Autoritati publice locale - anulare acte. Decizia 809/2009. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Decizia nr.809/ Dosar nr-
Ședința publică de la 19 noiembrie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Silviu Gabriel Barbu judecător
- - - judecător
- - judecător
GREFIER -
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursului declarat de pârâtul CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI împotriva sentinței civile nr. 680/CA/23.06.2009 pronunțată de Tribunalul Brașov, având ca obiect anulare act emis de autorități publice locale.
La apelul nominal făcut în ședința publică, la pronunțare, se constată lipsa părților.
Procedura legal îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din data de 17 noiembrie 2009, când părțile prezente au pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de ședință din aceea zi, care face parte integrantă din prezenta decizie.
Instanța, pentru a da posibilitatea părților de a depune la dosar concluzii scrise, a amânat pronunțarea pentru data de 19 noiembrie 2009.
CURTEA
Asupra recursului declarat de pârâtul Consiliul Local B, constată următoarele:
Prin Sentința civilă nr.680/CA/23.06.2009, Tribunalul Brașov - Secția comercială și de contencios administrativ a dispus următoarele: S-a admis în parte cererea formulată de reclamanții, și în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI B; s-a dispus anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului B nr.716/29.09.2008 referitoare la preluarea de către Regia Publică Locală a Pădurilor B, prin transfer în interesul serviciului, a salvatorilor montani încadrați la Biroul din Cadrul Primăriei Municipiului B, precum și cu privire la excluderea din cadrul organigramei aparatului de specialitate și statutului de funcții organizate de către Consiliul Local al Municipiului B pentru Primarul Municipiului Bas erviciului salvatorilor montani; s-a dispus obligarea Consiliului Local al Municipiului B la îndeplinirea obligației legale de includere, prin Hotărâre, în organigrama aparatului de specialitate al Primarului Municipiului Ba S erviciului Public, precum și la includerea în statul de funcții al aceluiași aparat de specialitate al funcției de salvamont montan; s-au respins celelalte cereri ale reclamantului și a obligat pârâtul la plata către reclamanți a sumei de 4,35 lei cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut următoarele:
Prin hotărârea Consiliului Local Municipiului B nr. 716/29.09.2008 s-au aprobat următoarele:
Art.: Se aprobă Organigrama aparatului de specialitate al primarului Municipiului B, conform Anexei 1.
Art.2: Se aprobă Statul de funcții al aparatului de specialitate al Primarului Municipiului B, conform Anexei 2.
Art.3: Se aprobă transformarea unor posturi contractuale prin modificarea calității posturilor contractuale pentru persoanele angajate cu contract individual de muncă (13 operatori și 1 inspector), salariați nominalizați în Anexa nr.3, în vederea numirii acestora în funcțiile publice de execuție respective.
Art.4: Se aprobă preluarea de către Regia Publică Locală a Pădurilor RA B, prin transfer în interesul serviciului aas alvatorilor montani încadrați la Biroul din cadrul Primăriei Municipiului
În urma acestei hotărâri, cei trei reclamanți încadrați la Serviciul au fost preluați prin transfer în interesul serviciului, de către Regia Locală a Pădurilor RA
Instanța a constatat că hotărârea de Consiliu Local indicată mai sus este nelegală pentru motivele ce urmează:
Potrivit art.33 alin.2 din nr.OG58/1998 astfel cum a fost modificată, "Consiliile locale pe a căror rază administrativ-teritorială există pârtii de schi organizează, până la data de 30 septembrie 2003, servicii publice locale "".
Potrivit art. 5 al aceluiași articol, "finanțarea serviciilor publice județene și locale "" se asigură din bugetele locale "" se asigură din bugetele locale ale județelor,respectiv ale municipiilor, ale orașelor sau comunelor, după caz.
Textul de lege de mai sus a fost modificat și i s-a dat forma enunțată anteior prin Legea nr.229/23.05.2003.
Astfel, dacă anterior acestei modificări, conform articolului unic din nr.OG 5/16.01.2003, se prevedea că se pot organiza de către Consiliile Locale servicii publice locale, în prezent, după modificarea menționată și care a operat prin Legea nr.229/23.05.2003, art. 33 alin.2 din nr.OG58/1998 instituie obligativitatea organizării, în condițiile legii, a serviciilor publice.
