Anulare act administrativ . Sentința 98/2010. Curtea de Apel Timisoara
| Comentarii |
|
ROMÂNIA OPERATOR 2928
CURTEA DE APEL TIMIȘOARA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR- - 21.12.2009
SENTINȚA CIVILĂ NR.98
Ședința publică din 16 februarie 2010
PREȘEDINTE: Diana Duma
GREFIER: - -
S-a luat în examinare acțiunea formulată de reclamantul în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE, având ca obiect anulare act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședință publică se prezintă pentru reclamantul lipsă avocat, lipsă fiind pârâtul.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care reprezentanta reclamantului depune la dosar dovada îndeplinirii procedurii prealabile, respectiv originalul dovezii confirmării de primire.
Nemaifiind alte cereri de formulat sau excepții de invocat, Curtea constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul atât pe excepția inadmisibilității acțiunii, cât și pe fond.
Reprezentanta reclamantului solicită respingerea excepției inadmisibilității, iar pe fond admiterea acțiunii așa cum a fost formulată și precizată, anularea ordinului nr.R 1995/30.10.2009, obligarea pârâtului la plata de daune reprezentând plata efectivă a salariilor de la data revocării din funcția de manager interimar, repunerea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii ordinului, cu cheltuieli de judecată în cuantum de 1750 lei. Depune concluzii scrise și chitanță privind onorariul de avocat.
CURTEA
Asupra acțiunii de contencios administrativ de față constată:
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, sub nr.1425/-, reclamantul a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Sănătății Publice, solicitând anularea în tot a actului administrativ unilateral, numit Ordin, nr. R 1995 /30.10.2009, emis de către Ministerul Sănătății Publice prin ministrul interimar al Sănătății Publice, în temeiul art. 1 și art. 8 din Legea 554/2004 cu modificările și actualizările în vigoare; obligarea Ministerului Sănătății, la plata de daune materiale reprezentând plata efectivă a salariilor de la data revocării din funcția de manager interimar și până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei dedusă judecații.
În motivare, reclamantul arată că și-a îndeplinit întrutotul și cu bună credință atribuțiile născute în sarcina mea așa cum sunt ele prevăzute în cuprinsul nr.l836/2007-privind atribuțiile managerului interimar.
Conform dispozițiilor legale în materie este cunoscut faptul că revocarea unui manager se face în anumite condiții și anume: a), fie prin încetarea contractului de management înainte de termen (în următoarele modalități: expirarea duratei pentru care a fost încheiat, revocarea din funcție a managerului,în cazul 1. nerealizării indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public, 2. în situația existenței unei culpe grave în neîndeplinirea obligațiilor managerului, acordul de voință al părților semnatare, apariția unei situații de incompatibilitate sau conflict de interese prevăzute de lege, nerespectarea termenului de înlăturare a motivelor de incompatibilitate ori de conflict de interese, decesul sau punerea sub interdicție a managerului.împlinirea vârstei de pensionare prevăzute de lege), b). fie în urma evaluării anuale efectuate pe baza criteriilor de performanță stabilite prin ordin al ministrului sănătății publice, c). fie prin ocuparea prin concurs a postului de manager, în cazul în care postul a fost anterior ocupat de un manager interimar.
În al doilea rând, se consideră îndreptățit să solicit anularea actului administrativ, respectiv a Ordinului prin care am fost revocat, considerând că acesta este lovit de nulitate, deoarece nu cuprinde nici o motivare, fiind indicat temeiul la modul general, respectiv dispozițiile Legii 95 din 1996 privind reforma în domeniul sănătății cu modificările și completările ulterioare, ordinul fiind pur și simplu nejustificat nici din pune de vedere al condițiilor privitoare la conținut și nici cele privitoare la formă. Aceasta în condițiile în care G nr. 93 din 23.06.2008, respectiv OUG69 din 10.06.2009 privind completarea și modificarea Legii 95/2006 aduce modificări prin art.29 articolului 178 alin.3 din Legea 95/2006 prevăzând că: "Ministrul sănătății numește prin ordin un manager interimar până la ocuparea prin concurs a postului de manager". Or, în situația sa, a fost numit prin ordin la data de 18.05.2009 în funcția de manager interimar de către dl Ministru, în condițiile în care fostul manager a fost revocat în temeiul art. 178 alin 3 și art. 200 alin.1, alin.3 din Legea 95/2006 și 112/2007 (privind criteriile de performanță ale managerilor), respectiv nerealizarea indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public, constatată în urma evaluării efectuată de către Comisiile competente să efectueze activități de control și să acorde calificative.
