Anulare act administrativ fiscal. Decizia 1038/2008. Curtea de Apel Ploiesti
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL PLOIEȘTI
SECȚIA COMERCIALĂ ȘI DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA NR. 1038
Ședința publică din data de 16 septembrie 2008
PREȘEDINTE: Nițu Teodor
JUDECĂTORI: Nițu Teodor, Giurgiu Afrodita Tănăsică Elena G -
- - -
Grefier - - -
Pe rol fiind pronunțarea asupra plângerii formulate potrivit nr.OUG 34/2006 de către petenta Cantina de Ajutor Social B, cu sediul în B,-, jud. B împotriva deciziei nr. 1647/173C- din data de 6 mai 2008 pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor în contradictoriu cu intimatele SC SRL, cu sediul în B,-, jud. B și SC SRL, cu sediul în com., sat, jud.
Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 9 septembrie 2008, susținerile părților fiind consemnate în încheierea de la acea dată, care face parte integrantă din prezenta, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera și pentru a permite intimatei SC SRL să depună concluzii scrise, în conformitate cu dispozițiile art. 260 Cod pr.civilă a amânat pronunțarea la data de 16 septembrie 2008, dată la care a pronunțat următoarea decizie:
CURTEA
Asupra plângerii de față reține următoarele:
Prin contestația nr. 1553 din 8.04.2008, SC SRL în contradictoriu cu autoritatea contractantă Cantina de Ajutor Social B, a solicitat anularea adresei nr. 149 din 3.04.2008 (comunicarea rezultatului procedurii) și obligarea autorității contractante la deschiderea ofertelor financiare.
Prin contestația nr. 691 din 9.04.2008, SC SRL a solicitat anularea deciziei autorității contractante, comunicată prin adresa nr. 156 din 3.04.2008.
În motivarea contestației SC SRL a menționat că oferta sa, potrivit adreselor nr. 149/3.04.2008 și 158/7.04.2008, a fost considerată inacceptabilă deoarece nu a prezentat certificatul, cu toate că, prin documentația de atribuire, autoritatea contractantă nu a solicitat un astfel de certificat. Totuși, contestatoarea a susținut că, în documentele de calificare a prezentat certificatul 9001, precum și dovada că menține un sistem de management al siguranței alimentelor (). Ulterior deschiderii documentelor de calificare, prin adresa nr. 93/25.03.2008, autoritatea contractantă i-a solicitat ca, până la data de 27.03.2008 ora 15, să completeze documentele lipsă.
Petenta a susținut că sistemele de management al siguranței alimentare, conform standardului 22000, pot fi certificate, neconstituind însă și o obligație din partea operatorului economic potrivit prevederilor Regulamentului (CE) nr. 882/2004, operatorul putând opta pentru implementare doar pentru beneficiile reale aduse organizației sale, iar Regulamentul (CE) nr. 2076/2005 prevede necesitatea unei perioade de tranziție de 4 ani pentru implementarea acestor sisteme.
Față de considerentele expuse, petenta a solicitat constatarea faptului că autoritatea contractantă, în mod nejustificat, a solicitat ofertanților obligativitatea deținerii de certificat 22000:2005, în condițiile în care documentația de atribuire nu s-a solicitat acest lucru și nu există nicio normă legală care să impună aceasta, o atare solicitare contravenind dispozițiilor art. 193 din nr.OUG 34/2006.
Prin contestația sa nr. 69179.04.2008, SC SRL a menționat că, în data de 4.04.2008, autoritatea contractantă i-a comunicat că oferta sa a fost considerată inacceptabilă, datorită nedepunerii documentelor de calificare solicitate prin caietul de sarcini și clarificările ulterioare.
Petenta a considerat decizia autorității contractante ca fiind nelegală, susținând că a depus certificate care atestă faptul că sunt respectate standardele de asigurare a calității și a siguranței alimentelor pentru produsele ce fac obiectul contractului de "furnizare produse-alimente", acestea fiind constituite de certificatele înregistrate sub numerele: 026H/2007, 135/2007, 5661/2007, 098.0.0/2007, 1894.0.0/2007, 22072/2007 și 18398/2008.
