ICCJ. Decizia nr. 2702/2015. Contencios

Comentarii

0



R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr. 2702/2015

Dosar nr. 1208/2/2013

Şedinţa publică de la 30 iunie 2015

Deliberând asupra prezentului recurs,

Din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acțiunea formulată la 08 februarie 2013 (data poştei) şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 1208/2/2013, reclamanta SC C.T.I. SRL a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Concurenţei, solicitând anularea Deciziei nr. 88 din 20 decembrie 2012 emisă de pârât şi obligarea acestuia la efectuarea unei investigaţii cu privire la încălcarea Legii concurenţei, având în vedere că societatea reclamată, prin practicile sale, a săvârşit abuz de poziţie dominantă, încălcând art. 6 din Legea Concurenţei şi art. 102 din TFUE.

Prin încheierea de şedinţă din 09 aprilie 2013, Curtea a încuviinţat în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta SC P. SA prin administrator judiciar R.V.A.I.S.S.P.R.L.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 3089 din 15 octombrie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea şi a anulat Decizia nr. 88 din 20 decembrie 2012 emisă de pârât, obligându-l pe acesta să procedeze la efectuarea unei investigaţii cu privire la încălcarea de către intervenienta SC P. SA a art. 6 din Legea Concurenţei şi art. 102 din T.F.U.E.

A respins, totodată, cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta SC P. SA.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că reclamanta a sesizat autoritatea de concurenţă pentru efectuarea unei verificări asupra comportamentului SC P. SA pe piaţa relevantă a serviciilor de colectare de S.N.C.U. în vederea neutralizării, din perspectiva încălcării art. 6 din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi art. 102 din TFUE, respectiv să se stabilească dacă este vorba despre un abuz de poziţie dominantă.

Ca o situaţie premisă, necontestată de către părţi, prin decizia contestată s-a stabilit că piaţa relevantă în discuţie este o piaţă naţională, iar SC P. SA este principalul agent economic din România activ pe piaţa colectării şi neutralizării S.N.C.U. din România, cu o cotă de piaţă estimată în jur de 46%.

Reclamanta, prin petiţie şi prin notele transmise ulterior a oferit informaţii certe, atât în ceea ce priveşte situaţia anterioară a pieţei, situaţia contractelor în derulare, a partenerilor contractuali (care, deşi au semnat iniţial acorduri cu petenta, ulterior au semnat contracte cu SC P. SA), cât şi în legătură cu comportamentul SC P. SA şi modul în care aceasta derula procedura de negociere cu ceilalţi operatori economici de pe piaţă.

Aceste informaţii presupuneau o analiză punctuală din partea autorităţii de concurenţă, justificată, pe de o parte, de faptul că anterior SC P. SA a deţinut o poziţie de monopol, iar acum exercită o poziţie dominantă pe piaţă, iar pe de altă parte că numărul de agenţi economici care operează pe această piaţă relevantă, calificată ca fiind naţională, este relativ mic, respectiv 34 de întreprinderi.

Autoritatea de concurenţă nu a procedat la o verificare a situaţiei concrete sesizate, din perspectiva declanşării unei investigaţii, mărginindu-se doar la a analiza preţul cu care a intrat pe piaţă reclamanta, deşi schimbarea politicii de preţuri a SC P. SA era mult ulterioară acestui moment, concluzionând că această modificare a preţurilor SC P. SA poate fi rezultatul, atât al creşterii concurenţei, cât şi al dezvoltării tehnologice de pe piaţă, fără să aducă nicio argumentaţie în sprijinul acestei concluzii.

În cadrul cercetării preliminare, petenta a oferit suficiente informaţii care să conducă la concluzia declanşării unei investigaţii, potrivit art. 40 din Legea concurenţei, procedură care permitea, atât reclamantei, cât şi autorităţii de concurenţă să analizeze pe fond faptele cu care a fost sesizată, prin inspecţii şi verificări, pârâtul neputând concluziona doar după o verificare preliminară, că petenta nu a furnizat probe care să arate că modificarea strategiei comerciale a SC P. SA are ca obiect strict eliminarea concurenţilor de pe piaţă.

A apreciat instanţa de fond că un asemenea probatoriu se putea administra doar în cadrul unei investigaţii, în condiţiile în care există un agent economic care este prezumat că deţine o poziţie dominantă pe o piaţă relevantă naţională, că se sesizează o schimbare a politicii de preţuri de achiziţie de materie primă a acestuia şi că se oferă şi elemente de fapt cu relevanţă informativă asupra modului în care această societate negociază cu agenţii economici de pe acea piaţă un anumit preţ.

Faţă de aceste considerente, instanţa de fond a admis acţiunea şi, pe cale de consecinţă, a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta SC P. SA.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, au declarat recursuri pârâtul Consiliul Concurenţei şi intervenienta SC P. SA, prin administrator judiciar R.V.A.I.S.S.P.R.L.

