Excepție nelegalitate act administrativ. Sentința 15/2009. Curtea de Apel Bacau
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BACĂU
SECȚIA COMERCIALĂ, contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
SENTINȚA Nr. 15
Ședința publică de la 26 Ianuarie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Mona Gabriela Ciopraga
Grefier: - -
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
La ordine venit spre soluționare acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamantul SPITALUL MUNICIPAL DE URGENȚĂ R în contradictoriu cu pârâții MUNICIPIUL R - PRIN PRIMAR și GUVERNUL ROMÂNIEI, având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședința publică s-a prezentat avocat pentru reclamantul Spitalul Municipal De Urgență R, consilier juridic pentru pârâtul Municipiul R - Prin Primar și consilier juridic pentru pârâtul Guvernul României.
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier care învederează instanței că la data de 26.01.2009 s-au depus la dosar din partea pârâtului Guvernul României note scrise, după care:
Consilier juridic depune la dosar Hotărârea nr. 1356 din 27 decembrie 2001 și prezintă spre observare instanței Monitorul Oficial nr. 628 bis în care a fost publicată nr.HG 1356/27.12.2001 privind apartenența la domeniul public al județului N, precum și a municipiilor, orașelor și comunelor județului Nab unurilor cuprinse în anexele hotărârii care are 468 pagini.
Instanța constată că în anexa nr. 3 la această hotărâre este cuprins inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al municipiului R, însușit de Consiliul local prin nr. 45/31 august 1999. Filele 44 - 45 din dosarul tribunalului reprezintă copia filelor 62 și 71 din anexa 3.
Consilier juridic depune la dosar întâmpinare la acțiunea precizată și primește un exemplar al notelor scrise depuse de pârâtul Guvernul României.
Consilier juridic depune la dosar delegație de reprezentare pentru pârâtul Guvernul României și întâmpinare din partea acestuia, primește un exemplar al întâmpinării depuse de pârâtul Municipiul R, sens în care solicită amânarea judecării cauzei pentru ca aceasta să fie comunicată Guvernului României pentru a lua cunoștință și a-și preciza poziția.
Avocat primește un exemplar al întâmpinărilor și notelor depuse la dosar.
Instanța constată că întâmpinarea a fost depusă la dosar cu nerespectarea termenului de 5 zile înainte de data judecății motiv pentru care respinge cererea de amânare formulată de reprezentantul Guvernului României.
Față de împrejurarea că părțile nu mai au de formulat cereri noi, instanța acordă cuvântul cu privire la excepția de nelegalitate HG nr. 866/16.08.2002 invocată de reclamant.
Avocat, având cuvântul pentru reclamantă, solicită respingerea excepției de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate invocată și admiterea excepției de nelegalitate a nr.HG 866/2002 în ce privește trecerea imobilului în cauză în proprietatea publică a unității administrativ teritoriale.
În susținerea excepției invocate arată că reclamantul a dobândit prin uzucapiune dreptul de proprietate asupra imobilului în litigiu, opinează că prin trecerea imobilului în domeniul public al municipiului s-au încălcat dispozițiile art.480, 481 Cod civil, art. 44, 20 și 136 al. 5 din Constituția României precum și dispozițiile Legii nr. 213/1998.
Consilier juridic având cuvântul pentru pârâtul Municipiul R -prin primar - solicită respingerea excepției de nelegalitate și admiterea excepției de inadmisibilitate.
În combaterea excepției invocate arată că actul administrativ unilateral cu caracter normativ are caracter general și obligatoriu. Imobilul trebuia predat în baza unui protocol. Întrucât reclamanta, la data apariției actului normativ, l-a pus în aplicare de bunăvoie, înseamnă că recunoaște obligativitatea Hotărârii de Guvern.
