat la art. 20 din Legea nr. 554/ 2004, vor fi respinse recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursurile declarate de M.J., P.C., M.F.P., D.G.F.P.D. şi A.N.P. împotriva Sentinţei nr. 242 din 29 martie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 ianuarie 2013.

← ICCJ. Decizia nr. 218/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate...		ICCJ. Decizia nr. 265/2013. Contencios. Contestaţie act... →

Vezi și alte spețe de contencios administrativ: