ICCJ. Decizia nr. 505/2014. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 505/2014
Dosar nr. 7293/117/2012/a1
Şedinţa publică de la 5 februarie 2014
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual.
Curtea de Apel Cluj a fost sesizată cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Protocolului pentru furnizarea datelor privitoare la asiguraţi P 5282/2007 şi nr. 95896/2007 încheiat între C.N.A.S. şi A.N.A.F. şi a Actului Adiţional nr. 1 la Protocolul nr. 181797/2009 şi nr. 801320/2009 şi excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007 al C.N.A.S. pentru aprobarea normelor metodologice privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea calităţii de asigurat, respectiv de asigurat fără plata contribuţiilor, precum şi pentru aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate F.N.U.A.S.S.
Excepţiile de nelegalitate au fost invocate de reclamanta B.S.V. în cadrul Dosarului nr. 7293/117/2012 aflat pe rolul Tribunalului Cluj, ce are ca obiect cererea formulată în contradictoriu cu pârâţii C.A.S. a Judeţului Cluj, C.N.A.S., F.N.U.A.S.S. şi Ministerul Sănătăţii prin care a solicitat anularea deciziei din 20 aprilie 2012 a C.A.S. Cluj.
În ce priveşte Protocolul privind furnizarea datelor P 5282/2007 şi 95896/2007 încheiat între C.N.A.S. şi A.N.A.F., reclamanta a susţinut că art. 4 alin. (1) din protocol şi art. II din Actul Adiţional prin care a fost modificat art. 4 sunt nelegale în considerarea art. 4, art. 5 şi art. 12 din Legea nr. 677/2001 privind protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date, dispoziţii care sunt obligatorii pentru toţi operatorii de date cu caracter personal, inclusiv pentru instituţiile publice care prelucrează date personale în scop economico-financiar şi administrativ. Protocolul este nelegal şi pentru că permite prelucrarea unor date personale fără consimţământul expres şi neechivoc al persoanei vătămate şi încalcă, în acelaşi timp, obligaţia operatorului de informare a persoanei vizate atunci când se intenţionează dezvăluirea datelor colectate către terţi.
Referitor la excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007, susţine reclamanta că art. 35 din ordin încalcă dispoziţiile Legii nr. 95/2006 avute în vedere la emiterea acestuia.
Pârâtele C.A.S. a judeţului Cluj şi C.N.A.S. au formulat întâmpinări, solicitând respingerea excepţiilor de nelegalitate.
Pârâta A.N.A.F., citată în calitate de emitent al actelor atacate, a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia inadmisibilităţii excepţiilor de nelegalitate. Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a fost respinsă de Curtea de Apel Cluj prin încheierea de şedinţă din 27 februarie 2013, reţinându-se că, la emiterea actelor criticate, a participat şi această pârâtă.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 195 din 13 martie 2013 a Curţii de Apel Cluj a fost admisă excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a Protocolului pentru furnizarea datelor privitoare la asiguraţi P 5282/2007 şi nr. 95896/2007 încheiat între C.N.A.S. şi A.N.A.F. şi a Actului Adiţional nr. 1 la Protocolul nr. 181797/2009 şi nr. 801320/2009, invocată de A.N.A.F., respingându-se, în consecinţă, excepţia de nelegalitate.
A fost respinsă excepţia inadmisibilităţii referitoare la excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007, invocată de A.N.A.F.
A fost respinsă excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007 invocată de reclamanta B.S.V.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut că Protocolul P 5282/2007 şi nr. 95896/2007 încheiat de C.N.A.S. şi A.N.A.F. şi Actul Adiţional nr. 1 la Protocolul nr. 181797/2009 şi nr. 801320/2009 nu reprezintă acte administrative în sensul dispoziţiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004. Astfel, cele două autorităţi publice implicate în semnarea actelor au stabilit modul de furnizare a unor informaţii referitoare la persoanele ce realizează venituri în urma cărora se vor emite acte administrative cu caracter fiscal ce se circumscriu sferei actelor administrative. Prin intermediul Protocolului contestat de reclamantă, au fost luate măsurile necesare emiterii în viitor a unor acte administrative fără ca prin aceasta să dobândească calitate de act administrativ.
Excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007, pe motiv că priveşte un act administrativ cu caracter normativ, a fost respinsă, avându-se în vedere practica constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în sensul că pot face obiectul excepţiei de nelegalitate atât actele administrative cu caracter individual, cât şi cele cu caracter normativ.
În ceea ce priveşte fondul excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007, Curtea de apel a reţinut, referitor la susţinerea reclamantei în sensul că art. 35 din ordin ar încălca dispoziţiile Legii nr. 95/2006, că art. 216 din această lege permite C.N.A.S. să realizeze măsurile de executare silită a sumelor datorate de către contribuabili, executarea silită neputându-se realiza decât în baza unui titlu executoriu.