Prin cererea sa, recurentul pârât Consiliul Concurenţei a criticat hotărârea pentru netemeinicie (art. 304¹ C. proc. civ.), arătând că, în mod greşit, instanţa de fond a reţinut că pe parcursul analizei preliminare a plângerii ar fi fost analizat doar preţul cu care a intrat pe piaţă intimata-reclamantă, „deşi schimbarea politicii de preţuri a SC P. SA era mult ulterioară acestui moment..”.

Din înscrisurile depuse de SC P. SA, inclusiv din contractele încheiate de aceasta cu clienţii săi pentru colectarea de S.N.C.U., reiese că încă din trimestrul al patrulea al anului 2011, intervenienta şi-a schimbat strategia pe piaţă, plătind unii furnizori pentru achiziţia materiei prime colectate, în timp ce intimata reclamantă a început să opereze colectarea şi neutralizarea de deşeuri animale abia din iulie 2012, neputându-se susţine că schimbarea strategiei comerciale a SC P. SA ar fi avut legătură directă cu intrarea pe piaţă a SC C.T.I. SRL

Reţinerea greşită a acestui element de fapt se răsfrânge asupra soluţiei pronunţate de prima instanţă, căci, dacă aceasta ar fi reţinut în mod judicios că scopul schimbării strategiei de afaceri nu era de a dăuna concurentului SC C.T.I. SRL, ci adaptarea la condiţiile de piaţă, s-ar fi stabilit că nu este necesară deschiderea unei investigaţii în speţă.

A susţinut recurentul pârât Consiliul Concurenţei şi că sentinţa recurată a fost dată cu aplicarea greşită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.) şi că hotărârea de obligare a autorităţii de concurenţă la declanşarea unei investigaţii este dată cu depăşirea atribuţiilor judecătoreşti şi cu încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat (art. 304 pct. 4 C. proc. civ.).

A arătat, în acest context, că Legea concurenţei, reglementând procedura de iniţiere a unei investigaţii, a conferit autorităţii de concurenţă un drept de apreciere în ceea ce priveşte temeinicia unei plângeri şi emiterea ordinului de declanşare a unei investigaţii, Consiliul Concurenţei analizând în funcţie de „existenţa temeiurilor de fapt şi de drept” dacă se impune sau nu realizarea acesteia.

În speţă, autoritatea de concurenţă a făcut o analiză preliminară exhaustivă, arătând în decizia contestată motivele esenţiale pentru care nu a declanşat investigaţia în urma plângerii formulate de reclamantă, astfel că în mod nelegal instanţa de fond a dispus pornirea procedurii de investigaţie, cu ignorarea dreptului de apreciere recunoscut autorităţii de concurenţă.

În mod eronat instanţa de fond a apreciat şi că autoritatea de concurenţă nu a procedat la o verificare a situaţiei concrete sesizate.

Consiliul Concurenţei a adoptat modalitatea de soluţionare a plângerii prevăzută la art. 40 alin. (2) din Legea concurenţei şi în Regulamentul din 5 octombrie 2010, respectiv a decis să respingă plângerea reclamantei, întrucât nu au fost identificate suficiente temeiuri pentru declanşarea unei investigaţii privind săvârşirea unei posibile practici anticoncurenţiale de către SC P. SA.

Decizia îndeplineşte toate cerinţele prevăzute de Lege pentru valabilitatea sa (fiind motivată, semnată de persoanele împuternicite, emisă în termenul legal, raportat la momentul când plângerea a fost declarată completă şi este şi temeinică.

Consiliul Concurenţei a adoptat o modalitate de soluţionare a plângerii prevăzută de Legea concurenţei nr. 21/1996, respectiv a decis să o respingă, întrucât nu au fost identificate suficiente temeiuri pentru declanşarea unei investigaţii privind săvârşirea unei posibile practici anticoncurenţiale de către SC P. SA.

A arătat recurentul pârât că, în conformitate cu legislaţia în vigoare, persoanele fizice sau juridice din activitatea cărora rezultă deşeuri de origine animală au obligaţia, fie de a deţine instalaţii proprii de neutralizare a S.N.C.U., fie de a încheia contract cu unităţi de ecarisare autorizate.

Până în anul 2010, SC P. SA a fost singurul agent economic autorizat să presteze servicii de colectare/ neutralizare a S.N.C.U., deoarece câştigase licitaţia de concesionare pentru activitatea naţională de neutralizare a S.N.C.U. În această calitate, SC P. SA percepea un preţ pentru serviciile de colectare/ neutralizare prestate.

Contractul de concesiune menţionat anterior a fost reziliat, existând, la data analizei, 34 de întreprinderi autorizate să incinereze S.N.C.U. rezultate din activitatea proprie şi generate de terţi.

Piaţa serviciilor de neutralizare şi prelucrare a S.N.C.U. a cunoscut o dezvoltare rapidă a tehnologiilor de prelucrare a S.N.C.U., acestea devenind materie primă pentru alte produse (ex: făină proteică, grăsime tehnică, biogaz), iar domeniul a devenit astfel atractiv pentru întreprinzători, astfel că, de la acceptarea preluării gratuite de către neutralizatori a unui produs ce trebuia neutralizat pentru respectarea legii, fără posibilitatea valorificării sale, clienţii SC P. SA au devenit furnizori de materie primă pentru care negociază şi percep un preţ.