Trecând peste faptul că o ordonanță de guvern devenită lege are forță juridică superioară unei hotărâri de guvern, astfel încât trebuie să prevaleze dispozițiile legii, neconcordanța dintre prevederile art. 4 din nr.HG 77/13.02.2003 și cele ale art. 33 alin.2 din OG58/1998 în forma actuală, pe care pârâtul își întemeiază apărările din întâmpinare și din concluziile scrise depuse la dosar, invocând posibilitatea și nu obligația de organizare a serviciului salvamont, este ușor explicabilă prin faptul că hotărârea de guvern a intrat în vigoare la 90 de zile de la data publicării sale în Monitorul Oficial din 13.02.2003, în timp ce Legea nr.229 a fost publicată în Monitorul Oficial și a intrat în vigoare la data de 23.05.2003, deci ulterior.
Într-o atare situație, dispozițiile art. 4 din HG nr.77/2003, care dispuneau că se pot organiza de către Consiliile Locale, în localitățile pe teritoriul cărora există trasee turistice montane și/sau pârtii de schi, servicii publice locale de salvamont, nu au mai fost puse în acord cu dispozițiile ulterioare ale Legii nr. 229/23.05.2003, care impuneau Consiliilor Locale organizarea unor astfel de servicii.
Față de cele menționate mai sus, inclusiv cu privire la forța superioară a unei legi față de o hotărâre de guvern, instanța a reținut că prevederile art. 4 din nr.HG77/2003 trebuie interpretate în sensul indicat de Legea nr.229/2003 care a modificat art. 33 alin.2 din nr.OG5/1998, de obligativitate a organizării de către Consiliile Locale în localitățile pe teritoriul cărora există trasee turistice montane și/sau pârtii de schi a serviciului public local de salvamont.
De altfel, nr.HG 77/2003 indică faptul că temei al adoptării sale este art. 33 alin.(5) din Ordonanța Guvernului nr.58/1998 privind organizarea și desfășurarea activității de turism în România, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.755/2001, cu modificările ulterioare.
Potrivit art. 4 din HG nr. 77/2003, "în localitățile pe teritoriul cărora există trasee turistice montane și/sau pârtii de schi consiliile locale pot organiza, în condițiile legii, servicii publice locale ".
Conform art. 5, "serviciul public local are următoarele atribuții principale:
a) coordonează din punct de vedere administrativ și organizatoric activitatea de salvare montană la nivel local;
b) verifică îndeplinirea obligațiilor prevăzute laart. 39;
c) angajează, conform prevederilorart. 7, formațiile necesare de salvatori montani;
d) asigură participarea salvatorilor montani, angajați în condițiileart. 7lit. a), la formele de pregătire profesională organizate de Asociația Națională a Montani din România;
e) colaborează cu serviciul public județean;
f) îndeplinește orice alte atribuții în ceea ce privește salvarea montană prevăzute de legislația în vigoare sau stabilite prin hotărâre a consiliului județean și, respectiv, local".
Art. 7 dispune că "serviciul public județean sau local își constituie formațiile astfel:
a) prin încheierea de contracte de muncă, contracte de colaborare sau contracte de voluntariat cu fiecare salvator montan, în baza legislației în vigoare;
b) prin încheierea de contracte civile de prestări de servicii cu societăți civile profesionale de salvatori montani sau cu organizații neguvernamentale care au ca scop salvarea montană și care pun la dispoziție întreaga echipă sau echipele necesare activității de salvare montană".
Potrivit art. 9, "numărul formațiilor este stabilit prin hotărâre a consiliului județean sau local, după caz, cu consultarea Asociației Naționale a Montani din România, în funcție de caracteristicile zonei montane, de afluența turiștilor, schiorilor și alpiniștilor în zona montană respectivă".
Art. 12 prevede că "formația de salvare montană este dotată de către consiliul județean sau local, după caz, cu materiale de intervenție, salvare și transport al accidentatului sau al bolnavului".
Art. 16 dispune că "(1) Finanțarea serviciilor publice județene sau locale, inclusiv dotarea și echiparea cabanelor cu aparatură, instrumente și materiale necesare desfășurării activității, se face din bugetelepropriiale județelor sau din bugetele locale, după caz.
(2) Nominalizarea cabanelor care trebuie echipate și dotate se face prin hotărâre a consiliului județean sau local, după caz, cu consultarea Asociației Naționale a Montani din România".
Conform art. 18, "membrii formațiilor de salvare montană, care au încheiat contracte de colaborare și de voluntariat și care participă la activitățile de prevenire a accidentelor, de patrulare preventivă, salvare, pregătire și perfecționare, pot fi scoși de la locul de muncă pe durata desfășurării acestora, prin negociere între consiliile județene sau locale, după caz, și unitățile/instituțiile unde aceste persoane își desfășoară activitatea. Pentru perioada respectivă membrii echipelor beneficiază de salariul mediu pe economie și de menținerea calității de persoană încadrată cu contract individual de muncă la unitățile/instituțiile unde aceste persoane își desfășoară activitatea".
Potrivit art. 19, "(1) Fiecare membru al formației primește, pe perioada activității de patrulare, precum și de salvare în munți constând în căutarea, acordarea primului ajutor medical și transportul accidentatului, o indemnizație de periculozitate care se stabilește prin hotărâre a consiliului județean sau local, în raport cu riscurile și cu condițiile naturale specifice, precum și cheltuielile de cazare și transport".
Art. 33 dispune că "omologarea traseelor turistice montane se face de Ministerul Turismului, conform legislației în vigoare, în baza documentațiilor prevăzute laart.32și la inițiativa consiliului județean sau local, după caz, în a cărui rază se află traseul și a Asociației Naționale a Montani din România".
Conform art. 34, "condițiile materiale și financiare necesare lucrărilor de amenajare și întreținere a traseelor turistice montane se asigură de consiliile județene și/sau locale sub a căror autoritate funcționează serviciul public ".
Art. 37 prevede că "lucrările de amenajare, precum și de construire a refugiilor, a bazelor și a punctelor sanitare se execută de către consiliile județene și locale în a căror rază administrativ-teritorială se află, sub directa supraveghere a serviciului ".
Potrivit art. 38, "fondurile necesare pentru amenajarea și întreținerea traseelor turistice montane, precum și pentru construirea refugiilor, a bazelor și a punctelor sanitare se asigură din bugetelepropriiale județelor și din bugetele locale.
Art. 41 enumeră contravențiile inclusiv cu trimitere la Consiliul Local, care poate avea calitatea de contravenient pentru nerespectare anumitor dispoziții ale actului normativ.
Toate aceste dispoziții legale indică faptul că revine Consiliului Local sarcina organizării și finanțării în mod direct a serviciului salvamont, neputându-se dispune preluarea acestuia de către o Regie autonomă, chiar aflată sub autoritatea Consiliului Local.
Rezultă că nu este vorba de analizarea de către instanță a unei chestiuni de oportunitate referitoare la modul de organizare internă a aparatului de specialitate al Primarului, ci a uneia de legalitate.
Din nici o prevedere legală din cele enumerate mai sus nu rezultă această posibilitate de delegare de competențe pe care să o poată face cu privire la serviciul Consiliul Local.
De altfel, din certificatul constatator eliberat de Camera de Comerț și Industrie B rezultă că regia Publică Locală a Pădurilor are cu totul alte obiecte de activitate decât efectuarea de servicii de salvamont iar pârâtul nu a făcut dovada menționării pentru opozabilitate a obiectului de activitate al regiei astfel cum susține că a fost modificat.
Directiva nr. 2001/23/CE/12.03.2001 a Consiliului Europei nu are în vedere și nu se referă la transferuri realizate cu încălcarea dispozițiilor legale.
Analiza și considerentele făcute de completul specializat în soluționarea litigiilor de muncă și asigurări sociale al Tribunalului Brașov în legătură cu actele de transfer ale reclamanților din prezenta cauză nu au legătură și nu privesc în nici un fel actele administrative supuse controlului în litigiul de față, ci s-au raportat doar la respectarea prevederilor Codului Muncii și ale Legii nr. 67/2006.
Referitor la cererile reclamantului Parate de recunoaștere a dreptului său de încadrat în muncă ca salvator montan în cadrul Serviciului Public, ca serviciu de sine stătător din cadrul Primăriei Municipiului B ce trebuie organizat de Consiliul local al Municipiului B și obligarea la plata de despăgubiri constând în salariul neîncasat pe perioada 01.10.2008 și până la reîncadrare, instanța a reținut că în prezenta cauză nu s-a atacat și dispoziția nr. 31503/21.08.2008 emisă de Primăria Municipiului B, prin care acest reclamant a fost transferat la regia Publică Locală a Pădurilor B, astfel încât instanța a fost ținută a respecta limitele învestirii și principiul disponibilității, cererile menționate nefiind admisibile.
Având în vedere, instanța a admis în parte cererile reclamanților astfel cum au fost conexate, cu aplicarea art. 274 Cod procedură civilă referitor la cheltuielile de judecată efectuate de aceștia în prezentul proces, în măsura în care au fost dovedite.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Consiliul Local B, prin avocat, solicitând modificarea sentinței atacate și respingerea acțiunii reclamanților, și.
În motivarea recursului declarat, instituția pârâtă a arătat următoarele: sentința atacată ar fi fost dată cu încălcarea OUG nr.58/1998 și a HG nr.77/2003, în sensul că serviciul public salvamont ar trebui organizat de consiliile locale numai prin organizarea acestei activități în cadrul aparatului de specialitate al primarului, ignorând în mod nelegal și netemeinic dreptul autorității locale de a înființa astfel de serviciu public sub autoritatea sa, dar încredințând-o unei regii autonome pe care o coordonează aceeași autoritate locală. Recurentul pârât susține că textul art.36 alin.6 lit.a din Legea nr.215/2001 privind administrația publică locală permite consiliilor locale să înființeze cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local, inclusiv pentru serviciile de tip salvamont, care sunt enumerate expres la pct.15 din acest text de lege. Așadar, nu este necesară organizarea nemijlocită a serviciului salvamont în subordinea directă a Consiliului Local, ci se poate înființa acest serviciu public și într-o structură subordonată Consiliului Local, cum este Regia Publică Locală a Pădurilor B, aflată în subordinea autorității locale pârâte. Recurentul pârât mai arată că sentința a fost dată cu încălcarea normelor legale privind autonomia local, cuprinse în art.4 din Legea nr.215/2001, autoritatea locală pârâtă având dreptul, conform art.5 din lege, să aibă inițiativă în domeniul organizării activității de salvamont prin finanțarea activității în condiții de eficiență și economicitate. De asemenea, potrivit art.73 din Legea nr.215/2001, consiliul local poate înființa servicii publice potrivit nevoilor locale și în limita fondurilor de care dispune. Regia pădurilor aflată în subordinea Consiliului Local are în obiectul său de activitate activitatea de salvamont, stabilită prin hotărâri ale Consiliului Local În privința raporturilor de muncă ale intimaților reclamanți au fost pronunțate hotărâri judecătorești, devenite irevocabile, prin care au fost respinse acțiunile - litigii de muncă introduse de cei trei intimați reclamanți cu privire la modificarea raporturilor de muncă ale acestora cu autoritatea locală pârâtă.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul reclamant a solicitat respingerea recursului declarat și menținerea sentinței atacate, arătând că potrivit art.33 alin.5 din OG nr.58/1998, finanțarea serviciilor publice de salvamont se asigură de la bugetul local, iar HG nr.77/2003 prevede că formațiunile salvamont se dotează de către consiliile locale sau județene, finanțarea asigurându-se de către acestea, din bugetele proprii. Intimatul reclamant susține că prevederile legale din domeniul serviciului de salvamont prevăd explicit că serviciul de salvamont se organizează în mod obligatoriu direct de consiliile locale sau județene, fără a putea fi preluat de o regie autonomă aflată chiar și în subordinea acestor autorități locale ori județene. Preluarea serviciului de salvamont de o regie publică locală ar reprezenta o delegare de competență nereglementată de lege, privind organizarea acestui serviciu public, ceea ce ar contraveni caracterului de lege specială al legislației privind serviciul de salvamont.