În ce priveşte competenţa C.N.A.S. de a emite titlul de creanţă, devenit ulterior titlu executoriu, Curtea a reţinut dispoziţiile art. 25 C. proc. fisc., conform cărora:
„(1) În raporturile de drept material fiscal, creditorii sunt persoanele titulare ale unor drepturi de creanţă fiscală prevăzute la art. 21, iar debitorii sunt acele persoane care, potrivit legii, au obligaţia corelativă de plată a acestor drepturi.”
şi ale art. 32 alin. (1) şi alin. (2) din acelaşi act normativ, potrivit cărora:
„(1) Organele fiscale au competenţă generală privind administrarea creanţelor fiscale, exercitarea controlului şi emiterea normelor de aplicare a prevederilor legale în materie fiscală.
(2) În cazul impozitului pe venit şi al contribuţiilor sociale, prin hotărâre a Guvernului se poate stabili altă competenţă specială de administrare.”
Astfel, a apreciat că aceste dispoziţii permit ca unele creanţe, determinate prin legi speciale, să fie administrate şi de către alte instituţii publice decât A.N.A.F., autorităţi ce pot fi autorizate să realizeze toate măsurile administrative ce se impun pentru a asigura realizarea creanţelor, cum sunt identificarea debitorilor, emiterea titlurilor de creanţă şi executarea titlurilor executorii.
3. Recursul declarat în cauză
Împotriva soluţiei pronunţate de Curtea de Apel Cluj, reclamanta B.S.V. a formulat recurs, întemeiat pe art. 304 pct. 7 şi pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., criticând-o ca fiind parţial nelegală şi netemeinică, solicitând admiterea recursului şi a) modificarea sentinţei în sensul respingerii inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate formulate împotriva Protocolului privind furnizarea datelor referitoare la asiguraţi nr. P 5282/2007 şi 95896/2007 şi a Actului Adiţional nr. 1 la Protocolul încheiat între C.N.A.S. şi A.N.A.F. înregistrat sub nr. 181797/2009 şi nr. 801320/2009 şi, pe cale de consecinţă, admiterea excepţiei de nelegalitate cu privire la aceste acte, şi b) admiterea excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007 a C.N.A.S. pentru aprobarea normelor metodologice privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea calităţii de asigurat, respectiv de asigurat fără plata contribuţiei, precum şi pentru aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate F.N.U.A.S.S.
Arată recurenta, în ce priveşte admiterea excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a Protocolului, că a solicitat constatarea nelegalităţii art. 35 din Ordinul nr. 617/2007, act susceptibil de a face obiectul excepţiei de nelegalitate, iar, în cazul în care instanţa ar fi constatat nelegalitatea acestuia, aceasta s-ar fi răsfrânt asupra Protocolului şi asupra Actului adiţional nr. 1 la Protocol, acte subsecvente Ordinului nr. 617/2007, astfel că, în mod nelegal, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii.
Referitor la excepţia de nelegalitate a art. 35 din ordinul menţionat, această dispoziţie legală încalcă acte normative cu forţă juridică superioară, respectiv art. 5 şi art. 12 din Legea nr. 677/2001 privind protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor, în ceea ce priveşte scopul prelucrării datelor, modul colectării, consimţământul persoanei vizate şi informarea acesteia. Scopul determinat, prevăzut de art. 4 din lege, este încălcat de art. 35 din Ordinul 617/2007, datele personale prelucrate de A.N.A.F. fiind furnizate altui operator de date, C.N.A.S., pentru un alt scop decât cel pentru care au fost colectate, determinarea obligaţiilor de plată a persoanelor vizate la F.N.U.A.S.S.
Susţine recurenta că textul legal atacat este nelegal şi datorită faptului că permite prelucrarea datelor personale, fără consimţământul expres şi neechivoc al persoanei vizate, pentru că persoanele vizate de art. 35 şi-au dat acordul expres cu privire la prelucrarea veniturilor realizate doar în faţa autorităţii fiscale şi doar pentru determinarea obligaţiilor fiscale către A.N.A.F. Prin acest articol se încalcă şi obligaţia operatorului de informare a persoanei vizate, atunci când se intenţionează dezvăluirea datelor colectate către terţi. Dreptul persoanelor la protecţia datelor cu caracter personal este un drept fundamental, consacrat prin acte normative comunitare şi internaţionale, respectiv art. 16 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene şi art. 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Continuă recurenta că, din analiza actelor normative în materie, art. 256 alin. (2) şi art. 261 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi art. 2 alin. (3) şi art. 5 din H.G. nr. 972/2006 privind aprobarea Statutului C.N.A.S., rezultă că atribuţiile caselor de asigurări în legătură cu contribuţiile pentru asigurări sociale sunt limitate la colectarea acestora şi la aplicarea măsurilor de executare silită în cazul neachitării la termen. Atât colectarea creanţelor, cât şi executarea silită a acestora, presupun existenţa unei creanţe prestabilite de către un organ competent potrivit legii, nicio prevedere a Legii nr. 95/2006 neinstituind în mod expres dreptul caselor de asigurări de a emite decizii de impunere din oficiu, în lipsa declaraţilor de venituri, procedura prevăzută la art. 83 alin. (4) C. proc. fisc. nefiind aplicabilă în lipsa unei trimiteri exprese.