Dată fiind această modificare esenţială a condiţiilor de piaţă, SC P. SA a acţionat în sensul adaptării politicii sale comerciale, inclusiv a politicii de preţuri, aceasta cu atât mai mult cu cât firma se afla în reorganizare judiciară şi trebuia să adopte o strategie care să îi permită supravieţuirea pe piaţă. Necesitatea schimbării strategiei de piaţă a fost impusă şi de apariţia multor actori pe piaţă, care, dorind să câştige clienţi, veneau cu ofertă de preluare gratuită a S.N.C.U. (cum a fost şi cazul reclamantei).

Schimbarea strategiei SC P. SA de a plăti furnizori pentru achiziţia materiei prime colectate a început să fie implementată în trimestrul IV al anului 2011, aceasta în condiţiile în care reclamanta a început să opereze colectarea şi neutralizarea de deşeuri animale în cursul anului 2012 (după 17 aprilie 2012 - data obţinerii autorizaţiei de mediu).

Consiliul Concurenţei a avut în vedere, atât informaţiile furnizate de către reclamantă, cât şi informaţiile furnizate de întreprinderea reclamată, alte întreprinderi care pot deţine informaţii utile, respectiv informaţiile publice.

Faptul că minutele prezentate de reclamantă erau semnate doar de reprezentantul acesteia nu a fost singurul element care a condus la concluzia lipsei valorii lor probatorii, ci şi răspunsurile întreprinderilor vizate la cererea de informaţii a autorităţii de concurenţă au condus la concluzia că susţinerile reclamantei nu sunt temeinice.

Reţinerea instanţei de fond în sensul că petenta ar fi oferit suficiente informaţii care să conducă la concluzia declanşării unei investigaţii este eronată.

Consiliul Concurenţei a analizat în mod complet toate aspectele cu privire la care a fost sesizat de reclamantă.

Or, în condiţiile în care întreprinderea aflată în poziţie dominantă a acţionat pe o piaţă aflată într-un proces de schimbare profundă, trecând ea înseşi din poziţia de monopolist, la aceea de concurent pe piaţă, şi practică o politică diferenţiată (respectiv, plăteşte pentru S.N.C.U. / percepe tarif 0), pe care nu a abordat-o pe piaţă în calitate de iniţiator, ci doar s-a adaptat tendinţei unei pieţe în transformare, ar fi netemeinic şi în afara limitelor de competenţă ale Consiliului Concurenţei să cenzureze schimbarea strategiei comerciale a acesteia ca reprezentând un comportament anticoncurenţial şi să îl sancţioneze ca abuz de poziţie dominantă.

În recursul său, intervenienta SC P. SA, a invocat faptul că sentinţa recurată este netemeinică (art. 304¹ C. proc. civ.), întrucât prima instanţă a stabilit în mod greşit un element de fapt esenţial (momentul schimbării politicii de preţuri a SC P. SA) care, dacă ar fi fost stabilit corect, ar fi putut schimba concluzia acesteia că trebuia declanşată o investigaţie.

Astfel, strategia SC P. SA de a plăti unii furnizori pentru achiziţia materiei prime colectate a început să fie implementată în trimestrul IV al anului 2011 iar reclamanta a început să opereze în mod efectiv colectarea si neutralizarea de deşeuri animale abia din luna iulie 2012 sau, în orice caz, după 17 aprilie 2012, dată la care i-a fost emisă autorizaţia de mediu de către autoritatea competentă, autorizaţie fără de care nu putea exercita în mod legal această activitate (extrasul în cauză fiind depus la dosarul de primă instanţă).

A arătat recurenta intervenientă că sentinţa recurată este lipsită de temei legal (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.).

Astfel, art. 40 alin. (2) din Legea Concurenţei şi celelalte reglementări aplicabile stabilesc o singură condiţie pentru declanşarea unei investigaţii: existenţa unor temeiuri suficiente, însă prima instanţă nu s-a limitat la a analiza strict îndeplinirea condiţiei legale, ci a adăugat condiţii/elemente ce nu sunt prevăzute de nici un text legal.

Nu există nici o dispoziţie legală care să prevadă obligativitatea declanşării unei investigaţii în cazul în care cel împotriva căruia se formulează plângerea este prezumat a fi în poziţie dominantă. Din analiza considerentelor sentinţei recurate rezultă că ceea ce a făcut instanţa de fond reprezintă, de fapt, o extindere a prezumţiei de poziţie dominantă la o veritabilă prezumţie de abuz de poziţie dominantă.

Nici sesizarea unei schimbări a politicii de preţuri nu constituie un temei suficient pentru declanşarea unei investigaţii.