Contestatoarea a apreciat că, prin depunerea certificatelor antemenționate, a respectat cerințele caietului de sarcini și dispozițiile art. 193 din nr.OUG 34/2006, fapt pentru care a solicitat anularea deciziei autorității contractante comunicată prin adresa nr. 156/3.04.2008, motivat și de faptul că, prin eliminarea ofertei sale, nu s-a respectat principiul tratamentului egal, considerând că autoritatea contractantă a aplicat în mod discriminatoriu criteriile de selecție și criteriul de atribuire a contractului de achiziție publică, întrucât, în competiție a rămas o singură societate.
Prin punctul său de vedere referitor la contestația depusă de SC SRL, Cantina de Ajutor Social Bam enționat că, în vederea protejării modului de utilizare a banului public și ținând cont de specificul obiectului de activitate adresat consumul colectiv de alimente, conform legislației în vigoare, prin documentația de atribuire, la capitolul B "calificarea ofertanților", pct.1.4, s-au solicitat: "certificate sau alte documente emise de organisme independente, prin care se atestă faptul că operatorul economic respectă anumite standarde de asigurare a calității și a siguranței alimentelor; certificate ", formă în care documentația de atribuirea fost distribuită la alți 11 operatori economici, conținând, în mod identic, condițiile de calificare. În afară de contestatoare, niciun alt operator economic nu a invocat lipsa solicitării de atestare a respectării standardelor de asigurare a calității și a siguranței alimentelor din documentația de atribuire. Mai mult, SC SRL a depus în documentele sale de calificare acte emise de firma SC SRL, conținând informații legate de certificarea solicitată, deși din susținerile sale reiese că respectivele certificări nu s-au solicitat.
Susținerea contestatoarei potrivit căreia autoritatea contractantă a încălcat dispozițiile art. 193 din OU. nr. 34/2006, textul invocat nefăcând
distincție între operatorii economici producători și distribuitori, este considerată ca fiind netemeinică, deoarece, Ordinul ministrului sănătății nr. 1956/1995 privind introducerea și aplicarea sistemului în activitatea de supraveghere a condițiilor de igienă din sectorul alimentar, în vigoare la data procedurii, prin anexa nr. 1 art.16 alin.c) și d) impune obligativitatea autorizării pentru unitățile de comerț alimentar, de depozitare, de transport alimente și băuturi, în termen de 3 ani de la publicarea ordinului în Monitorul Oficial al României și pentru industria alimentară, în termen de 5 ani, astfel, obligativitatea deținerii de către petenta a certificatului este impusă de legislația națională în vigoare. Este considerat edificator faptul că cei 11 operatori economici care au depus oferta, 5 dețin certificate, 2 dintre aceștia fiind producători și 3 comercianți.
Referitor la contestația depusă de SC SRL, autoritatea contractantă menționează că solicitarea petentei de anulare a deciziei nr. 156/3.04.2008, prin invocarea nerespectării principiului tratamentului egal, este neîntemeiată, OG. nr. 20/2002 la al cărei art. 1 face trimitere contestatoarea, fiind un act abrogat.
A precizat autoritatea contractantă că respingerea ofertei contestatoarei ca inacceptabilă a fost determinată de neprezentarea certificatului, solicitat prin documentația de atribuire.
Prin decizia nr. 1647/173C- din data de 6 mai 2008, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor a admis în parte contestația SC SRL nr. 1553/8.04.2008 și a anulat raportul procedurilor de atribuire nr. 143/8.04.2008, adresa nr. 149/3.04.2008 și celelalte adrese al autorității de comunicare către ofertanți a rezultatului procedurilor. Ca urmare a anulării procedurilor de către consiliu, solicitarea de obligare a autorității contractante la deschiderea ofertelor financiare a fost respinsă ca fiind rămasă fără obiect.