Solicită respingerea acțiunii așa cum a fost precizată ca neîntemeiată. Hotărârea de Guvern este temeinică și legală și este dată în aplicarea legii. În acțiunea principală precum și în acțiunea precizată reclamantul motivează mai mult pe situația de fapt decât în drept excepția invocată. Se invocă o sentință civilă dată într-o acțiune în constatare în contradictoriu cu o parte care nu participă la judecarea prezentei cauze, dreptul recunoscut prin sentință nu a fost intabulat și nu este opozabil părților din dosar. Imobilul în litigiu figurează din anul 1963 în proprietatea statului cu destinație de utilitate publică (cabinete medicale), imobilul nu a fost posedat sub nume de proprietar deci reclamanta nu putea uzucapa. Imobilul în discuție a fost preluat de pârâtă în baza unui protocol, trecut în domeniul public prin Hotărâre de Consiliu Local care nu a fost atacată de reclamant.
Consilier juridic, având cuvântul pentru pârâtul Guvernul României, solicită respingerea excepției și arată că actul administrativ este temeinic și legal, nr.HG 866/2002 a fost adoptată conform prevederilor legale, s-au respectat dispozițiile Legii nr. 24/2000.
Din nota de fundamentare rezultă că proiectul de hotărâre a fost inițiat de Ministerul Sănătății și Familiei.
Solicită a fi avute în vedere concluziile depuse la dosar de pârâtul Guvernul României.
S-au declarat dezbaterile închise, trecându-se la deliberare.
CURTEA
- deliberând -
Asupra acțiunii în contencios administrativ de față constată următoarele:
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Neamț sub nr-, reclamantul Spitalul Municipal de Urgență Rac hemat în judecată pe pârâtul Municipiul R solicitând instanței să dispună obligarea pârâtului să îi lase în deplină proprietate și liniștită posesie imobilul compus din clădiri - Policlinica Veche și teren în suprafață totală de 420 mp situat în-, municipiul R, județul
Sesizarea instanței de contencios administrativ cu soluționarea excepției de nelegalitate.
Prin încheierea pronunțată la data de 4.11.2008 Tribunalul Neamț - Secția civilă a sesizat Secția Comercială și de contencios administrativ a Curții de APEL BACĂU cu soluționarea excepției de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 866/16.08.2002, excepție invocată de reclamantul Spitalul Municipal de Urgență R; totodată, a suspendat judecarea dosarului nr- până la soluționarea irevocabilă a excepției de nelegalitate.
În motivarea încheierii Tribunalul Neamța reținut următoarele:
Reclamantul a invocat ca mod de dobândire al proprietății - uzucapiunea constatată prin sentința civilă definitivă și irevocabilă nr. 711 din 12.02.2002 a Judecătoriei Roman. Pârâtul municipiul R, prin întâmpinare, a susținut că hotărârea judecătorească menționată nu îi este opozabilă întrucât nu a fost parte în acel litigiu și a invocat, în dovedirea dreptului său de proprietate, Hotărârea de Guvern nr. 866/2002 privind trecerea unor imobile din domeniul privat al statului și din administrarea Ministerului Sănătății și Familiei în domeniul public al municipiilor, orașelor și comunelor și în administrarea Consiliilor Locale.
La termenul de judecată din 28.10.2008, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a nr.HG 866/2002, soluționarea irevocabilă a excepției având o înrâurire hotărâtoare în analizarea existenței sau nu a dreptului de proprietate invocat de pârât.
Motivarea excepției de nelegalitate de către reclamantul Spitalul Municipal de Urgență
Prin cererea depusă în dosarul Tribunalului Neamț autorul excepției a susținut următoarele:
Prin sentința civilă nr. 711/12.02.2002 pronunțată de Judecătoria Romans -a constatat, în contradictoriu cu Consiliul local R, dreptul său de proprietate asupra imobilului situat în R, str. - R-, nr. 5, imobil compus din subsol, parter, etaj I și II, în suprafață construită de 360 mp și terenul aferent de 420 mp.
