Excepție nelegalitate act administrativ. Decizia 234/2008. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ NR. 234/2008
Ședința publică din 28 ianuarie 2008
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Mihaela Sărăcuț
JUDECĂTOR 2: Gheorghe Cotuțiu G -
JUDECĂTOR 3: Augusta Chichișan
GREFIER: - -
S-a luat în examinare recursul declarat de pârâtul CONSILIUL JUDEȚEAN S, împotriva sentinței civile nr. 1824 din 14.09.2007 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Sălaj, în contradictoriu cu intimații, -, având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ.
La apelul nominal s-a prezentat pentru recurent, consilier juridic, lipsă intimații.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Recurentul este scutit de plata taxelor judiciare
S-a făcut referatul cauzei, după care se constată că, în data de 15.01.2008 s-a înregistrat la dosarul cauzei întâmpinare din partea intimaților, prin care s-a solicitat respingerea recursului ca fiind nefondat, cu menținerea ca fiind temeinică și legală a sentinței recurate, la care s-a anexat extras din Decretul nr. 870/9.10.2007, publicat în nr. 701/17.2007, din care un exemplar s-a comunicat cu reprezentantul recurentei.
Reprezentantul recurentului a învederat instanței că, nu mai are de formulat alte cereri în probațiune, solicitând acordarea cuvântului pe fondul cauzei.
Curtea, în urma deliberării, constată că, nu mai sunt de invocat excepții prealabile sau de formulat alte cereri în probațiune, apreciază că, la dosarul cauzei există suficiente probe pentru justa soluționare a cauzei, declară închisă faza probatorie și acordă cuvântul reprezentantului recurentei în dezbateri judiciare asupra recursului promovat în cauză.
Reprezentantul recurentului a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat, pentru motivele expuse prin memoriul de recurs și susținute oral cu prilejul acordării cuvântului în dezbateri judiciare asupra fondului cauzei, fără cheltuieli de judecată.
CURTEA
Prin sentința civilă nr.1824 din 14 sept.2007, pronunțată în dosar nr- a Tribunalului Sălaj, s-a dmis cererea reclamanților, -, formulată pe cale de excepție în Dosar nr- a Tribunalului Sălaj, precum și cererea intervenienților, ȘI, și în consecință s-a constatat nelegalitatea Hotărârii nr.2 din 10 ianuarie 2007 Consiliului Județean
Pentru a pronunța această hotărâre, tribunalul a reținut că prin Hotărârea nr.77 și 98/2004 emise de Consiliul Județean S s-a aprobat trecerea din domeniul public în domeniul privat, a imobilelor Casa nr.2 situată în Z,- și Centrul Stomatologic din Z,-, în vederea concesionării unor spații cu destinația de cabinete medicale.
La emiterea acestor hotărâri s-au avut în vedere prevederile art.1 alin. 1 din nr.HG884/2004 conform cărora bunurile imobile sau spațiile acestora, aflate în proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale, în care funcționează cabinetele medicale înființate potrivit nr.OG 124/1998 privind organizarea și funcționarea cabinetelor medicale, modificată și completată, trec în proprietatea privată a acestora.
Drept urmare, între părțile litigante au intervenit mai multe contracte de concesiune cu privire la spațiile în discuție (Dosar Nr-, acvirat).
Ulterior, respectivele spații au fost scoase la vânzare, ca făcând parte din domeniul privat al județului, în lumina unor acte normative emise în domeniu, nr.OG 11O/2005 aprobată cu modificări prin Legea nr.236/2006), numai că, în timpul derulării acestei proceduri, a fost emisă Hotărârea nr. 2/10 ianuarie 2007, - ce face obiectul prezentului litigiu - prin care se abrogă Hotărârea nr.77/2004 și 98/2004 privind trecerea spațiilor din domeniul public în domeniul privat al județului (fila 48).
S-au invocat prevederile nr.OUG54/2006 potrivit cărora fac obiect al contractelor de concesiune numai bunurile proprietate publică a unităților administrativ-teritoriale precum și o hotărâre pronunțată de B (Decizia nr.351/1 februarie 2006, neidentificată de instanță), conform căreia dispozițiile art. 1 din 884/2004 au fost considerate nelegale în raport de prevederile art.2,3,8 și 10 din Legea administrației publice locale nr.215/2001.
Raportat la aceste considerente, tribunalul a constatat că Hotărârea nr.2/2007 a Consiliului Județean S este nelegală deoarece s-a ignorat principiul de ordin constituțional al neretroactivității legii iar apoi nu s-a observat că o hotărâre judecătorească este inopozabilă terților. Hotărârea Consiliului Județean este un act administrativ (și nu o lege) în principiu revocabil "însă numai până în momentul în care și-a produs efectele în planul raporturilor juridice de drept civil".