Constatând că autoritatea contractantă a încălcat normele legale în evaluarea ofertelor și întocmirea raportului procedurilor de atribuire, încălcări care au condus la anularea procedurilor în temeiul art. 278 alin.2 din nr.OUG 34/2006, consiliul a admis și contestația SC SRL nr. 691/9.04.2008.
Pentru a hotărî astfel, a reținut că prin pct.1.4, paragraful 4 din fișa de date a achiziției depusă de autoritate, s-a impus cerința de calificare privind capacitatea tehnică și profesională a ofertanților: prezentarea de "certificate sau alte documente emise de organisme independente prin care se atestă faptul că operatorul economic respectă anumite standarde de asigurare a calității și siguranței alimentelor; certificare ".
În raportul procedurii nr. 143 din 3.04.2008 s-a menționat respingerea ca inacceptabile a mai multor oferte, inclusiv a ofertelor depuse de SC SRL și SC SRL, pe motivul nedepunerii documentelor de calificare "certificate sau alte documente emise de organisme independente prin care se atestă faptul că operatorul economic respectă anumite standarde de asigurare a calității și siguranței alimentelor".
Consiliul a constatat că autoritatea a încălcat flagrant normele art.11 alin. 1 din nr.HG 925/2006, potrivit cărora "atunci când solicită îndeplinirea anumitor criterii de calificare, autoritatea contractantă trebuie să precizeze în anunțul de participare și în documentația de atribuire informațiile pe care operatorii economici urmează să le prezinte în acest scop, precum și documentele specifice prin care se pot confirma informațiile respective". În disprețul acestor norme obligatorii, autoritatea nu a indicat nici în invitațiile de participare, nici în fișa de date a achiziției, care sunt informațiile și documentele de calificare pe care urmau să le prezinte participanții, pentru îndeplinirea cerinței contestate.
Raportul procedurii de atribuire este nelegal, în condițiile în care la baza respingerii ofertei SC SRL a stat neprezentarea certificatului, certificat a cărui prezentare nu era menționată în fișa de date primită de contestatoare, dar nici în cea depusă de autoritate.
Ședința de deschidere s-a desfășurat cu nerespectarea legii, întrucât ofertele financiare nu au fost deschise de autoritate la data stabilită prin invitațiile de participare. O ședință separată de deschidere a propunerilor financiare al ofertanților, cum este cea pentru care s-a încheiat procesul-verbal din 31.03.2008, nu își găsește nicio justificare legală.
De altfel, întreaga derulare a procedurilor este grav afectată, autoritatea contractantă dovedind necunoașterea normelor legale, aspect care poate atrage răspunderea juridică a persoanelor responsabile. Astfel, cu toate că autoritatea a inițiat, prin publicarea invitațiilor de participare, mai multe proceduri de atribuire de contracte de achiziție publică și avea obligația de a elabora pentru fiecare procedură documentația necesară, autoritatea a nesocotit această obligație, întocmind o singură documentație, un singur proces-verbal de deschidere, un singur raport de atribuire. Mai mult, raportul de atribuire "încheiat cu ocazia deschiderii ofertelor financiare" prin care s-au stabilit în devălmășie ofertele respinse și cele câștigătoare, fără ca autoritatea să indice care ofertă la care procedură a fost depusă, încalcă vădit și art. 33 alin.6 din nr.HG 925/2006.
Un motiv suplimentar pentru anularea raportului ca nelegal îl constituie și nerespectarea normelor art. 213 alin.2 din OU. nr. 34/2006, nefiind detaliate motivele respingerii anumitor oferte.
Decizia a fost pronunțată cu opinie separată, opinie potrivit căreia cerința documentației de atribuire constând în prezentarea de către ofertanți de certificate sau alte documentate emise de organisme independente prin care se atestă faptul că operatorul economic respectă anumite standarde de asigurare a siguranței alimentelor, putea fi îndeplinită fie prin depunerea certificatelor aparținând personalului de conducere și operativ al ofertantului (manageri, specialiști, tehnicieni pe activități distincte din industria alimentară și/sau manageri, specialiști, merceologi, tehnicieni din comerțul alimentar), fie prin depunerea unui certificat 22000 privind sistemul de management al siguranței alimentului, implementat de către ofertant.