La data de 30.10.2009, a fost revocat prin Ordinul nr. R/1995, ordin care nu este motivat, situație care atrage anularea actului administrativ pentru nelegalitate, în locul său fiind numit tot un manager interimar, neavând loc ocuparea postului prin concurs așa cum prevede Legea 95/2006, modificată prin OUG 69 și 93.
De asemenea, învederează instanței că Ordinul nr. R/1995/30.10.2009 nu cuprinde motivele concrete pentru care s-a luat măsura cea mai drastică de sancționare. despre ce abateri de la legislație este vorba, ordinul fiind formulat în termeni generali . Un ordin în care se enunță lapidar o lege, fără a se nominaliza abaterile ce ar fi trebuit să-i fie imputate, are fără doar și poate un caracter abuziv.
Apreciază că situația sa trebuia să se stabilească după organizarea concursului pentru ocuparea postului de manager, concurs la care să i se permită participarea, având în vedere că îndeplinește condițiile prevăzute de lege însă a fost revocat fără ca ordinul să fie motivat, fiindu-i impusă măsura de-a proceda la predarea pe bază de protocol a patrimoniului, a situației economico-financiare a spitalului și a tuturor activităților aflate în derulare noului manager tot interimar și nu așa cum prevăd dispozițiile legale în materie unui manager care a ocupat postul prin intermediul unui concurs.
Arătă instanței că, deși perioada interimatului a fost de aproape un an de zile, cu toate acestea a demarat proiecte la nivelul Spitalului Județean de Urgență Reșița constând în îmbunătățirea sistemului prin încercarea de-a crește indicatorii de performanță la nivelul managementului spitalului, unul dintre ele aflându-se în faza de verificare la, a inițiat proiecte de achiziții publice, continuându-și activitatea, așteptând în paralel concursul pentru ocuparea postului de manager, construindu-și planurile privind perfecționarea activităților sanitare la nivelul instituției pe care a condus-o cu succes.
Prejudiciul care i-a fost cauzat este în acest caz, prejudiciul material viitor dar previzibil cu evidență, previzibilitatea constând în perturbarea activității spitalului și neîncrederea pacienților în actul medical realizat în condiții care nu garantează siguranța deciziilor luate de organele de conducere.
La data de 26 ianuarie 2010, pârâtul Ministerul Sănătății Publice a depus întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității cererii.
Reclamantul, fost manager interimar, a solicitat anularea actului administrativ însă trebuie avut în vedere că cererea reclamantului excede cadrului legal, respectiv Legea nr. 95/2006 care dispune în art. 200 alin. (5) în sensul că președinții consiliilor consultative și comitetelor directoare interimare (managerul interimar) se numesc pe o perioadă de maximum 6 luni. Ori, în cazul admiterii cererii reclamantului dispoziția legală invocată ar fi practic anulată, reclamantul rămânând în funcția de manager interimar cu mult peste termenul impus de legiuitor.
În conformitate cu dispozițiile art. 178, 179 alin.(5) și 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006, acte normative care legitimează numirea prin ordin de ministru a managerului interimar, prevede ca acesta se numește pe o perioadă de 6 luni. La finele acestei perioade se încheia mandatul pe care legea dispune că ministrul îl poate acorda.
Astfel că, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 95/2006, managerul unității sanitare publice încheie cu ministrul sănătății un contract de management. Astfel, relația stabilită între manager și Ministerul Sănătății este una strict reglementată de Legea nr. 95/2006.
În exercitarea drepturilor și obligațiilor stabilite prin contractul de management, managerul are un mandat special dat de ministrul sănătății.
Precizează că reclamantul nu a câștigat funcția de manager urmare unui concurs, ci a fost numit prin voința unilaterală a ministrului sănătății în funcția de manager interimar.
Prezumția de nelegalitate nu poate opera în condițiile în care actul administrativ este rezultatul prerogativei legale a emitentului. Astfel, pe de o parte în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) și (4) din HG nr. 1718/2008 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, ministrul sănătății în calitate de conducător al Ministerului Sănătății, în exercitarea atribuțiilor sale emite ordine, iar pe de altă parte, în conformitate cu dispozițiile Titlului VII din Legea nr. 95/2006 art. 179 alin. (5) și art. 200 alin. (5), ministrul sănătății numește conducerea interimară a spitalelor publice, conducere din care face parte și managerul spitalului public. a contrario, cel care are prerogativa numirii în funcția de manager al spitalului public, are și prerogativa legală de destituire din acesta funcție, respectiv ministrul sănătății.