Simpla schimbare de preţuri intervenită pe o piaţă, fără a se identifica indicii de elemente ilicite în acest proces, ci dimpotrivă, reţinându-se chiar de către prima instanţă că această schimbare ar putea fi rezultatul evoluţiei naturale a pieţei, nu constituie un temei suficient în sensul art. 40 alin. (2) din Legea Concurenţei pentru declanşarea unei investigaţii, cu atât mai mult cu cât din informaţiile trimise Consiliului Concurenţei de intimata reclamantă înseşi rezultă că aceasta a intrat pe piaţă făcând oferte de achiziţie gratuită a S.N.C.U., astfel încât unii clienţi au migrat de la SC P. SA la SC C.T.I. SRL.

Recurenta a invocat şi încălcarea şi aplicarea greşită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.), sub acest aspect arătând că prima instanţă a reţinut în mod greşit că intimata SC C.T.I. SRL ar fi prezentat suficiente informaţii care să conducă la concluzia declanşării unei investigaţii.

In afara unor minute de la prezumtive negocieri cu potenţiali clienţi, lipsite de forţă probantă întrucât sunt semnate doar de către reprezentantul intimatei nu există nici un alt element cu relevanţă probatorie care să ateste existenţa unor temeiuri suficiente în sensul legii.

Este în aceeaşi măsură incorect argumentul primei instanţe potrivit căruia Consiliul Concurenţei nu putea „concluziona doar după o verificare preliminară că petenta nu a furnizat probe .. „ şi că „un asemenea probatoriu se putea administra doar în cadrul unei investigaţii…”.

Că lucrurile nu stau aşa o dovedesc chiar acţiunile întreprinse de către Consiliul Concurenţei în etapa de verificare preliminară (care a durat peste 3 luni, începând pe 06 septembrie 2012 şi finalizându-se pe 20 decembrie 2012): analizarea documentelor depuse de intimată odată cu plângerea şi ulterior, solicitarea de informaţii de la următoarele societăţi comerciale indicate de intimată, solicitările de furnizare de informaţii adresate recurentei pârâte, desfăşurarea de cercetări şi verificări proprii în vederea cunoaşterii situaţiei de pe piaţa serviciilor de neutralizare şi prelucrare a S.N.C.U.

În pofida prevederilor legale, prima instanţă a anulat practic etapa iniţială de verificare preliminară a plângerii, a negat dreptul Consiliului Concurenţei de a cenzura plângerile neîntemeiate, abuzive sau neprobate în nici un fel, deşi legea conferă autorităţii e concurenţă această prerogativă. Art. 6 alin. (8) din Regulament arată în mod expres că „Consiliul Concurenţei nu este obligat să declanşeze o investigaţie pe baza fiecărei plângeri primite, pentru a stabili dacă a fost săvârşită o încălcare a legii”.

Recurenta pârât a mai criticat sentinţa recurată pe motiv că aceasta cuprinde motive contradictorii (art. 304 pct. 7 C. proc. civ.)

Contradicţiile grave din cuprinsul considerentelor sentinţei recurate fac imposibilă o verificare corespunzătoare şi în condiţii de transparenţă a temeiurilor hotărârii pronunţate, câtă vreme în cuprinsul aceleiaşi sentinţe se regăsesc, atât considerente care infirmă îndeplinirea condiţiei legale privind declanşarea unei investigaţii (existenţa unor temeiuri suficiente), cât şi argumente prin care se încearcă acreditarea tezei că această condiţie ar fi îndeplinită.

A arătat recurenta intervenientă şi faptul că declanşarea unei investigaţii în mod arbitrar, chiar neurmată de aplicarea de sancţiuni, este în sine prejudiciabilă.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata reclamantă SC C.T.I. SRL a formulat întâmpinare, solicitând respingerea ambelor recursuri.

In ceea ce priveşte recursul formulat de către recurentul pârât Consiliul Concurentei, a arătat că, în niciun caz nu se poate considera că hotărârea instanţei de fond este dată cu aplicarea greşită a legii şi că s-ar depăşi atribuţiile judecătoreşti, încălcându-se principiul separaţiei puterilor în stat, de vreme ce art. 26 alin (3) teza II din Legea concurentei coroborat cu prevederile Regulamentului Consiliului CE 1/2003 din 16 decembrie 2002 (de punere în aplicare a regulilor de concurenţă prevăzute în art. 81 şi 82 din Tratat,) arată că rolul instanţelor naţionale este complementar celui al autorităţilor de concurenţă din statele membre şi că „instanţele naţionale au competenţa de a aplica art. 81 şi 82 din Tratat.”

Referitor la motivul II de recurs susţinut de recurenta pârâta Consiliul Concurenţei, intimata a apreciat că instanţa de fond, în mod temeinic şi legal, raportându-se la tot probatoriul administrat, a constatat că pârâtul nu a procedat la o verificare concretă a situaţiei sesizate de reclamantă.

În concret, reclamanta a solicitat Consiliului Concurenţei să analizeze schimbarea politicii de preţ a SC P. SA, care, având în vedere poziţia dominantă pe piaţă, este de natură a afecta concurenţa, prin eliminarea acesteia în segmentul de aprovizionare cu materie primă de la abatoarele de păsări.