Astfel, dacă în legislația comunitară s-a prevăzut o perioadă de grație pentru implementarea standardului 22000 privind sistemul de management al siguranței alimentului, certificarea a personalului de conducere și operativ al ofertanților era obligatorie, prin dispozițiile naționale în vigoare.
Prin urmare, susținerea SC SRL că din exemplarul documentației de atribuire pus la dispoziția sa a fost omisă solicitarea de prezentare de "certificate sau alte documente emise de organisme independente prin care se atestă faptul că operatorul economic respectă anumite standarde de asigurare a
siguranței alimentelor", este neîntemeiată de vreme ce, prin adresa nr. 93/25.03.2008 autoritatea contractantă a solicitat expres contestatoarei completarea, până la data de 27.03.2008, ora 15, documentelor de calificare cu depunerea certificării.
Astfel, niciuna dintre cele 2 contestatoare nu a depus vreun certificat aparținând personalului de conducere și operativ propriu sau EN 22000:2005 aparținând societăților respective, fapt pentru care ofertele acestor au fost apreciate, în mod corect, inacceptabile, acestea încadrându-se în categoria celor prevăzute de dispozițiile art. 36 alin.1 lit.b din nr.HG 925/2006, fiind depuse de ofertanți care nu au îndeplinit cerința minimă de calificare constând în prezentarea de certificate sau alte documente emise de organisme independente prin care să se ateste faptul că acestea respectă standarde de asigurare a siguranței alimentelor.
de derulare a procedurii de către autoritatea contractantă nefiind atacate în termenul prevăzut de art. 272 alin.3 din nr.OUG 34/2006, neconstituind obiect al celor 2 contestații, nu sunt de natură a influența rezultatul procedurii.
Împotriva deciziei a formulat plângere în termenul prevăzut de lege autoritatea contractantă Cantina de Ajutor Social
În motivarea plângerii petenta a susținut că autorul opiniei separate a sesizat corect faptul că analiza trebuie cantonată la îndeplinirea criteriilor de calificare a ofertelor prin prisma îndeplinirii condițiilor obligatorii cerute de normativele în vigoare privitoare la igiena în preparare, manipulare și transport și siguranța alimentelor în consum.
Introducerea obligativității certificării pentru ofertanții în achizițiile publice de natura celei dedusă analizei face din aceasta un criteriu de excludere de la calificarea ofertei - atunci când nu este îndeplinit, astfel încât, pe cale de consecință, neîndeplinirea condițiilor de calificare face de prisos analiza ofertei tehnice și financiare, de vreme ce oferta însăși nu este calificată pentru a intra în competiția eligibilității.
Autoritatea contractantă a pornit direct de la a califica mai întâi ofertele prin îndeplinirea tuturor condițiilor preliminarii, care nu sunt numai simple formalități, ci atestă aptitudinea ofertantului de a participa la licitație pentru că respectă condițiile de fond pentru realizarea achiziției publice în condițiile legii. Certificatul de atestare nu este un simplu act formal, ci este un act de calificare a ofertantului, așa după cum diploma de medic și atestarea în specialitatea chirurgie nu reprezintă simple acte la dosar, ci dovada calificării de a desfășura o anumită activitate.
Constatând că ofertanta contestatoare SC SRL nu are documentația completă, în termenul și în condițiile prevăzute de lege, prin adresa nr. 93/25.03.2008, autoritatea contractantă a solicitat acesteia în mod expres completarea documentației de calificare până la data de 27.03.2008, prin depunerea certificării. Așa fiind, nu mai poate fi primită ca justificare susținerea că în exemplarul caietului de sarcini ce i-a fost pus la dispoziție nu a fost menționată această obligație.
de procedură invocate de ofertantele-contestatoare nu au fost atacate în termenul legal prevăzut de art. 272 alin.3, care este termen de decădere, iar analizarea separată a documentației de calificare și apoi a ofertelor tehnice și financiare numai a ofertanților calificați nu reprezintă o încălcare gravă și
iremediabilă, de natură a influența rezultatul procedurii, ci dimpotrivă, o evaluare corectă, în succesiunea logică și legală a analizei ofertei.