De asemenea, arată că reclamantul nu a câștigat funcția de manager urmare unui concurs, ci a fost numit prin voința unilaterală a ministrului sănătății în funcția de manager interimar. Văzând dispozițiile Legii nr. 95/2006 art. 183 din care reiese faptul că ocuparea funcțiilor specifice comitetului director se face prin concurs organizat de managerul spitalului, normă din care rezultă că managerul spitalului (inclusiv cel interimar) este președintele comitetului director, coroborate cu dispozițiile art. 200 alin. (5) reiese faptul că mandatul de manager interimar durează pe o perioadă de pana la 6 luni.
În cazul în care ministrul sănătății nu a prelungit acest mandat de interimat în persoana reclamantului, rezultă în mod cert că aceasta nu are niciun drept câștigat a cărui încălcare să poată face obiectul vreunei pretenții.
La termenul din data de 26.01.2010, reclamantul a depus la dosar precizare de acțiune în cuprinsul căreia a menționat solicită pe lângă anularea actului administrativ numit Ordin nr./30.10.2009 emis de către ministerul Sănătății publice prin ministrul interimar și repunerea subsemnatului în funcția deținuta anterior, anume aceea de manager interimar pana la ocuparea prin concurs a postului de manager potrivit dispozițiilor Legii 95/2006 privind reforma in domeniul sănătății, modificata prin G 93/2008 si G 69/2009 în sensul că "Ministrul sănătății numește prin ordin un manager interimar pana la ocuparea prin concurs a postului de manager".
Analizând actele și lucrările dosarului Curtea constată următoarele:
Cu prioritate instanța va analiza excepția inadmisibilității acțiunii reclamantului.
In susținerea acestei excepții paratul a învederat ca prin introducerea unei astfel de acțiuni, reclamantul, fiind fost manager interimar, ar anula dispoziția din art. 200 alin 5 din Legea nr.95/2006, conform căreia președinții consiliilor facultative si comitetelor directoare interimare se numesc pe o perioada de maximum 6 luni.
de împrejurarea ca afirmația paratului vizează fondul cauzei, iar pentru analizarea acestuia este nevoie de interpretarea dispozițiilor legale incidente in cauza prin raportare la situație de fapt concreta, Curtea va analiza aceasta excepție o data cu fondul cauzei.
Reclamantul a deținut funcția de manager interimar a Spitalului Județean de Urgență Reșița, Jud. C-S prin ordinul nr.R/984 emis de Ministerul Sănătății la data de 19.05.2009.
În cuprinsul ordinului menționat s-a precizat că numirea în funcția de manager interimar începe la data de 18.05.2009 și durează până la revocarea unilaterală din funcție de către Ministerul Sănătății sau până la ocuparea postului prin concurs.
Prin ordinul nr.R/1995 emis de Ministerul Sănătății la data de 30.10.2009, reclamantul a fost eliberat din funcția deținută având în vedere dispozițiile titlului VII din Legea nr.95/2006, ordinul nemenționând motivele de fapt ale eliberării din funcție.
Împotriva acestui ordin reclamantul a formulat plângere prealabilă, conform dispozițiilor art.7 din Legea nr.554/2004.
Prin prezenta acțiune reclamantul a solicitat anulara ordinului de eliberare din funcție față de împrejurarea că, emiterea ordinului s-a făcut în mod nelegal, acest act fiind emis fără să existe vreun motiv de fapt care să justifice eliberarea din funcție. Reclamantul menționează că și-a îndeplinit întocmai obligațiile care îi reveneau potrivit dispozițiilor legale.
Curtea constată că eliberarea reclamantului din funcția ocupata s-a dispus în temeiul Legii nr.95/2006, precum și în virtutea dispoziției din ordinul de numire conform căruia Ministerul Sănătății are posibilitatea de a revoca unilateral din funcție managerul interimar ( art.1 din Ordinul nr.R/984/19.05.2009-fila 9 dosar).