Acest imobil, pe care spitalul îl deținea și administra în calitate de proprietar, a fost trecut în anexa la Hotărârea Guvernului nr. 866/2002 dintr-o gravă eroare și în mod nelegal, în condițiile în care spitalul a dobândit prin uzucapiune dreptul de proprietate asupra imobilului în cauză.
Admisibilitatea invocării excepției de nelegalitate a actelor cu caracter normativ a fost statuată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin deciziile nr. 3254/4.10.2006 și nr. 2767/17.08.2006.
La solicitarea Curții de APEL BACĂU de a preciza care sunt dispozițiile legale care determină nelegalitatea Hotărârii Guvernului nr. 866/2002, autorul excepției a arătat următoarele:
Dispozițiile legale care au fost încălcate la adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 866/2002 sunt următoarele: art. 480 și art. 481 din Codul civil, art. 20 și art. 135 alin. 5 din Constituție, art. 7 din Legea nr. 213/1998.
În momentul apariției Hotărârii Guvernului nr. 866/2002imobilul în cauză nu se afla în proprietatea privată a statului sau a unității administrativ teritoriale întrucât prin sentința civilă nr. 711/12.02.2002 fusese constatat în mod irevocabil dreptul său de proprietate.
În dreptul administrativ, instituțiile publice, așa cum sunt și spitalele publice, nu sunt proprietatea statului, ci constituie o formă de organizare a serviciilor publice administrative ale statului sau a unității administrativ teritoriale. Aceste instituții sunt entități prin care statul sau a unitățile administrativ teritoriale își exercită atribuțiile prevăzute de lege, în cazul spitalelor fiind vorba de organizarea serviciilor publice.
Spitalele publice pot avea în patrimoniu, cu diferite titluri, atât bunuri proprietate publică sau privată a statului sau a unităților administrativ teritoriale, cât și bunuri proprietate privată a persoanelor juridice de drept privat.
Întâmpinarea formulată de pârâtul Municipiul
Pârâtul a susținut, în primul rând, excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate în raport de dispozițiile art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007, precum și în raport de faptul că actul în cauză are caracter normativ.
Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea excepției pentru următoarele: motive:
Sentința civilă nr. 711/12.02.2002 pronunțată de Judecătoria Roman nu constituie o dovadă pozitivă a dreptului de proprietate, este pronunțată în contradictoriu cu un alt subiect de drept și nu poate fi opusă statului român care nu a fost parte în acel litigiu. Această sentință nu a produs niciodată efecte juridice, imobilul nefiind niciodată înscris în cartea funciară pe numele reclamante, nefiind, în consecință, opozabil erga omnes.
Imobilul a avut întotdeauna regim de domeniu public, iar domeniul public este inalienabil în acest sens sunt de reținut prevederile anexei I, pct. III. 5 din Legea nr. 213/1998.
Întâmpinarea formulată de Guvernul României
Din interpretarea art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 rezultă că pe calea incidentală a excepției de nelegalitate poate fi contestat oricând doar actul administrativ cu caracter individual. Raportat la aceste norme și având în vedere definiția dată prin art. 2 actului administrativ, hotărârea de guvern supusă controlului de legalitate este un act cu caracter normativ. Dispozițiile unui act administrativ cu caracter normativ sunt de interes general, de amplă aplicabilitate, astfel încât nu se poate susține că acel act poate fi nelegal pentru anumite subiecte de drept și legal pentru celelalte. Ele pot fi contestate pe calea acțiunii principale, în temeiul art. 11 din Legea nr. 544/2004. Prin urmare, excepția de nelegalitate este inadmisibilă.
Examinând, mai întâi, excepția de nelegalitate sub aspectul admisibilității sale,curtea de apelconstată următoarele:
Într-adevăr, potrivit art. 4 alin. 1 teza I din Legea nr. 554/2004, obiect al excepției de nelegalitate poate fi doar actul administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia. Soluția adoptată de legiuitor este pe deplin justificată de faptul că actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate, potrivit art. 11 alin. 4 teza ultimă din Legea nr. 554/2004, oricând, pe calea principală a acțiunii în anulare.
