ICCJ. Decizia nr. 562/2014. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 562/2014
Dosar nr. 306/2/2013
Şedinţa publică de la 7 februarie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1.Obiectul excepţiei de nelegalitate şi procedura derulată în primă instanţă.
Prin încheierea din 7 noiembrie 2012, pronunţată în Dosarul nr. 10301/299/2011, Judecătoria sectorului 1 Bucureşti, a dispus, în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, sesizarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor H.G. nr. 39/1996 invocată de către C.D., pârât în cauza formulată de reclamanta R.A.-A.P.P.S., având ca obiect „pretenţii”.
În motivarea excepţiei, a arătat că reclamanta R.A.-A.P.P.S. îşi exercită abuziv dreptul de administrare asupra apartamentului în care locuiesc, întrucât acest apartament a fost nelegal trecut în administrarea pârâtei, la data intrării în vigoare a H.G. nr. 39/1996, apartamentul neîndeplinind condiţiile de aplicare a acestui act normativ, respectiv nu a fost preluat nelegal de Consiliul Local al Municipiului Bucureşti în baza unei decizii administrative emise de organe necompetente material.
Reclamantul a susţinut, totodată că H.G. nr. 39/1996 face referire la un număr strict de imobile cuprins în anexa sa şi că de-a lungul vremii, prin alte hotărâri de Guvern, pârâtei i-a fost retrasă administrarea unora dintre ele, acestea revenind în administrarea Primăriei Municipiului Bucureşti.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 306/2/2013.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, ca neîntemeiată, arătând, în esență, că în privinţa excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, este înlăturată aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007.
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi jurisprudenţa C.E.D.O. şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, înlătură aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui legalitate se contestă pe calea excepţiei de nelegalitate.
Și pârâta R.A.-A.P.P.S. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată, arătând că în privinţa H.G. nr. 39/1996 nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, având în vedere în acest sens și soluţia de principiu pentru unificarea practicii adoptată la 26 mai 2008 în şedinţa plenului Judecătorilor Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, conform căreia se înlătură aplicarea dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a legii, a cărui legalitate se contestă pe calea excepţiei de nelegalitate.
2. Hotărârea Curţii de Apel.
Prin sentința nr. 548 din 6 februarie 2013, Curtea de Apel București, secţia a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 39/1996 formulată de reclamantul C.D., în contradictoriu cu pârâţii R.A.-A.P.P.S. şi Guvernul României, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că excepţia de nelegalitate vizează dispoziţiile H.G. nr. 39/1996, act administrativ cu caracter individual, adoptată de Guvernul României pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile trecute nelegal în administrarea Consiliului Local al Municipiului Bucureşti.
H.G. nr. 39/1996 a fost publicată în M. Of. Partea I nr. 31/14.02.1996, anterior datei de 7 ianuarie 2005, la care a intrat în vigoare Legea nr. 554/2004.
Instanța de fond a constatat că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, întrucât aceste dispoziţii legale care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actului administrativ sus menţionat, contravin atât dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, de practica C.E.D.O., de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene prin raportare la atingerea adusă principiului securităţii şi dreptului la justiţie, dar şi practicii Curţii de Justiţie de la Luxemburg care a reţinut că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acţiunii, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv, neputând să mai solicite în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.
A reţinut instanţa că, în cauză, reclamanţii au invocat această excepţie cu privire la H.G. nr. 39/1996 privind reglementarea situaţiei juridice a unor imobile trecute nelegal în administrarea Consiliului Local al Municipiului Bucureşti, hotărâre care face parte din categoria actelor administrative unilaterale cu caracter individual şi care a fost emisă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel că se impune înlăturarea aplicării în speţa de faţă a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi art. II alin. (2) teza finală din Legea contenciosului administrativ, modificată, care permit cenzurarea, fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi.
3. Calea de atac exercitată în cauză.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul C.D., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, în temeiul dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.
În motivarea căii de atac, recurentul a adus în esență următoarele critici sentinței atacate:
- instanța de fond a respins excepția de nelegalitate, ca neîntemeiată, fără a intra în cercetarea fondului;
- în considerente se regăsesc numai susținerile părților adverse, fiind ignorate în mod vădit apărările recurentului-reclamant, care a înţeles să probeze faptul că emitentul H.G. nr. 39/1996 a eliminat de-a lungul vremii imobilele care nu corespundeau cerinţelor notei sale de fundamentare, hotărârea fiind astfel pronunţată în condiţiile unei probaţiuni incomplete, cu încălcarea principiului adevărului;
- hotărârea atacată a fost pronunțată cu încălcarea principiului separației puterilor în stat, instanța înlăturând de la aplicare o normă de drept în vigoare, fără a avea prerogative în acest sens, abrogarea unei norme de drept fiind rezervată forului legislativ, cu excepția declarării acesteia ca neconstituțională.
Prin concluzii scrise formulate la data de 19 noiembrie 2013, recurentul-reclamanat a dezvoltat motivele de recurs, arătând, în esență, că în materia contenciosului administrativ, dispozițiile art. 6 alin. (1) din Convenție nu sunt aplicabile și deci, nici jurisprudența C.E.D.O. nu poate fi folosită în motivarea unei hotărâri într-o cauză ce nu intră, a priori, în domeniul de aplicare al acestui articol.