Din analiza cuprinsului ordinului atacat, Curtea constată că acesta nu conține nici măcar minime referiri la motivul pentru care s-a dispus măsura eliberării reclamantului din funcție. Prin urmare, în lipsa oricărui alt document care să însoțească ordinul în speță, reclamantul se găsește în situația de a nu avea cunoștință care este motivul pentru care a fost eliberat din funcție, întrucât actul de revocare nu face nici o referire la acele condiții pe care reclamantul nu le mai îndeplinește pentru a putea ocupa în continuare această funcție. Așadar, în acest context, instanța reține că reclamantul nu are cunoștință de motivele invocate de către ministru în cuprinsul ordinului de revocare și nici nu are posibilitatea de a formula vreo apărare în acest sens.
Trebuie sa reținem că motivarea unui act administrativ are două laturi esențiale, respectiv indicarea textelor legale aplicabile situației date, precum și, în al doilea rând, indicarea împrejurărilor de fapt pe baza cărora s-a reținut aplicabilitatea acelor texte legale.
În privința obligației autorităților administrative de a-și motiva deciziile, instanța observă că, potrivit art. 31 alin. 2 din Constituția României, "autoritățile publice, potrivit competențelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal."
De asemenea, conform art. 1 alin. 3 din Constituția României, "România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale poporului român și idealurilor din decembrie 1989, și sunt garantate."
Or, în condițiile în care autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora, în condițiile în care deciziile acestor autorități sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, nu se poate susține că este permisă absența motivării explicite a actului administrativ atacat.
În lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiție a actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură. Absența acestei motivări favorizează emiterea unor acte administrative abuzive, de vreme ce lipsa motivării lipsește de orice eficiență controlul judecătoresc al actelor administrative.
Instanța subliniază că art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene consacră "dreptul la bună administrare". Conform alineatelor 1 și 2 din acest articol, (1) "orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.
(2) Acest drept include în principal:
(a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere;
(b) dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidențialitate și de secretul profesional și comercial;
(c) obligația administrației de a-și motiva deciziile."
Date fiind aceste obligații, instanța apreciază că absența motivării actului administrativ atacat constituie o încălcare a principiului statului de drept, a dreptului la o bună administrare și a încălcare a obligației constituționale a autorităților administrative de a asigura informarea corectă a cetățenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora.
În al doilea rând, în analiza legalității emiterii ordinului a cărui anulare se solicită instanța are în vedere împrejurarea că în acord cu dispozițiile art.178 alin.3 din legea nr.95/2006 Ministerul Sănătății numește prin ordin un manager interimar până la ocuparea prin concurs a postului de manager. Totodată se va lua in considerare si mențiunea făcuta de parat in ordinul de numirea in funcția de manager interimar al reclamantului. Astfel fiind, in analizarea art. 200 alin 5 din Legea nr.95/2006, conform căreia președinții consiliilor facultative si comitetelor directoare interimare se numesc pe o perioada de maximum 6 luni Curtea va lua in considerare dispozițiile art. 178 alin.3 din legea nr.95/2006 precum si prevederile din ordinul de numire in funcție.
Curtea constată că, până la data pronunțării prezentei sentințe la dosarul cauzei nu există nici un înscris prin care să se dovedească că postul ocupat de reclamant în calitate de manager interimar a Spitalului Județean de Urgență Reșița ar fi fost ocupat prin concurs de către o altă persoană.
Prin urmare, măsura de eliberare din funcție ar fi putut fi justificată din punct de vedere legal doar în situația în care s-ar fi organizat un concurs pentru ocuparea postului de manager, situație în care ar fi încetat interimatul asigurat de către reclamant. Această situație de fapt, nu a fost dovedită în prezenta cauză.
În ceea ce privește susținerea pârâtului în sensul că ordinul de eliberare din funcție a fost emis în mod legal față de împrejurarea că Ministrul Sănătății are posibilitatea de a revoca în mod unilateral din funcție pe managerul numit interimar, Curtea urmează să o înlăture. În acest sens, Curtea constată că într-adevăr prin ordinului de numire în funcția de manager interimar s-a stabilit că numirea în funcție a reclamantului încetează la revocarea unilaterală de către Ministrul Sănătății sau alternativ la ocuparea postului prin concurs.