Prin urmare, dincolo de motivele care au fost avute în vedere la adoptarea Hotărârii nr. 77 și 98/2004 ele nu mai puteau fi revocate câtă vreme au fost puse în aplicare, prin concesionarea spațiilor la care se referă.
S-a arătat că și trecerea spațiilor din domeniul public în domeniul privat al județului a fost una corectă și necesară, raportat la prevederile legale în vigoare, la data adoptării celor două hotărâri.
Astfel, art.14 alin.3 din.OGnr.124/1998, (aplicată prin Legea nr.629/2001) privind organizarea și funcționarea cabinetelor medicale, prevede în mod imperativ și fără echivoc că, "bunurile imobile aflate în proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, utilizate în prezent pentru activități medicale, vor fi trecute în domeniul privat al statului, respectiv al unităților administrativ teritoriale, potrivit art. 10 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia".
La rândul său, art.10 alin.2 din Legea nr. 213/1998 spune că " trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean - sau a consiliului local, dacă prin Constituție sau prin lege nu se dispune altfel".
Atât nr.HG884/2004 cât și Hotărârea nr. 77 și 98/2004 a Consiliului Județean S, nu sunt decât acte administrative de punere în executare a unei legi, dincolo de împrejurarea că, la un moment dat, un text al hotărârii de guvern mai sus amintite (art.1 alin.1) ar fi fost declarat nelegal de către o instanță judecătorească, raportat la prevederile Legii nr. 215/2001.
În conformitate cu prevederile Legii administrației publice locale nr.215/20001, Consiliul Județean, ca autoritate deliberativă, este investită cu prerogativele dreptului de administrare asupra bunurilor aflate în patrimoniul persoanei juridice de drept public, în speță Județul S, însă un atare drept nu este nelimitat și discreționar.
În acest sens, art.2 din Legea nr. 213/1998 prevede în mod expres că "statul sau unitățile administrativ teritoriale exercită posesia, folosința și dispoziția asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public, în limitele și condițiile legii". Nimic nu poate împiedica deci puterea legiuitoare ca în domeniul politicilor publice să decidă trecerea unor spații din domeniul public în domeniul privat al statului, pentru desfășurarea unor activități private, de interes public.
Astfel, în expunerea de motive a nr.OUG110/2005, aprobată prin Legea nr.236/2006, privind vânzarea spațiilor proprietate privată a statului sau a unităților administrativ teritoriale se arată că "urgența adoptării - rezultă din necesitatea finalizării procesului de reformă a asistenței medicale ambulatorii -" și că aceasta " - are drept componentă intrinsecă deținerea în proprietate a spațiilor în care se desfășoară această activitate(...)".
La art. 3 alin.4 din acest act normativ se face referire expresă la spațiile medicale concesionate în domeniul nr.HG 884/2004, în sensul că ele pot fi cumpărate de actualii concesionari iar art. 27 spune că și spațiile medicale care aparțin domeniului public al statului trec în domeniul privat al statului și în administrarea consiliilor județene_ sau a consiliilor locale după caz, prin Hotărâre a Guvernului.
Faptul că nu se face referire și la spațiile medicale aflate în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale și administrate de consiliile județene și locale, este explicabil prin aceea că respectivele spații au fost trecute deja în domeniul privat, în baza nr.OG124/1998, aprobată prin Legea nr. 629/2001, a nr.HG 884/2004 și a hotărârilor adoptate la nivel local (cum sunt și cele vizate în prezenta cauză, Hotărârea nr.77 și 98/2004, abrogate apoi în mod nelegal, prin Hotărârea nr.2/2007 a Consiliului Județean S).
Ținând cont de toate aceste aspecte, tribunalul a admis cererea reclamanților.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul CONSILIUL JUDEȚEAN S, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și respingerea excepției de nelegalitate invocată ca fiind nefondată precum și respingerea ca inadmisibilă a cererii de intervenție formulată de intervenienți.
În motivele de recurs arată că Tribunalul Sălaja admis în mod nelegal excepția de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Județean S nr. 2/2007 reținând, în mod arbitrar și fără a exista la dosarul cauzei vreo dovadă, faptul că reclamanții se află în derularea unui proces de obligare la vânzarea spațiilor dintr-un alt imobil în care funcționează cabinete medicale vizat de hotărârea contestată, deși în. nr- Curtea de APEL CLUJs -a pronunțat în mod irevocabil în sensul respingerii acțiunii intervenienților.