Examinând actele și lucrările dosarului, sentința atacată și recursul declarat de pârât, prin prisma art.304 indice 1 Cod pr.civ. instanța de recurs constată că recursul nu este întemeiat și urmează să fie respins, pentru următoarele considerente:
Așa cum corect a reținut instanța de fond, OG nr.58/1998 modificată prevede că acolo unde există pârtii de schi, consiliile locale au obligația, potrivit art.33, să organizeze și să finanțeze servicii publice locale. De asemenea, HG nr.77/2003 (publicată și intrată în vigoare anterior Legii nr.229/2003 de modificare și completare a OG nr.58/1998) stabilește ca dotările serviciilor publice să fie asigurate de către autoritățile locale sau județene competente teritorial, finanțarea fiind asigurată tot de aceste autorități publice. Actul normativ cu cea mai mare forță juridică în domeniul organizării și funcționării serviciului public este OG nr.58/1998 modificată și completată, act normativ ce conține prevederi legale care obligă autoritățile locale la înființarea și finanțarea serviciilor publice salvamont pe teritoriul administrativ al acestora, acolo unde există pârtii de schi. Legea nr.215/2001 privind administrația publică locală, prin art.36 alin.6 lit.a, permite consiliilor locale să înființeze cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local, inclusiv pentru serviciile de tip salvamont, care sunt enumerate expres la pct.15 din acest text de lege. Însă în materia serviciului de există o reglementare specială cu putere de lege, care în mod evident prevalează, în privința detaliilor normative, față de legea administrației publice locale, având și norme derogatorii, cum ar fi acelea care, în materia serviciului public de impun obligația consiliului local pe raza căruia există pârtii de schi de a înființa și finanța serviciu de, derogând de la caracterul supletiv al normei juridice cadru din art.36 alin.6 lit.a privind înființarea cadrului necesar de furnizare a unor servicii publice locale, printre care și cel de salvamont. Prin urmare, din coroborarea celor două norme juridice, rezultă interpretarea potrivit căreia în domeniul salvamontului, consiliul local are obligația expresă de a înființa în subordinea sa directă un serviciu public de salvamont, spre deosebire de alte servicii publice locale enumerate de art.36 din Legea nr.215/2001 pe care consiliul local le poate înființa dacă apreciază necesar.
Instanța de recurs nu poate reține nici alte critici din recursul declarat de pârât, autonomia locală nefiind încălcată atunci când pe cale judecătorească se verifică legalitatea unor acte administrative, inclusiv acte cu caracter normativ. În privința politicii de finanțare a unor servicii publice locale, Executivul are posibilitatea constituțională de modificare, prin ordonanță de guvern, sau de a propune Parlamentului adoptarea unei legi, prin care să fie operate acele modificări în conținutul normativ al OG nr.58/1998 modificată și completată în sensul de a lăsa explicit la aprecierea autorităților locale deliberative dacă înființează sau nu servicii publice în structura proprie sau în structura altor entități juridice subordonate acestora, cum sunt și regiile publice locale. De plano, ar fi rațional să intereseze funcționarea cursivă, eficientă a activității de, finanțată din fonduri inclusiv publice, indiferent de forma de organizare și de formula, de structura sa organizatorică, însă legea specială privind activitatea de trebuie să aibă prevederi permisive în acest sens, întrucât în actuala reglementare activitatea de ca serviciu public trebuie să fie înființat, organizat, finanțat fie de consiliile locale, fie de consiliile județene, în funcție de pârtiile amplasamentul pârtiilor de schi.
Împrejurarea preexistenței unor hotărâri judecătorești irevocabile în privința raporturilor de muncă ale intimaților reclamanți cu angajatorul autoritate publică locală, pronunțate în litigii de muncă intervenite între aceste părți, nu poate influența soarta unui act administrativ cu caracter normativ care vizează, în esență, un serviciu public local în ansamblul său.
Văzând și prevederile art.274 Cod procedură civilă,
Pentru aceste motive
În numele legii
DECIDE:
Respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Local B împotriva Sent.civ. nr.680/CA/23.06.2009 pronunțată de Tribunalul Brașov - Secția comercială și de contencios administrativ.
Fără cheltuieli de judecată.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi, 19 noiembrie 2009.
Președinte, Judecător, JUDECĂTOR 2: Mirena Radu
- - - - - -
Grefier,
Red./29.12.2009
Dact./5.01.2010/6 ex.
Jud.Fond:
Președinte:Silviu Gabriel BarbuJudecători:Silviu Gabriel Barbu, Mirena Radu, Marcela