De asemenea, a arătat că nu este legală invocarea și aplicarea soluțiilor Curții de Justiție de la Luxemburg, care rețin că partea trebuie să accepte că i se opune caracterul definitiv al unui act comunitar, deoarece H.G. nr. 39/1996 nu îndeplinește această cerință. Nefiind vorba de un act comunitar, ci de un act emis înainte de revizuirea Constituției ori de primirea României în 2007 în Uniunea Europeană, instanța era obligată pe calea excepției de nelegaliatate să verifice dacă s-au respectat condițiile legale în ceea ce privește includerea apartamentului în lista anexă la H.G. nr. 39/1996.
În această lumină, nu poate fi vorba de aplicarea efectivă a dreptului comunitar de către judecătorul național, decât dacă există un conflict între norma comunitară și norma internă.
Referirea in abstracto la practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie și interpretarea acesteia drept o soluție anterioară de înlăturare a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reprezintă violări ale sistemului judiciar, care consacră precedentul judiciar și urmărește a pune semnul egal între o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă și un act administrativ.
4. Apărarea intimatei R.A.-A.P.P.S.
Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esenţă, că soluţia dată excepţiei de nelegalitate este legală şi temeinică în acord cu jurisprudenţa constantă a instanţei supreme, care a statuat că dispoziţiile Legii nr. 554/2004, în măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare acestei legi încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Dreptului Omului şi jurisprudenţa C.E.D.O., precum şi de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securităţii juridice.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor cuprinse în întâmpinare şi sub toate aspectele, potrivit art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru motivele expuse în continuare.
1. Considerentele de fapt şi de drept relevante
Referitor la criticile ce privesc nemotivarea hotărârii, consecință a necercetării fondului, precum și necesitatea administrării probatoriilor solicitate, în raport cu care instanţa trebuia să verifice legalitatea H.G. nr. 39/1996, Înalta Curte le apreciază ca nefondate, având în vedere că soluţia instanţei de fond a vizat doar înlăturarea dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 privind invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual emis anterior acestei legi, iar sub acest aspect hotărârea atacată cuprinde toate elementele prevăzute de art. 261 alin. (1) C. proc. civ.
Nefondate sunt și criticile care combat soluţia pronunţată cu privire la excepţia de nelegalitate.
Instanţa de contencios administrativ a fost sesizată cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 39/1996 privind reglementarea situației juridice a unor imobile trecute nelegal în administrarea Consiliului Local al Municipiului Bucuresti.
Cum s-a arătat, acest act a fost emis la data de 31 ianuarie 1996, adică anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Este adevărat că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”, iar potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Plenul judecătorilor secţiei contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în şedinţa din 26 mai 2008, întrunită în condiţiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi, republicat, urmare a obligaţiei de verificare a practicii secţiei, a stabilit că judecătorul naţional are obligaţia să înlăture prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată, privind posibilitatea ca legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 să fie cercetată pe cale de excepţie.
Practica constantă a Înaltei Curţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, este în sensul exprimat, neexistând niciun motiv ca aceasta să nu fie urmată şi în prezenta cauză.
Contrar susținerilor recurentului, Înalta Curte constată că excepţia de nelegalitate invocată în aceste condiţii este neîntemeiată, după cum bine a reținut judecătorul fondului, pornindu-se de la următoarele aspecte:
Judecătorul naţional, în ipoteza în care îşi formează convingerea că normele interne în discuţie contravin principiilor statuate prin reglementări convenţionale şi/sau comunitare, are obligaţia de a aplica cu prioritate aceste reglementări şi de a înlătura prevederile din dreptul intern ce contravin acestora.
Astfel, judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene a Drepturilor), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitară.
În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-i preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor.
Curtea de Justiţie de la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului naţional, în calitate de prim judecător comunitar, a reţinut că „este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului, atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul comunităţii să fie pe deplin luat în considerare” (hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 şi C - 385/06).
Raportându-se aşadar la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O. (blocul de convenţionalitate) precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, Înalta Curte nu poate să constate decât că, dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului, trebuie înlăturate.
În măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile menţionate anterior din Legea contenciosului administrativ, ar încălca astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în practica C.E.D.O., precum şi art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României).
C.E.D.O. a reţinut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securităţii raporturilor juridice (C.E.D.O., hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României), în opinia separată la această hotărâre precizându-se că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată (...) trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiţie”, garantat de art. 6 din Convenţie.
Actul administrativ necontestat prin mijloacele prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este similar, în privinţa efectelor produse, cu o hotărâre judecătorească irevocabilă.
Jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg este constantă şi unitară, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo C-178/1995), hotărârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe (C-239/1999), hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni şi alţii (C-346/03 şi C-529/03).
Prin urmare, ca efect al înlăturării textului incompatibil cu prevederile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, instanţa de judecată nu interferează şi nu neagă hotărârile Curţii Constituţionale, cum în mod eronat susține recurentul, întrucât compatibilitatea acestor norme este atributul exclusiv al judecătorului naţional.
Ca o consecinţă a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului precum şi la jurisprudenţa C.E.D.O., Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală pe care o va menţine.
2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge ca nefondat recursul.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de C.D. împotriva sentinţei nr. 548 din 6 februarie 2013 a Curţii de Apel București, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 februarie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 422/2014. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 565/2014. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