4. Apărările formulate în faţa instanţei de recurs
Intimata-pârâtă C.N.A.S. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.
II. Decizia instanţei de recurs
1. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.
În ce priveşte motivul de recurs referitor la respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate a Protocolului privind furnizarea datelor referitoare la asiguraţi nr. P 5282/2007 şi 95896/2007 şi a Actului Adiţional nr. 1 la Protocolul încheiat între C.N.A.S. şi A.N.A.F. înregistrat sub nr. 181797/2009 şi nr. 801320/2009, Înalta Curte reţine că, din cuprinsul acestui act, rezultă că a fost încheiat în temeiul art. 61 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, art. 4 din H.G. nr. 495/2007 şi art. 315 din Legea nr. 95/2006.
Conform art. 61 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, autorităţile publice, instituţiile publice sau de interes public sunt obligate să colaboreze în realizarea scopului prezentului cod.
Dispoziţiile art. 315 din Legea nr. 95/2006 prevăd faptul că datele necesare pentru stabilirea calităţii de asigurat vor fi transmise, în mod gratuit caselor de asigurări de sănătate de către autorităţile, instituţiile publice şi alte instituţii, pe baza de protocol, iar dispoziţiile art. 4 din H.G. nr. 495/2007 enumeră atribuţiile A.N.A.F.
Înalta Curte are în vedere faptul că, în general, se recunoaşte posibilitatea emiterii actului administrativ unilateral în comun de mai multe autorităţi publice, însă în această situaţie este vorba de o manifestare de voinţă concordantă exprimată în vederea executării ori a organizării executării legii şi nu de un acord de voinţă cu scopul de a da naştere, a modifica şi stinge drepturi şi obligaţii.
În speţă, protocolul şi actul adiţional reprezintă un acord de voinţă prin care cele două instituţii, în îndeplinirea obligaţiei legale de colaborare, stabilesc conţinutul obligaţiei şi dreptului corelativ de furnizare a datelor sus menţionate. Manifestarea lor de voinţă nu este în sensul emiterii unei manifestări de voinţă concordante, prin care să se asigure executarea prevederilor art. 315 din Legea nr. 95/2006, ci are în vedere, pe de o parte, îndeplinirea obligaţiei de furnizare a datelor respective pentru realizarea obligaţiei de colaborare impuse în sarcina sa, pentru A.N.A.F., iar, pe de altă parte, pentru C.N.A.S., realizarea dreptului de a primi datele sus menţionate, în acest sens fiind prevederile art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 din acest protocol.
Înalta Curte reţine că sintagma „stabilirea calităţii de asigurat” nu trebuie interpretată în sens restrâns, ci, aşa cum rezultă din art. 211 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, calitatea de asigurat implică în general dovada plăţii contribuţiei la fond în condiţiile legii. Or, verificarea acestei dovezi nu se poate restrânge doar la verificarea unei plăţi voluntare a persoanei în cauză, ci şi la verificarea veniturilor, stabilirea şi plata silită a acestei contribuţii la fond. Pentru a ajunge la acest final este necesar ca C.N.A.S. să deţină date cu privire la veniturile persoanelor respective, pentru a putea verifica aceste aspecte şi, dacă este cazul, pentru a emite titlul executoriu care este în acelaşi timp şi titlu de creanţă, astfel că furnizarea acestor date este în perfectă concordanţă cu dispoziţiile art. 315 din Legea nr. 95/2006 şi cu prevederile art. 211 alin. (1) din acelaşi act normativ.
Protocolul încheiat în baza colaborării celor două autorităţi publice nu are calitatea de act administrativ în sensul prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind capabil prin el însuşi să producă efecte juridice directe, ci este o operaţiune administrativă premergătoare întocmirii unui act administrativ, întrucât simpla furnizare de date cu privire la persoanele care fac parte din diferite categorii ce realizează venituri, luată separat nu este capabilă să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice.
