Anulare act administrativ .
| Comentarii |
|
Dosar nr- - anulare act administrativ -
ROMANIA
CURTEA DE APEL SUCEAVA
SECȚIA COMERCIALĂ, contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
S NTINȚA NR. 260
Ședința publică din 27 noiembrie 2009
PREȘEDINTE: Rață Gabriela
Grefier - -
Pe rol, judecarea acțiunii în contencios administrativ formulată dereclamanții, -, )., )., )., (), HG, -, și, toți cu domiciliul ales la sediul Tribunalului Suceava, în contradictoriu cupârâțiiMinisterul Justiției și Libertăților și Ministrul Justiției, ambii din B,-, sector 5.
La apelul nominal făcut în ședința publică au lipsit părțile.
Procedura este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei, prin care s-a învederat că la dosar a fost depusă întâmpinare din partea Ministerului Justiției și Libertăților, răspuns din partea reclamanților și copie de pe actul administrativ emis de pârât, care face obiectul acțiunii.
Instanța, constatând că nu au fost formulate alte cereri declară cauza în stare de judecată și considerându-se lămurită a rămas în pronunțare.
După deliberare,
CURTEA,
Asupra cauzei de față, constată:
Prin cererea adresată acestei instanțe și înregistrată la data de 24.09.2009 reclamanții, -, )., )., )., (), HG, -, și, au chemat în judecată pârâții Ministerul Justiției și Libertăților și Ministrul Justiției solicitând în temeiul art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 anularea actului administrativ emis de Ministrul Justiției și Libertăților sub nr. 76.602/3.07.2009.
In motivarea cererii, reclamanții arată că, prin actul administrativ a cărui anulare se cere emis de pârât și comunicat Tribunalului Suceava la 3 iulie 2009, s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 cât și pe viitor, să fie achitate fără a fi inclus și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, obligând ordonatorii secundari și terțiari de credite să ia măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziții.
Se mai arată că, prin plata acestui spor în lunile anterioare în baza Ordinului 1165/C/2009 și a deciziilor emise în baza acestuia de către președinții curților de apel din țară în calitate de angajator, acest spor a devenit un drept salarial asupra căruia ministrul nu mai poate dispune. acestui spor reprezintă o diminuare a drepturilor salariale, care poate avea loc doar în situația unei sancțiuni disciplinare, iar aceștia nu au fost sancționați disciplinar, ministrul justiției neavând nici o competență în acest sens.
Actul administrativ, prin refuzul plății sporului aferent lunii iunie 2009, încalcă în mod flagrant și dispozițiile art.l5 alin.2 din Constituția României, care prevăd că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.
De asemenea cu fost încălcate disp. art. 164 din Codul muncii, care reglementează principiul potrivit căruia reținerile ori suspendarea salariului nu poate fi operată decât pentru cazurile și condițiile prevăzute de lege, obligația de plata a salariului este una principală, de la care angajatorul nu se poate sustrage invocând lipsa de fonduri bănești, așa cum s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr.3382/2004.
In fundamentarea actului administrativ, Ministerul Justiției și Libertăților s-a referit la dispozițiile date de Primul - ministru și Ministrul finanțelor publice, dispoziții care nu au semnificația unor norme obligatorii cuprinse în legi.
Prin dispoziția de suspendare a dreptului salarial, au fost încălcate și prevederile art.8 alin.l din Convenția organizației internaționale a muncii privind protecția salariatului nr.95/1949, ratificată de România prin Decretul nr.284/1973.
Potrivit acestor dispoziții, orice modificare adusă cu privire la plata salariului, rețineri, diminuări, nu se pot face decât în condițiile și limitele prescrise de legea națională, sau stabilite prin contracte colective de muncă.
Intervenția ministrului de a dispune neplata sporului încalcă și dispozițiile de principiu cuprinse în art.44 din Constituția României, potrivit cărora nimeni nu poate să fie lipsit de proprietatea asupra bunurilor sale, decât numai printr-o măsură a exproprierii și pentru o cauză de utilitate publică stabilită prin lege cu dreaptă și prealabilă despăgubire.
Drepturile salariale sunt asimilate bunurilor mobile, prin determinarea legii, potrivit art.474 din Codul civil.
Refuzul de plată a sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică echivalează cu o lipsire abuzivă de acest drept, contrar dispozițiilor constituționale evocate.