Însă, în cauză actul administrativ a cărei nelegalitate a fost invocată are caracter unilateral, iar nu normativ. Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonal și obligatoriu, producând efecte erga omnes, în timp ce actele administrative individuale produc efecte față de o persoană sau față de persoane dinainte determinate. Delimitarea între cele două categorii de acte nu se face după criteriul strict al numărului de persoane vizate sau cărora li se adresează; numărul de persoane nu este suficient de relevant și nu se poate reține că dacă prin respectivul act administrativ sunt vizate mai multe persoane, actul este normativ.
Există acte care afectează situația mai multor persoane fără ca această situație să fie determinantul calificării actului ca fiind normativ. Este vorba despre actele individuale care au figura unui act colectiv, prin respectivul act fiind afectată situația mai multor persoane, dar în mod distinct. Aceasta este situația și în cazul hotărârii de guvern contestate în cauza de față pe calea excepției de nelegalitate.
Prin Hotărârea Guvernului nr. 866/2002 privind trecerea unor imobile din domeniul privat al statului și din administrarea Ministerului Sănătății și Familiei în domeniul public al municipiilor, orașelor și comunelor și în administrarea consiliilor locale respective - publicată în Monitorul Oficial al României nr. 640 din 29.08.2002 - s-a aprobat, astfel cum rezultă și din titlul acesteia, trecerea imobilelor compuse din construcții și terenuri aferente, în care își desfășoară activitatea unitățile sanitare prevăzute în anexa care face parte integrantă din hotărâre, din domeniul privat al statului și din administrarea Ministerului Sănătății și Familiei în domeniul public al municipiilor, orașelor și comunelor și în administrarea consiliilor locale respective. În Anexa 1, la județul N, localitatea R, figurează două imobile în care funcționează unități sanitare, Spitalul Municipal R (poziția 1) și Policlinica cu Plată R (poziția 8) în legătură cu care s-a născut litigiul.
În concluzie, contrar susținerilor părților, această instanță reține că hotărârea de guvern în discuție are caracter individual. Prin urmare, excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate este nefondată.
Examinând excepția de nelegalitate invocată de Spitalul Municipal de Urgență R, instanța reține următoarele:
În acțiunea în revendicare formulată împotriva Municipiului R, reclamantul Spitalul Municipal de Urgență Rai nvocat ca temei al dreptului său de proprietate o hotărâre judecătorească pronunțată într-o acțiune în constatare, respectiv sentința civilă nr. 711/12.02.2002 pronunțată de Judecătoria Roman. În apărare, pârâtul a invocat dispozițiile cuprinse în Legea nr. 213/1998, în Hotărârea Guvernului nr. 866/2002 și în Hotărârea Guvernului nr. 1365/2001, dintre aceste două hotărâri de guvern reclamanta contestând-o doar pe cea dintâi.
Dacă pentru instanța care soluționează acțiunea în revendicare sentința civilă nr. 711/12.02.2002 pronunțată de Judecătoria Roman poate reprezenta un element de analiză în operațiunea de comparare a titlurilor celor două părți litigante, în cauza de față hotărârea judecătorească invocată de reclamantă este irelevantă. Situația este similară și în ceea ce privește dispozițiile legale invocate prin precizările depuse la termenul din 12.01.2009, respectiv art. 480 și art. 481 din Codul civil, texte a căror aplicare urmează a fi făcută în soluționarea acțiunii în revendicare. Aceasta întrucât legalitatea hotărârii Guvernului urmează a fi verificată în raport de dispozițiile legale în temeiul cărora a fost adoptată. În ceea ce privește dispozițiile din Constituție care garantează dreptul de proprietate și inviolabilitatea acesteia, această instanță constată că aceste prevederi sunt de natură aol egitima procesual pe reclamantă, însă chestiunea determinării titularului dreptului de proprietate nu poate fi tranșată de această instanță.