Prin excepția de nelegalitate invocată de reclamanți se contestă legalitatea Hotărârii Consiliului Județean S nr. 2/2007, solicitându-se constatarea nulității acesteia pe baza încălcării prevederilor legale invocate, respectiv nr.HG 884/2004, nr.HG 867/2002 și OUG110/2005.
Arată că singurul act normativ aplicabil procedurilor de transmitere a bunurilor din
domeniul privat în domeniul public și respectiv din domeniul public în domeniul privat este Legea nr. 213/1998 - privind regimul juridic aplicabil domeniului public, hotărârea Consiliului Județean S nr. 2/2007 fiind adoptată cu respectarea acestor norme speciale și nu aduce atingere actelor cu caracter normativ invocate de reclamanți.
În baza atribuțiilor legale și a prerogativelor sale, Consiliul județean a adoptat Hotărârea nr. 77/2004 și Hotărârea nr. 98/2004 prin care s-a dispus trecerea imobilelor din domeniul public în domeniul privat al județului doar în scopul concesionării acestor spații pentru desfășurarea de activități medicale. Ulterior au fost încheiate astfel de contracte de concesiune sau de închiriere pentru desfășurarea de activități medicale.
După adoptarea celor două acte administrative abrogate prin hotărârea contestată, a fost stabilit regimul contractelor de concesiune, prin nr.OUG 54/2006, exclusiv ca modalitate de utilizare a domeniului public nu și a celui privat. Datorită existenței contractelor de concesiune încheiate pentru utilizarea spațiilor în scopul desfășurării de activități medicale și a intervenției noii reglementări în domeniul contractelor de concesiune s-a impus, și pentru acest motiv, abrogarea acestor acte administrative.
Aceste hotărâri al Consiliului județean nu au fost validate prin Hotărâre a Guvernului de modificare a Hotărârii Guvernului nr. 966/2002, conform prevederilor imperative ale Legii nr. 213/1998, neproducând efectele cu privire la schimbarea regimului juridic al proprietății, cu consecința firească de apartenență a acestor bunuri la domeniul public.
Schimbarea regimului juridic se face doar după adoptarea unei Hotărâri de Guvern în acest sens, iar data la care devin aplicabile caracterele dreptului de proprietate este data intrării în vigoare a Hotărârii Guvernului, dată de la care își produce efectele și Hotărârile Consiliului Județean S nr. 98 și 78/2004. Până la acea dată nu se poate susține că acestea au intrat în circuitul civil și și-au produs efectele neputând astfel face obiectul revocării sau abrogării.
În acest sens, respectiv de apartenență la domeniul public al acestor imobile, este extrasul de carte funciară, depus la dosarul cauzei, din care rezultă faptul că Județul S este proprietar asupra imobilelor prin Hotărârea Guvernului nr. 966/2002 cu încheierea de carte funciară din 2006. Cartea funciară constituie elementul de opozabilitate și dovadă a proprietății față de terți.
Din aceste considerente Hotărârea Consiliului Județean S nr. 2/2007 nu este un act administrativ anulabil de instanța de contencios administrativ, fiind adoptat cu respectarea tuturor normelor și procedurilor legale.
Solicită respingerea și a cererilor de intervenție, deoarece potrivit prevederilor art.4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, excepția de nelegalitate este un mijloc de probă ce poate fi utilizat la cererea oricărei părți dintr-un proces aflat pe rol.
În cazul de speță, excepția de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Județean S nr. 2/2007 a fost invocată în. nr- de către reclamanții - intimați. În această cauză nu au fost depuse cereri de intervenție.
Intervenienții nu sunt parte în cauza în care s-a invocat excepția de nelegalitate și a fost suspendată până la soluționarea mijlocului de probă.
De altfel, cererea de intervenție în interes propriu este inadmisibilă a fi făcută în recurs, ori cauza suspendată de Curtea de APEL CLUJ,. nr-, este în acest stadiu, și mai mult, intervenția se judecă odată cu cererea principală, în cazul de speță de către Curtea de APEL CLUJ.
Reclamanții, -, și intervenienții, și prin întâmpinarea de la 32-36, solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile nr.1824/14.09.2007 a Tribunalului Sălaj.
Analizând recursul promovat prin prisma motivelor de recurs invocate a prevederilor art 3041pr civ și a dispozițiilor art 20 din Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004 ontenciosului administrative, Curtea reține următoarele:
Curtea de APEL CLUJ prin încheierea pronunțată în ședința publică din 10 mai 2007 dispus sesizarea instanței de contencios administrativ competente, respectiv Tribunalul Sălaj în vederea soluționării excepției de nelegalitate a dispozițiilor Hotărârii nr 2 din 10.01.2007 prin care au fost anulate Hotărârile nr 77/25.08.2004. și 98/28.10.2004.