Față de cele menționate, petenta a solicitat admiterea plângerii si respingerea celor două contestații ca neîntemeiate.
Intimata SC SRL a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea plângerii ca nefondată, susținând în esență că decizia contestată este temeinică și legală sub aspectul tuturor criticilor formulate.
Examinând decizia contestată prin prisma criticilor formulate, a actelor și lucrărilor dosarului și a dispozițiilor legale incidente în cauză, Curtea reține că plângerea este fondată potrivit considerentelor ce urmează:
Autoritatea contractantă nu a încălcat dispozițiile legale reținute în decizia, ci a înlăturat în mod corect de la calificare ofertanții care nu au prezentat garanțiile prevăzute de lege.
Astfel, prin hotărârea nr. 924/2005 privind aprobarea regulilor generale pentru igiena produselor alimentare care transpune prevederile Regulamentului Parlamentului European și al Consiliului Uniunii Europene nr. 853/2004/CE se prevede obligația pentru operatorii cu activitate în domeniul alimentar, de a pune în aplicare, de a implementa și de a menține o procedură sau procedurii permanente bazate pe principiile.
Operatorii cu activitate în domeniul alimentar trebuie să se asigure că persoanele care manipulează alimente sunt instruite în probleme de igienă a alimentelor, proporțional cu activitatea desfășurată, precum și de faptul că cei responsabili pentru elaborarea și menținerea procedurii prevăzute la art.5 alin.1 din anexa la Hotărâre sau pentru punerea în aplicare a ghidurilor aferente, au primit instruirea corespunzătoare în aplicarea principiilor.
Hotărârea se aplică tuturor etapelor de producție, de procesare și de distribuție a alimentelor, precum și activităților de export, fără a se aduce atingere unor cerințe specifice cu referire la igiena alimentelor.
Obligativitatea obținerii autorizării de către unitatea economică și implicit a atestării cunoștințelor igienico-sanitare pentru întregul personal de conducere și operativ, a fost introdus prin Ordinul nr.1956/1995 privind introducerea și aplicarea sistemului ( Critical Control ), în activitatea de supraveghere a condițiilor de igienă din sectorul alimentar.
Activitatea de producție, desfacere, depozitare și/sau transport al produselor alimentare către populație poate fi desfășurată pe teritoriul României, de către orice persoană fizică sau juridică, în baza autorizației de funcționare și a respectării tuturor prevederilor legale.
Pentru asigurarea inocuității (salubrității) alimentelor, pentru protecția sănătății consumatorilor și a mediului înconjurător este obligatorie însușirea unor cunoștințe igienico-sanitare corespunzătoare unui barem adaptat nivelului și profilului activității, de către toate persoanele implicate în circuitul alimentelor. În acest scop este obligatorie atestarea cunoștințelor igienico-sanitare ale întregului personal cu atribuții de coordonare managerială sau tehnică, precum și a personalului operativ din domeniul producției, respectiv al desfacerii alimentelor și băuturilor.
contestatoarelor nu au prezentat documentația completă, motiv pentru care autoritatea contractantă le-a solicitat completarea acesteia cu depunerea certificării. Chiar dacă în exemplarul caietului de sarcini ce le-a fost pus la dispoziție contestatoarelor de către autoritatea contractantă nu era menționată această certificare, ea este prevăzută de lege, nefiind posibilă funcționarea persoanei respective în sectorul alimentar, în lipsa acesteia.
contestatoarelor au fost apreciate în mod corect ca inacceptabile potrivit art. 36 alin.1 lit.b din nr.HG 925/2006, întrucât ofertanții nu au îndeplinit cerința minimă de calificare constând în prezentarea de certificate sau alte documente emise de organisme independente prin care să dovedească faptul că respectă standardele de asigurare a siguranței alimentelor. Cele 2 contestatoare aveau obligația să dovedească în primul rând că respectă cerințele impuse de lege pentru funcționarea în sectorul alimentar și să depună toate documentele prevăzute de lege și caietul de sarcini.