Consiliul Concurentei s-a mărginit doar la a analiza preţul cu care a intrat pe piaţă reclamanta, deşi schimbarea politicii de preţuri a SC P. SA era mult ulterioară acestui moment, concluzionând că această modificare a preţurilor SC P. SA poate fi rezultatul, atât al creşterii concurenţei, cât şi al dezvoltării tehnologice de pe piaţă, fără să aducă nicio argumentaţie în sprijinul acestei concluzii.

Din chiar simplul fapt că pe piaţa relevantă există un număr de 34 întreprinderi care sunt autorizate să incinereze, pe lângă subprodusele rezultate din abatorul sau unitatea proprie şi S.N.C.U. generate de terţi, este evident că SC P. SA are o poziţie dominantă, celelalte 34 de societăţi împărţind restul de 54% din piaţa relevantă. Aşadar, orice schimbare în politica de prestări servicii a SC P. SA este de natură a afecta activitatea tuturor celorlalţi agenţi economici ce îşi desfăşoară activitatea pe aceeaşi piaţă relevantă.

Or, comportamentul de consolidare a poziţiei dominante pe piaţa relevantă este în sine un abuz de poziţie dominantă. Astfel, CJUE 2 a apreciat că art. 102 din TFUE (fostul art. 82) este încălcat şi „Constituie abuz de poziţie dominantă consolidarea poziţiei pe piaţă a unei întreprinderi aflate deja în poziţie dominantă, astfel încât gradul de dominaţie atins limitează substanţial concurenţa, adică nu lasă să subziste pe piaţă decât întreprinderi dependente în comportamentul lor concurenţial de întreprinderea dominantă”.

În plus, SC P. SA a abuzat de poziţia sa dominantă şi a impus un preţ de cumpărare sub care furnizorii nu sunt dispuşi să vândă, fapt ce contravine de asemenea dispoziţiilor art. 102 lit. (a) din TFUE, care prevăd că „Este incompatibilă cu piaţa internă şi interzisă, în măsura în care poate afecta comerţul dintre statele membre, folosirea în mod abuziv de către una sau mai multe întreprinderi a unei poziţii dominante deţinute pe piaţa internă sau pe o parte semnificativă a acesteia. Aceste practici abuzive pot consta în special în: (a) impunerea, direct sau indirect, a preţurilor de vânzare sau de cumpărare sau a altor condiţii de tranzacţionare inechitabile; (…)”.

Este evident că SC P. SA prin schimbarea intempestivă a strategiei de achiziţionare a materiei prime, a acţionat independent de agenţii economici concurenţi şi a modificat în mod decisiv condiţiile concurenţiale de pe piaţă, săvârşind astfel un abuz de poziţie dominantă, în accepţiunea jurisprudenţei CJUE.

Şi referitor la motivul de recurs întemeiat pe art. 304 pct. 9 C. proc. civ., invocat de intervenienta SC P. SA, în sensul că nu exista nicio dispoziţie legală care sa prevadă obligativitatea declanşării unei investigaţii de către Consiliul Concurenţei, intimata reclamantă a arătat că este nefondat prin raportare la pct. 2 din Regulament, art. 3 alin. (6) din Regulament, art. 40 alin. (1) din Legea concurenţei.

A solicitat intimata obligarea recurenţilor pârâţi la plata cheltuielilor de judecată.

In drept, înţelegem să ne întemeiem prezenta cerere pe dispoziţiile Legii nr. 21/1996, Regulamentului privind analiza şi soluţionarea plângerilor în faţa Consiliul Concurenţei din 05 octombrie 2010, art. 102 din TFUE, prevederile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând cauza în raport cu toate criticile aduse soluţiei instanţei de fond, cu probele administrate şi apărările formulate, precum şi cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304¹ C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul pârâtului Consiliul Concurenţei este fondat în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Referitor la motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 4 C. proc. civ. („când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti”), acesta nu poate fi reţinut ca fiind întemeiat, întrucât i nstanţa de contencios administrativ are dreptul să verifice dacă autoritatea publică nu a acţionat abuziv, contrar interesului public, astfel cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat.

Este vorba, practic, de o verificare a „legalităţii” oportunităţii emiterii actului administrativ, respectiv de un control în limitele noţiunii de exces de putere definite de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, pentru identificarea unui eventual abuz.

Astfel, excesul de putere este definit de lege ca fiind „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”.

Dreptul de apreciere semnifică posibilitatea autorităţii administrative de a decide asupra oportunităţii unei atitudini sau acţiuni concretizată ulterior în emiterea/ adoptarea unui act administrativ care prin efectele produse va interveni asupra realităţii înconjurătoare în sensul modificării acesteia, modificare ce ar trebui să fie întotdeauna în conformitate cu interesul general şi cu respectarea drepturilor particularilor.