Înalta Curte constată că prevederile O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc. cuprind, în Secţiunea a V-a, Colaborarea dintre autorităţile publice, art. 60-art. 62, existenţa şi utilizarea protocolului ca formă juridică privind schimbul de informaţii, iar titlul de creanţă, potrivit art. 35 alin. (1) şi alin. (2) din Ordinul preşedintelui C.N.A.S. nr. 617/2007 îl constituie deciziile emise de C.A.S. în baza veniturilor declarate la Administraţia Finanţelor Publice.
În conformitate cu prevederile art. 5-art. 11 din Legea nr. 202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al României, protocoalele nu se publică, fiind acte interne de colaborare între două instituţii, A.N.A.F. şi C.N.A.S.
Astfel, este evident că protocolul în discuţie nu are caracter de act administrativ ce poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, ci este un act intern al celor două instituţii având ca obiect un schimb de informaţii între cele două autorităţi, fiind corectă soluţia instanţei de fond.
În ce priveşte motivul de recurs privind respingerea excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007, Înalta Curte reţine că acest ordin, emis în temeiul unor prevederi expres menţionate din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii [art. 211 alin. (3), art. 213 alin. (3) şi alin. (4), art. 216, art. 256-art. 260 ş.a.] şi din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006 [art. 7, art. 17 alin. (5) şi art. 18 pct. 36], are ca obiect aprobarea normelor metodologice privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea calităţii de asigurat, respectiv asigurat fără plata contribuţiei, precum şi pentru aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate F.N.U.A.S.S.
Soluţia adoptată de judecătorul fondului reflectă aplicarea corectă a principiului ierarhiei forţei juridice a actelor normative, art. 35 din Normele metodologice neadăugând la lege şi necontravenind sensului şi spiritului actelor normative cu forţă juridică superioară în aplicarea cărora a fost adoptat.
Potrivit art. 216 din Legea nr. 95/2006, în cazul neachitării la termen, conform legii, a contribuţiilor datorate fondului de către persoanele fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de A.N.A.F., C.N.A.S., prin casele de asigurări sau persoane fizice ori juridice specializate, procedează la aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor cuvenite bugetului fondului şi a majorărilor de întârziere în condiţiile O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc., republicat.
Astfel, norma legală cuprinsă în art. 216 din Legea nr. 95/2006 trimite în mod explicit la dispoziţiile cuprinse în C. proc. fisc. atunci când menţionează atribuţiile execuţionale ale C.N.A.S.
Împrejurarea că dispoziţiile cuprinse în art. 35 al Normelor metodologice stipulează şi posibilitatea emiterii unei decizii de impunere de către organul competent al C.N.A.S. nu reprezintă o nelegală adăugare la textul legii sus-arătat care să contravină prevederilor cuprinse în C. proc. fisc., în condiţiile în care, potrivit art. 141 din acest cod, executarea silită a creanţelor fiscale se efectuează în temeiul unui titlu executoriu emis, potrivit prevederilor C. proc. fisc., de către organul de executare competent, care, în cazul dat, este chiar C.N.A.S.
Interpretarea sistematică a prevederilor cuprinse în textele examinate conduce, aşadar, la concluzia că prevederile art. 35 din Ordinul preşedintelui C.N.A.S. nr. 617/2006 nu depăşesc cadrul legal stabilit prin Legea nr. 95/2006, în executarea căruia a fost esenţialmente emis, şi nu contravin legii, în condiţiile în care, strict cu privire la obligaţiile de plată către F.N.U.A.S.S., în cadrul competenţelor atribuite caselor de asigurări de sănătate de a aplica măsurile de executare silită, sunt incluse şi cele de emitere a titlurilor executorii, în condiţiile şi cu respectarea prevederilor cuprinse în O.G. nr. 92/2003.
O astfel de interpretare apare ca fiind şi raţională în condiţiile în care gestionarea F.N.U.A.S.S., ca fond special ce se constituie din contribuţia pentru asigurări de sănătate datorată, se realizează prin C.N.A.S. ca şi prin casele de asigurări expres indicate, ceea ce demonstrează că aceste autorităţi se află direct şi nemijlocit în posesia datelor necesare referitoare la cuantumul şi natura sumelor datorate şi neachitate pentru a putea emite, prealabil executării silite propriu-zise, titlul executoriu, cu respectarea prevederilor art. 141 C. proc. fisc.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, instanţa de fond pronunţând o hotărâre temeinică şi legală.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru toate aceste considerente, constatând că nu sunt motive de casare sau de modificare a hotărârii atacate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de B.S.V. împotriva sentinţei civile nr. 195 din 13 martie 2013 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 februarie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 504/2014. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 506/2014. Contencios → |
|---|