Hotărârea Guvernului nr. 866/2002 a fost dată în temeiul prevederilor art. 107 din Constituția României, ale art. 8 alin. (1) și ale art. 12 alin. (1) - (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările ulterioare, precum și ale art. 14 alin. (4) din Legea nr. 146/1999 privind organizarea, funcționarea și finanțarea spitalelor, cu modificările ulterioare. Reclamanta, la rândul său, a invocat nerespectarea dispozițiilor art. 7 lit. e) din Legea nr. 213/1998, iar pârâtul Municipiul Rai nvocat, în apărare, anexa I, pct. III.5 din aceeași lege și Hotărârea Guvernului nr. 1356/2001 privind atestarea domeniului public al județului N, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul N, hotărâre care a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 628/23.08.2002.
Art. 7 lit. e) din Legea nr. 213/1998 prevede, între modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică. Invocând acest text reclamanta a pretins că textul este inaplicabil întrucât terenul nu se afla în proprietatea privată a statutului sau unității administrativ teritoriale, ci în proprietatea sa. O astfel de apărare nu poate fi reținută întrucât singura probă invocată de reclamantă în acest sens este o hotărâre judecătorească cu caracter declarativ care produce efecte doar între părțile din litigiul în care a fost pronunțată.
Modalitatea concretă în care se realizează dobândirea dreptului de proprietate publică prevăzută de art. 7 lit. e) este reglementată de art. 8 din Legea nr. 213/1998. Astfel, potrivit alin. 1 trecerea se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului B ori a consiliului local. În cauză, trecerea s-a realizat prin hotărâre a Guvernului având în vedere că s-a făcut din domeniul privat al statului (iar nu al unității administrativ teritoriale).
Potrivit art. 8 alin. 2 din Legea nr. 213/1998 hotărârea de trecere a bunurilor poate fi atacată, în condițiile legii, la instanța de contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul. O astfel de acțiune nu a fost exercitată de către reclamantă, deși hotărârea de Guvern a fost publicată în Monitorul Oficial al României, după cum nu a fost contestată nici Hotărârea Guvernului nr. 1356/2001 în ceea ce privește cuprinderea în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al municipiului R, la nr. 130, poziția nr. 1.6.2, a imobilului în cauză, a cărui denumire la data adoptării Hotărârii Consiliului Local R nr. 45/31.08.1999 era aceea de Policlinica veche. Această hotărâre a consiliului local a fost adoptată în temeiul art. 21 alin. 2 din Legea nr. 213/1998, iar inventarul astfel însușit a fost atestat, conform art. 21 alin. 3, prin Hotărârea Guvernului nr. 1356/2001.
Hotărârea Guvernului nr. 866/2002, publicată la data de 29.08.2002 este astfel în deplină concordanță cu Hotărârea Guvernului nr. 1356/2001 publicată la data de 23.08.2002, dar și cu dispozițiile cuprinse în Anexa I la Legea nr. 213/1998 unde, la pct. III - Domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor - la pct. 5, sunt trecute, între altele, terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea spitalele și policlinicile.
Față de cele ce preced, curtea de apel constată că Hotărârea Guvernului nr. 866/2002 a fost adoptată cu respectarea dispozițiilor legale care reglementează proprietatea publică și regimul juridica al acesteia.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Respinge excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate.
Respinge ca nefondată excepția de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr.866/2002 cu referire la Anexa 1, județul N - pct. 8 formulată de reclamantul SPITALUL MUNICIPAL DE URGENȚĂ R cu sediul în R,-, județul N, în contradictoriu cu pârâții MUNICIPIUL R - PRIN PRIMAR și GUVERNUL ROMÂNIEI cu sediul în B, sector 1,-.
Cu drept de recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică azi 26 ianuarie 2009.
Președinte, - - - |
Grefier, - - |
Red.
Tehnored./2.02.2009
Ex.5
Comunicat părților 2.02.2009
Președinte:Mona Gabriela CiopragaJudecători:Mona Gabriela Ciopraga