După cum am menționat mai sus, ordinul de eliberare din funcție ce face obiectul prezentului litigiu nu este motivat în nici un mod de către autoritatea emitentă. Posibilitatea de revocarea unilaterală din funcție recunoscută în favoarea Ministrului Sănătății nu este contestată, însă, pentru ca aceasta să îndeplinească condițiile minime de legalitate trebuie să fie justificată și motivată în mod corespunzător, ceea ce lipsește în speța de față.
Nici cealaltă posibilitate de încetare a funcției de manager interimar, și anume ocuparea postului prin concurs, nu este incidentă în cauza de față.
Curtea constată că, această revocare unilaterală, nemotivată în nici un mod poate aduce atingere unui alt principiu consacrat de Constituția României, și anume acela statuat de art. 1 alin. 3 din legea fundamentală, conform căruia "România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale poporului român și idealurilor din decembrie 1989, și sunt garantate."
Or, caracteristica esențială a statului de drept este supunerea Statului Român și, implicit și a tuturor autorităților statale, regulilor de drept edictate și principiilor constituționale.
Din această perspectivă, instanța apreciază că revocarea unilaterală din parrtea unei autorități a statului fără nici o justificare a unor convenții în care sunt părți autoritățile Statului Român pune în discuție însăși ideea de preeminență a dreptului, precum și "comportamentul constituțional de ordin legislativ al Executivului față de Parlament", după cum se exprimă Curtea Constituțională.
Sub acest aspect, în condițiile în care prin contractul de management, reclamantul avea dreptul la un salariu de care este lipsit prin revocarea sa din funcție, instanța reține aplicabilitatea art. 1 din Primul protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar în raport cu această reglementare, se impune respectarea principiului legalității în cazul lipsirii unei persoane de proprietatea sa, inclusiv în cazul în care este vorba despre o creanță contra statului, creanță căreia acesta i-a pus capăt printr-o intervenție legislativă care a rupt echilibrul contractual.
În consecință, față de considerentele mai sus expuse, văzând și dispozițiile legale invocate, instanța va respinge excepția inadmisibilității acțiunii si va admite cererea formulată și va anula actul administrativ reprezentat de Ordinul nr.R/1995/30.10.2009 emis de pârât.
Cum anularea actului administrativ nelegal implică înlăturarea oricăror efecte produse de acest act ulterior emiterii sale, respectiv repunerea părților în situația anterioară emiterii acestui act, Curtea va dispune reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior si va obliga pârâta să achite reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale și celelalte drepturi care i s-ar fi cuvenit dacă nu ar fi revocat din funcție, de la data revocării din funcția de manager și până soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Instanța va respinge solicitarea reclamantului formulată prin precizarea de acțiune în sensul de a se dispune reintegrarea în funcția deținută până la ocuparea prin concurs a postului de manager față de împrejurarea că în ordinul de numire în funcție sunt prevăzute în mod alternativ două modalități de încetare a funcției de manager interimar, cu precizările făcute în considerentele sentinței.
În temeiul art.276 Cod procedură civilă, constatând că acțiunea reclamantului a fost admisă în parte, Curtea va obliga pârâtul să plătească reclamantului suma de 1210,3 lei cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu avocat parțial și taxă judiciară de timbru.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂREĂȘTE
Respinge excepția inadmisibilității acțiunii.
Admite în parte acțiunea precizată a reclamantului, cu domiciliul procedural ales în T, nr.9,.2, jud. T, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății Publice, cu sediul în B,--3, sector 1.
Anulează ordinul nr.R/1995/30.10.2009 emis de pârâtul Ministerul Sănătății Publice
Dispune reintegrarea reclamantului în funcția de manager interimar, conform ordinului de numire în funcție nr.R/984/19.05.2009 emis de pârâtul Ministerul Sănătății Publice
Obligă pârâtul Ministerul Sănătății Publice B să plătească reclamantului despăgubirile materiale constând în salariile ce se cuveneau acestuia de la data revocării din funcție și până la soluționarea irevocabilă a cauzei.
Respinge în rest acțiunea precizată cu privire la reintegrarea în funcție până la ocuparea prin concurs a postului de manager.
Obligă pârâtul să plătească reclamantului suma de 1210,3 lei cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând onorar avocat parțial și taxă judiciară de timbru.
Cu recurs în 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică azi, 16 februarie 2010.
PREȘEDINTE, GREFIER
- - - -
Red.- 1.03.2010
tehnored. /01.03.2010/ 4 ex. / emis 2 com.
Președinte:Diana DumaJudecători:Diana Duma