Prin urmare, oportunitatea actului administrativ este o consecinţă a dreptului de apreciere al autorităţilor publice şi poate face obiectul controlului judecătoresc în limitele mai sus menţionate.

Referitor la motivul de recurs reprezentat de aplicarea greşită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.), care este î legătură directă şi cu critica de netemeinicie întemeiată pe art. 304¹ C. proc. civ., Înalta Curte reţine, că, potrivit art. 6 din Legea nr. 21/1996, în forma în vigoare la data sesizării Consiliului şi a emiterii deciziei, „(1) Este interzisă folosirea în mod abuziv de către una sau mai multe întreprinderi a unei poziţii dominante deţinute pe piaţa românească sau pe o parte substanţială a acesteia. Aceste practici abuzive pot consta în special în:

a) impunerea, în mod direct sau indirect, a unor preţuri inechitabile de vânzare ori de cumpărare sau a altor condiţii inechitabile de tranzacţionare şi refuzul de a trata cu anumiţi furnizori ori beneficiari; (…)

(2) Ori de câte ori Consiliul Concurenţei aplică prevederile alin. (1), în măsura în care folosirea în mod abuziv a poziţiei dominante poate afecta comerţul dintre statele membre, acesta aplică, de asemenea, prevederile art. 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

(3) Se prezumă, până la proba contrară, că una sau mai multe întreprinderi se află în poziţie dominantă, în situaţia în care cota ori cotele cumulate pe piaţa relevantă, înregistrate în perioada supusă analizei, depăşesc 40%.”

Totodată, art. 4 0 din lege stipulează că „(1) La primirea unei plângeri privind o practică anticoncurenţială, Consiliul Concurenţei examinează dacă aceasta prezintă suficient temei de fapt şi de drept pentru a justifica dispunerea pornirii unei investigaţii.

(2) Dacă plângerea nu prezintă suficiente temeiuri pentru a justifica pornirea unei investigaţii, Consiliul Concurenţei o respinge, comunicând autorului decizia, în scris, cu precizarea motivelor, în termen de 60 de zile de la data la care acestuia i se confirmă faptul că plângerea este completă şi îndeplineşte toate condiţiile, stabilite potrivit prevederilor alin. (4). Respingerea unei plângeri se face prin decizie a Consiliului Concurenţei după ce i s-a dat posibilitatea autorului plângerii să îşi prezinte punctul de vedere faţă de motivele pentru care autoritatea de concurenţă intenţionează să respingă plângerea. (…)

(4) Consiliul Concurenţei va stabili, prin regulament, condiţiile pe care o solicitare ce i-a fost adresată trebuie să le îndeplinească pentru a putea fi calificată ca plângere, precum şi procedura aplicabilă soluţionării acesteia. (…)”

Procedura de soluţionare a plângerilor a fost reglementată prin Regulamentul din 5 octombrie 2010 privind analiza şi soluţionarea plângerilor referitoare la încălcarea prevederilor art. 5, 6 şi 9 din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi a prevederilor art. 101 şi 102 din TFUE, regulament adoptat în temeiul art. 40 alin. (4) din Legea nr. 21/1996.

În acest context legal, Înalta Curte constată că, p rin Decizia nr. 88 din 20 decembrie 2002, referitoare la plângerea înaintată de către SC C.T.I. SRL, s-a hotărât respingerea plângerii, pe motiv că nu există suficient temei de fapt şi de drept pentru a justifica declanşarea unei investigaţii de către Consiliul Concurenţei.

Instanţa de fond a admis acţiunea petentei SC C.T.I. SRL, a anulat decizia menţionată şi a obligat autoritatea de concurenţă să declanşeze investigaţia, aplicând greşit dispoziţiile legale incidente.

Astfel, a apreciat în mod eronat că simplele afirmaţii făcute de petenta SC C.T.I. SRL în sensul posibilei încălcări a art. 6 din Legea concurenţei şi a art. 102 din TFUE de către SC P. SA (care, de la perceperea unui preţ pentru colectarea S.N.C.U. a trecut la plata unor sume de bani pentru achiziţia aceloraşi S.N.C.U.), neînsoţite de un minimum de documente probatorii ar constitui „temeiuri suficiente” pentru declanşarea unei investigaţii.

Astfel, potrivit art. 3 alin. (1) teza a II-a din Regulamentul din 5 octombrie 2010 privind analiza şi soluţionarea plângerilor referitoare la încălcarea prevederilor art. 5, 6 şi 9 din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi a prevederilor art. 101 şi 102 din TFUE, „ Persoanele fizice şi juridice trebuie să furnizeze şi copii ale documentelor relevante pentru a susţine plângerea depusă, documente care le sunt în mod rezonabil disponibile, şi, în măsura posibilului, să indice Consiliului Concurenţei de unde pot fi obţinute alte informaţii şi documente relevante în cauză, care nu le sunt disponibile reclamanţilor.”