De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunțat în mod constant în sensul că neplata drepturilor salariale (între care se regăsesc și sporurile) constituie o încălcare a art.l din Protocolul nr.l la Convenția pentru apărarea drepturilor și a libertăților fundamentale ale omului.
In actul administrativ atacat se menționează că plata dreptului privind sporul pentru risc și suprasolicitare neuropsihică urmează a se efectua eșalonat, potrivit nr.OUG71/2009.
Schimbarea modalității de plată a salariului, eșalonat, fără acordul reclamanților, contravine, de asemenea, principiilor reglementate de art.161 alin. 1 din Codul muncii, potrivit căruia plata se face cel puțin o dată pe lună, fără a se putea eșalona acest drept de creanță în lipsa acordului angajatului.
În drept a fost invocată Legea nr.554/2004.
La termenul de judecată din data de 23 octombrie 2009 numitul a formulat cerere de intervenție în interes propriu de anulare a actului administrativ emis de Ministerul Justiției și Libertăților sub nr. 76.602/3.07.2009 prin care a precizat că achiesează la aceleași motive expuse de către personalul auxiliar de specialitate din cadrul instanțelor de judecată.
Prin întâmpinarea depusă la dosar pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților a invocatexcepția inadmisibilității, precizând că adresa nr.76.602 din 3.07.2009 a cărei revocare se solicită nu constituie un act administrativîn sensul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sun forma unei adrese, având în vedere noile dispoziții legale cu incidență asupra achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiției și Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009.
Pârâtul mai precizează că fiind vorba de o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ - OUG nr. 71/2009 - coroborat cu 18/2009 și Legea nr. 500/2002m iar nu o manifestare de voință unilaterală a unității emitente, susceptibilă de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturile juridice prin ea însăși, această adresă nu poate face obiectul unei cereri de anulare întemeiate pe prevederile Legii nr. 554/2004.
Prin această adresă s-a precizat, în atenția ordonatorilor secundari și terțiari de credite, că la data de 10.07.2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, plata acestui spor urmând a se efectua potrivit OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Prin această adresă s-a adus la cunoștința ordonatorilor secundari și terțiari de credite situația bugetului și noua formă de plată a sporului de 50 % care s-a făcut în baza titlurilor executorii și care se modifică conform OUG nr.71/2009 (conform căruia sporul nu se achită lunar ci eșalonat ).
Cu privire la practica juridică în materie solicită ca instanța să ia în considerare că ICCJ a statuat în decizia nr. 5412 din 11.11.2005 că actele emise de organele fiscale, în cadrul activității de îndrumare a contribuabililor în aplicarea prevederilor legislației fiscale, realizată în baza art.7 al.5 din Cod procedură fiscală nu sunt acte administrative.
De asemenea prin decizia nr. 3026/23.09.2008 a ÎCCJ adresa prin care se comunică personalului didactic rezultatul evaluării activității profesionale nu este un act administrativ, fiind o simplă operațiune tehnico - materială de încunoștințare, realizată într-o etapă a procesului de evaluare iar nu manifestarea de voință unilaterală a unității emitente.
Pe fondul cauzei precizează că anularea actului administrativ este condiționată în mod expres de vătămarea unui drept sau interes legitim al unei persoane. Noțiunea de "drept vătămat" este definită de art. 2 alin. 1 lit.o) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "orice drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ".
În prezenta cauză nu este vorba de o încălcare a vreunui drept, respectiv de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamanților,care sunt și au fost calculate în conformitate cu OUG nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care va fi realizat nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit eșalonării prevăzute de OUG nr.71/2009.
Potrivit art. 1 din OUG nr. 71/2009 plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31.12.2009 se va realiza după procedura de executare astfel cum aceasta este stabilită în cuprinsul actului normativ.
Astfel, OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar este un act normativ în vigoare, adoptat în conformitate cu legea și Constituție, care la acest moment se bucură de prezumția de legalitate, iar acest act normativ trebuie respectat ca atare atât de justițiabili cât și de instanțele de judecată.
Prin adresa nr.76602 din 3.07.2009 emisă de către Ministerul Justiției și Libertăților s-a învederat ordonatorilor secundari și terțiari de credite că începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra și pentru viitor, plata sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de OUG nr.71/2009.