Autoritatea contractantă nu a încălcat normele prevăzute de art. 11 alin.1 din nr.HG 925/2006, așa cum se susține, întrucât documentul solicitat făcea parte din categoria celor pe care ofertantul trebuia să îl dețină potrivit dispozițiilor legale în materie și în lipsa căruia se punea problema funcționării legale în sistemul alimentar.
Cerința documentației de atribuire constând în prezentarea documentelor ce atestă respectarea anumitor standarde de asigurare a siguranței alimentelor putea fi îndeplinită fie prin depunerea certificatelor, fie prin depunerea unui cerificat 22000, însă contestatoarele nu au depus nici un document care să dovedească îndeplinirea acestei cerințe.
Legislația comunitară prevede o perioadă de grație pentru implementarea standardului 22000, însă contestatoarele aveau obligația deținerii certificatului potrivit dispozițiilor legale anterior menționate, așa cum corect s-a reținut și în opinia separată.
Actul înlăturat de autoritatea contractantă, respectiv adresa nr.115/10.10.2007 eliberată de SC SRL, nu este adresat unei entități, nu este recunoscut de emitent și a fost anterior înlăturat de la o altă licitație ca nereal.
Susținerile intimatei SC SRL constând în aceea că nici o normă legală nu-i impune obligativitatea menținerii unui certificat este nefondată, având în vedere cele menționate anterior, iar necunoașterea legii nu o poate exonera de îndeplinirea acestei cerințe legale corect solicitată de autoritatea contractantă.
Declararea ca inacceptabile a celor două oferte s-a făcut cu respectarea dispozițiilor legale, iar nedeschiderea ofertelor nu este de natură să influențeze rezultatul procedurii și nici să prejudicieze părțile implicate cu atât mai puțin contestatoarele a căror oferte au fost înlăturate.
de procedură invocate de contestatoare nu au fost atacate în termenul prevăzut de art. 272 alin.3 din nr.OUG34/2006, deși participanții contestatori aveau posibilitatea să conteste orice fază a procedurii de atribuire și orice act al autorității contractante, însă cu respectarea termenului prevăzut de lege.
Reținând că actele emise de autoritatea contractantă, contestate de intimatele SC SRL și SC SRL nu încalcă prevederile legislației în materia achizițiilor publice, Curtea, în baza dispozițiilor art.285 din nr.OUG 34/2006, va admite plângerea formulată de petenta Cantina de Ajutor Social B, va modifica în tot decizia atacată și pe fond va respinge ca neîntemeiate contestațiile.
Pentru aceste motive,
În numele legii
DECIDE
Admite plângerea formulată potrivit nr.OUG 34/2006 de către petenta Cantina de Ajutor Social B, cu sediul în B,-, jud. B împotriva deciziei nr. 1647/173C- din data de 6 mai 2008 pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor în contradictoriu cu intimatele SC SRL, cu sediul în B,-, jud. B și SC SRL, cu sediul în com., sat, jud.
Modifică în tot decizia nr. 1647/173C- din data de 6 mai 2008 pronunțată de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor și pe fond respinge contestațiile formulate de contestatoarele SC SRL și SC SRL.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 septembrie 2008.
Președinte JUDECĂTORI: Nițu Teodor, Giurgiu Afrodita Tănăsică Elena
- - G - - -
Grefier
- -
Operator de date cu caracter personal
Număr notificare 3120
Red. / - 3ex./ 29.09.2008
Președinte:Nițu TeodorJudecători:Nițu Teodor, Giurgiu Afrodita Tănăsică Elena