Din actele dosarului rezultă că, în condiţiile în care transformarea S.N.C.U. dintr-un produs care trebuia neutralizat, în materie primă pentru obţinerea unor produse, a făcut ca acei clienţi pentru care SC P. SA presta servicii de colectare şi neutralizare a S.N.C.U. să devină furnizori de materie primă, pentru care percep un preţ, nu există indicii în sensul că acest preţ pentru achiziţie nu ar fi reglat de cerere şi ofertă, ci ar fi stabilit în funcţie strategia comercială a întreprinderii cu poziţie dominantă pe piaţă.

Dimpotrivă, minutele depuse de petentă, având ca obiect întâlnirile SC C.T.I. SRL cu reprezentanţii anumitor întreprinderi generatoare de S.N.C.U. sunt semnate doar de reprezentantul reclamantei, iar răspunsurile acestor întreprinderi la solicitările de informaţii adresate de Consiliul Concurenţei nu au susţinut ci mai degrabă au contrazis afirmaţiile intimatei reclamante, arătând că, la momentul în care aceasta a intrat pe piaţă, oferta sa pentru achiziţia de S.N.C.U. Categoria a III-a era de 0 lei, aceasta reprezentând o ofertă mai avantajoasă decât cea a SC P. SA, care percepea un preţ pentru acelaşi tip de achiziţie (a se vedea informaţiile transmise cu adresele nr. 782 din 29 octombrie 2012, nr. 4386 din 23 octombrie 2012, nr. 899 din 24 octombrie 2012 de către cocontractanţi ai intimatei reclamante - filele 97, 103, 107 dosar fond).

De altfel, lipsită de orice suport probator este şi susţinerea intimatei reclamante din întâmpinarea formulată în faza recursului, în sensul că SC P. SA ar fi abuzat de poziţia sa dominantă, impunând un preţ de cumpărare „sub care furnizorii nu sunt dispuşi să vândă”.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că, de la momentul înregistrării plângerii, Consiliul Concurenţei a manifestat un rol activ în sensul stabilirii situaţiei de fapt, în acest scop, solicitând petentei completarea plângerii (aceasta fiind declarată completă la data de 16 noiembrie 2012), transmiţând solicitări de informaţii către clienţii indicaţi de petentă ca având cunoştinţă de comportamentul SC P. SA, precum şi solicitând punctul de vedere şi informaţii de la întreprinderea reclamată. În plus, a făcut şi o analiză atentă a evoluţiei pieţei relevante.

În urma analizei preliminare a informaţiilor aflate la dispoziţia Consiliului Concurenţei, a rezultat că autoritatea de concurenţă nu dispune de elementele necesare pentru a declanşa o investigaţie privind posibila încălcare a art. 6 din Legea concurenţei şi a art. 102 din TFUE de către SC P. SA, motiv pentru care, prin adresa RG-17654 din 11 decembrie 2012, reclamanta a fost informată de intenţia autorităţii de concurenţă de a-i respinge plângerea, solicitându-i-se să pună la dispoziţia Comisiei Consiliului Concurenţei, în scris, punctul său de vedere referitor la această intenţie şi să aducă eventuale noi informaţii relevante.

Prin adresa înregistrată sub nr. 17907 din 17 decembrie 2012, intimata reclamantă SC C.T.I. SRL a transmis Comisiei Consiliului Concurenţei, în scris, punctul său de vedere, fără a furniza elemente suplimentare de natură a conduce la o concluzie diferită în ceea ce priveşte informaţiile cuprinse în plângere.

Înalta Curte constată că recurentul pârât a procedat efectiv şi temeinic la verificarea tuturor aspectelor relevate în plângere, soluţia de respingere a acesteia nefiind una arbitrară, ci motivată în concordanţă cu art. 7 din Regulament şi cu prevederile Legii nr. 21/1996.

Având în vedere aceste împrejurări şi faptul că, prin art. 40 alin. (4) din Legea nr. 21/1996, s-a instituit, în mod evident, o largă marjă de apreciere a autorităţii naţionale de concurenţă în materia acestor sesizări, stipulându-se că, prin regulament adoptat chiar de Consiliul Concurenţei, se stabilesc condiţiile pe care o solicitare ce i-a fost adresată acestuia trebuie să le îndeplinească pentru a putea fi calificată ca plângere, precum şi procedura aplicabilă soluţionării acesteia, soluţia instanţei de fond de a trece peste analiza Consiliului şi de a-l obliga, totuşi, la începerea unei investigaţii, fără să fie dovedit excesul de putere la emiterea deciziei de respingere a plângerii apare ca fiind netemeinică şi, prin aceasta, nelegală.

Cât priveşte recursul intervenientei SC P. SA, Înalta Curte constată că, în esenţă, aceasta a invocat aceleaşi motive de nelegalitate şi netemeinicie a hotărârii atacate ca şi recurentul pârât Consiliul Concurenţei, respectiv r eţinerea greşită a faptului hotărâtor privind momentul schimbării politicii de preţuri a SC P. SA în raport cu momentul începerii activităţii de colectare de către reclamantă (art. 304¹ C. proc. civ.), precum şi aplicarea greşită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.), instanţa reţinând în mod greşit că intimata SC C.T.I. SRL ar fi prezentat suficiente informaţii care să conducă la concluzia declanşării unei investigaţii.