La emiterea acestui act administrativ s-au avut în vedere dispozițiile G nr.71/2009,dispozițiile Primului Ministru transmise prin adresa nr.51948/06.05.2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal aprobate pe anul 2009, adresa nr.-/26.06.2009 a Ministerului Finanțelor Publice prin care pârâtul a fost informat că fondurile prevăzute la cheltuieli de personal nu pot fi majorate, precum și faptul că fondurile prevăzute în Legea bugetului de stat pe 2009 pentru plata sumelor reprezentând sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50% au fost epuizate.
În primul rând, trebuie reamintit faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental al tuturor sistemelor de drept, constând în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățenii și statul.
În sistemul juridic românesc, principiul legalității este reglementat în art. 1 alin. 5 si art. 16 alin. 2 din Constituție.
Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.
Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
Este esențial ca principiul preeminenței dreptului să facă parte integrantă din cultura administrativă. într-un stat democratic, preeminența dreptului apare ca un răspuns la nevoia de legitimitate, ea fiind necesară pentru exercițiul puterii publice. O bună administrare nu reprezintă un scop în sine, ci un mijloc de materializare a preeminenței dreptului în viața cotidiană.
Această regulă fundamentală de ordin constituțional se caracterizează prin următoarele elemente esențiale: orice persoană - fizică sau juridică - este supusă legii; orice persoană trebuie să poată lua cunoștință de drepturile și obligațiile sale prevăzute de lege; respectarea legii de către orice persoană poate să fie controlată de către judecători, care sunt independenți în exercițiul funcției lor, iar deciziile judiciare pot fi urmate de executare.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.
În instrumentele juridice europene, legalitatea este privita ca un principiu al bunei administrări.
Această concepție se regăsește în CM/ (2007)7 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, adresată statelor membre ale Consiliului Europei, cu privire la buna administrare - adoptata la 20.06.2007. Art.2 din această recomandare se referă la principiul legalității și are următoarea formulare: "(1) Administrațiile publice acționează în vederea respectării legalității. Ele nu pot lua nici o măsură arbitrară, chiar în exercitarea unei puteri discreționare. (2) Ele respectă ansamblul regulilor de drept intern și internațional și principiile generale de drept, care le reglementează organizarea, funcționarea și activitatea. (3) Ele acționează în conformitate cu regulile de competență și de procedură impuse de dispozițiile care le reglementează activitatea. (4) Ele își exercită puterile pentru motivele de fapt și de drept care le justifică utilizarea și în scopul pentru care aceste puteri le-au fost atribuite".
Una din condițiile de legalitate a actelor administrative se referă la faptul că acestea trebuie să fie emise pe baza și în executarea legii.
De altfel, definiția legală a actului administrativ se regăsește în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată: actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Cu alte cuvinte, între actele administrative și lege există un raport de subordonare.
În speța de față, așa cum s-a relevat anterior, autoritatea pârâtă și-a motivat actul administrativ pe incidența prevederilor nr.OUG 71/2009 și a adreselor Primului Ministru și a Ministrului Finanțelor Publice.
Curtea apreciază că dispozițiile nr.OUG 71/2009 nu sunt incidente în cauza de față, pentru motivele ce vor fi relevate în continuare.
În primul rând, ordonanța în discuție, așa cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanței.
Cu alte cuvinte, este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18.06.2009, când ordonanța a fost publicată în Monitorul Oficial. Pe acest aspect, mai trebuie amintite dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora ordonanțele de urgență ale Guvernului intră în vigoare Ia data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea 1, sub condiția depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzuta o dată ulterioară.
De asemenea, art. 3 din nr.OUG 71/2009 prevede faptul că plățile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sub incidența prevederilor nr.OUG 75/2008, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009, și a dispozițiilor ordinului nr. 1.859/C/2.484/26.650/131/3.774/C/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 si 2.
În practica instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce -a permis impunerea lui și actelor administrative.
Trebuie subliniat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.
Instanța de contencios administrativ constată că este în cauza dedusă judecății, nu se poate pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din nr.OUG 71/2009, care menționează faptul că plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natura salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31.12.2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012.
Un argument în acest sens îl constituie faptul că este vorba și de plata salariilor pe luna iunie 2009, deci, și pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanțe.
Chiar dacă s-ar accepta punctul de vedere al autorității pârâte, în sensul că sporul salarial își are originea în hotărâri judecătorești devenite titluri executorii, nu se poate concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.