Hotărârile nr 77/25.08.2004. și 98/28.10.2004 emise de Consiliul Județean S s-a aprobat trecerea din domeniul public în domeniul privat, a imobilelor Casa nr.2 situată în Z,- și Centrul Stomatologic din Z,-, în vederea concesionării unor spații cu destinația de cabinete medicale.
Emiterea acestor hotărâri s-a justificat prin prisma prevederilor art.1 alin. 1 din nr.HG884/2004 conform cărora bunurile imobile sau spațiile acestora, aflate în proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale, în care funcționează cabinetele medicale înființate potrivit nr.OG 124/1998 privind organizarea și funcționarea cabinetelor medicale, modificată și completată, trec în proprietatea privată a acestora.
Prima instanță a reținut în mod corect că Hotărârea Consiliului Județean este un act administrativ și nu un act normativ, în principiu revocabil, însă numai până în momentul în care și-a produs efectele în planul raporturilor juridice de drept civil.
Dispozițiile art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004,statuează că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.
Textul legal enunțat mai sus reglementează parțial posibilitatea revocării actului administrativ, instituind, totodată, o excepție de la acest principiu care afectează revocabilitatea în esența sa.
Principiul instituit de legiuitor a urmărit să limiteze posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor administrative emise, putându-le revoca - fie pentru inoportunitate, fie pentru nelegalitate - numai până la momentul la care actele administrative și-au produs efectele prin executare sau prin intrarea lor în circuitul altor raporturi juridice.
Actele administrative revocabile - ca principiu - devin irevocabile dacă ipoteza normei legale instituite de legiuitor prin art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004 este întrunită.
Nici un text legal nu reglementează, pentru actele administrative ale autorităților publice locale, posibilitatea abrogării acestora ci, limitat, revocarea lor dacă nu au devenit irevocabile sau anularea lor de către instanțele de contencios administrativ.
Instanța în fața căreia este invocată excepția de nelegalitate a unui act administrativ unilateral are rolul de "filtru" similar celui pe care instanța în fața căreia este invocată excepția de neconstituționalitate îl are.
Instanța de contencios administrativ investită cu litigiul în care este invocată excepția de nelegalitate a unui act administrativ unilateral, este cea îndreptățită să constate că de actul administrativ atacat depinde soluționarea litigiului pe fond.
Sesizarea instanței competente să soluționeze excepția de nelegalitate printr-o încheiere motivată și dispunând suspendarea cauzei, confirmă împrejurarea că această instanță determină dacă de actul administrativ unilateral în raport de care este invocată excepția de nelegalitate depinde soluționarea litigiului pe fond.
Instanța de contencios administrativ se pronunța, după procedura de urgență, in ședință publică, cu citarea părților si a emitentului potrivit dispozițiilor art 4 alin 2 din Legea contenciosului administrativ.
Cadrul procesual astfel determinat poate fi schimbat subsecvent momentului sesizării instanței de contencios administrativ competente cauza dobândind independență neavând caracterul unei cereri accesorii.
Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. In acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă nici unei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze potrivit disp. art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.
Legiuitorul prin dispozițiile normative enunțate, menționând doar competența instanței de contencios material și teritorial a înțeles să facă trimitere la regulile generale, astfel că actele emise de autoritățile locale vor fi de competența tribunalului, iar actele administrative aparținând autorităților publice centrale vor fi de competența Curților de apel.
Examinarea actelor administrative sub aspectul legalității acestora este o procedură de sine stătătoare, iar susținerile recurentei vizând circumscrierea acestei proceduri sferei acțiunilor derivate din acțiunea principală care să împiedice modificarea cadrului procesual nu pot fi primite.
Considerentele enunțate au relevat că prima instanță a realizat o corectă determinare a stării de fapt și a aplicat corect dispozițiile legale incidente astfel că nu se poate reține că ar fi prezent motivul de recurs prevăzut de art 304 pct 9 C pr civ și de asemenea Curtea nu a identificat alte motive de recurs de ordine publică astfel că în temeiul dis part 312 pr civ va respinge recursul declarat de pârâtul CONSILIUL JUDEȚEAN împotriva sentinței civile nr. 1824/14.09.2007, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Sălaj pe care o menține în întregime.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de pârâtul CONSILIUL JUDEȚEAN împotriva sentinței civile nr. 1824/14.09.2007, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Sălaj pe care o menține în întregime.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 28 ianuarie 2008.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI GREFIER
- - G - - - - -
Red./
2 ex./30.01.2008
Jud.fond.-
Președinte:Mihaela SărăcuțJudecători:Mihaela Sărăcuț, Gheorghe Cotuțiu, Augusta Chichișan