În legătură cu aceste motive sunt pe deplin valabile considerentele expuse anterior de Înalta Curte în analiza recursului declarat de pârâtul Consiliul Concurenţei.

În plus, recurenta intervenientă SC P. SA a invocat, în baza art. 304 pct. 9 C. proc. civ., şi lipsa de temei legal a sentinţei, arătând că soluţia instanţei de fond s-a întemeiat pe o veritabilă prezumţie de abuz de poziţie dominantă, care însă nu are temei, neexistând vreo dispoziţie legală care să prevadă nici obligativitatea declanşării unei investigaţii în cazul în care întreprinderea reclamantă este prezumată a fi în poziţie dominantă, cu atât mai puţin una care să prezume abuzul de poziţie dominantă al unei astfel de întreprinderi.

Într-adevăr, Înalta Curte constată că, în cuprinsul sentinţei, motivarea necesităţii deschiderii investigaţiei este legată de calitatea întreprinderii reclamate, care e prezumată a se afla în poziţie dominantă pe piaţa relevantă, şi de schimbarea politicii de preţuri a acesteia.

Or, Legea nr. 21/1996 nu impune declanşarea unei investigaţii dacă este vorba de un operator economic cu poziţie dominantă care îşi modifică politica de preţuri, ci lasă la aprecierea autorităţii de concurenţă analizarea existenţei unor temeiuri suficiente în toate cazurile în care se formulează plângeri referitoare la încălcarea prevederilor art. 5, 6 şi 9 din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi a prevederilor art. 101 şi 102 din TFUE.

De asemenea, conform art. 4 din Regulament, „(1) Examinarea unei plângeri implică două aspecte, şi anume analiza faptelor care trebuie stabilite pentru a dovedi încălcarea art. 5, 6 sau 9 din lege şi a art. 101 ori 102 din TFUE, după caz, pe de o parte, şi încadrarea legală a comportamentului ce constituie obiectul plângerii, pe de altă parte.

(2) În cazul în care, deşi sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 1, 2 şi 3 din prezentul regulament, plângerea nu motivează suficient acuzaţiile avansate, aceasta poate fi respinsă. Pentru a respinge o plângere pe motiv că obiectul ei, reprezentat de comportamentul denunţat, nu încalcă regulile de concurenţă sau nu intră sub incidenţa acestora, Consiliul Concurenţei nu este obligat să ia în considerare circumstanţele care nu au fost aduse în atenţia sa de către reclamant şi pe care le-ar fi putut descoperi doar printr-o investigare a cazului”.

De asemenea, în conformitate cu art. 6 alin. (8) din acelaşi act normativ, „Consiliul Concurenţei nu este obligat să declanşeze o investigaţie pe baza fiecărei plângeri primite, pentru a stabili dacă a fost săvârşită o încălcare a legii. Consiliul Concurenţei are datoria de a analiza cu atenţie elementele de fapt şi de drept aduse în atenţia sa de către reclamant, în scopul de a stabili dacă aceste elemente indică un comportament care este în măsură să încalce prevederile art. 5, 6 sau 9 din lege şi prevederile art. 101 sau 102 din TFUE, după caz”.

Nu va fi reţinut, în schimb, motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. referitor la motivarea contradictorie, întrucât recurenta este în eroare în privinţa valorii probatorii pe care instanţa a acordat-o minutelor întocmite de reprezentanţii intimatei reclamante, respectiv asupra faptului că, şi dacă sunt semnate unilateral, ele puteau reprezenta elemente de fapt/informaţii în sensul art. 40 din Legea nr. 21/1996 (a se vedea pagina 12, ultimul alineat, pe pagina 10 fiind redat conţinutul deciziei Consiliului Concurenţei).

Pentru considerentele expuse cu privire la ambele recursuri, Înalta Curte constată că se impune admiterea acestora şi modificarea sentinţei în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiată şi, a vând în vedere această soluţie, se va admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta SC P. SA în interesul pârâtului Consiliul Concurenţei.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 9 şi art. 304¹ C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile formulate de pârâtul Consiliul Concurenţei şi de intervenienta SC P. SA şi va modifica, în tot, sentinţa atacată, în sensul că va respinge acţiunea formulată de reclamanta SC C.T.I. SRL, ca neîntemeiată şi va admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta SC P. SA

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâtul Consiliul Concurenţei şi de intervenienta SC P. SA împotriva Sentinţei nr. 3089 din 15 octombrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Modifică, în tot, sentinţa atacată, în sensul că:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta SC C.T.I. SRL, ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta SC P. SA

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 30 iunie 2015.

← ICCJ. Decizia nr. 2002/2015. Contencios		ICCJ. Decizia nr. 607/2015. Contencios. Anulare act... →

Vezi și alte spețe de la aceeași instanță

ICCJ. Decizia nr. 2002/2015. Contencios