Art. 15 alin. 2 din Constituție consacră principiul neretroactivității legii, arătând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.
Se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.
Desigur, este important ca acele constrângeri care încadrează activitatea umană să fie cunoscute înainte, pentru ca fiecare persoană să poată aprecia, în cunoștință de cauză, oportunitatea de a acționa.
În speță, instanța de contencios administrativ constată că este în prezența unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din nr.OUG 71/2009, care este o norma cu putere de lege. Această situație conduce la încălcarea principiului constituțional anterior individualizat.
Ca atare, actul administrativ asimilat, dedus controlului de legalitate al instanței a fost emis cu încălcarea principiului analizat.
De altfel, principiul neretroactivități își găsește justificarea și în necesitatea de a asigura o securitate indispensabilă relațiilor juridice existente între autoritatea publică și persoanele administrate.
Un alt considerent teoretic este acela că persoana administrată, care și-a adaptat comportamentul in funcție de lege, trebuie să aibă posibilitatea de a se baza, in mod legitim, pe menținerea situației de drept (încrederea legitimă).
În consecință, în raport de cele anterior prezentate, o normă de drept nu poate acționa în mod retroactiv.
Pe de altă parte, Curtea constată că este vorba despre o creanță actuală, certă și exigibilă, în discuție fiind vorba de salariul cuvenit pentru luna iunie 2009 și pentru lunile următoare cu toate componentele sale, așa cum este individualizat în art. 155 din Codul muncii și nr.OUG 27/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din sistemul justiției.
Plata salariului trebuie sa se realizeze conform dreptului comun In materie, si anume:
- art. 156 din Codul muncii - salariile se plătesc înaintea oricăror alte obligații bănești ale angajatorilor;
- art. 161 alin. (1) din Codul muncii - salariul se plătește în bani cel puțin o data pe lună, la data stabilită în contractul individual de muncă, în contractul colectiv de muncă aplicabil sau în regulamentul intern, după caz;
- art. 161 alin. (4) din Codul muncii - întârzierea nejustificată a plății salariului sau neplata acestuia poate determina obligarea angajatorului la plata de daune interese pentru repararea prejudiciului produs salariatului;
- art. 164 alin. (1) din Codul muncii - nici o reținere din salariu nu poate fi operată, în afara cazurilor și condițiilor prevăzute de lege;
- art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, republicata - drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de prezenta lege; salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.
Cu alte cuvinte, în raport de toate textele legale incidente, anterior individualizate, plata salariilor nu poate fi eșalonată de nici o autoritate publică în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.
Așa cum am relevat anterior, prin Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, legiuitorul român a statuat că drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de prezenta lege.
În cauză, pârâtul a acționat cu exces de putere, prin încălcarea dreptului reclamanților la plata salariului cuvenit pe luna iunie 2009, cu toate componentele sale, care sunt individualizate în carnetele de munca și în actele de stabilire a drepturilor.
De asemenea, Curtea apreciază că, în cauza de față, suntem în prezența unor drepturi dobândite - dreptul la salariul in cuantumul consfințit în carnetul de muncă, iar obligația autorităților statului de a proteja drepturile dobândite derivă din principiul securității juridice.
Ca principiu obiectiv, securitatea juridică impune menținerea unei situații juridice existente.
În consecință, pentru toate argumentele de fapt și de drept anterior expuse, în raport de prevederile art. 1, art. 8 alin. 1 și art. 18 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, modificată instanța va admite acțiunea și cererea de intervenție în interes propriu și va dispune anularea adresei nr.76602/03.07.2009 emisă de către pârât.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
HOTĂRĂȘTE:
Respinge, ca nefondată, excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Ministerul Justiției și Liberților.
Admite acțiunea formulată dereclamanții, -, )., )., )., (), HG, -, și, toți cu domiciliul ales la sediul Tribunalului Suceava, în contradictoriu cupârâțiiMinisterul Justiției și Libertăților și Ministrul Justiției, ambii din B,-, sector 5.
Admite cererea de intervenție formulată de.
Anulează actul administrativ emis de pârât sub nr. 76.602/3.07.2009.
Cu drept de recurs în 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din data de 27 noiembrie 2009.
Președinte, Grefier,
Red.
Dact.
57 ex./4.12.2009
Președinte:Rață GabrielaJudecători:Rață Gabriela
