Excepție nelegalitate act administrativ. Decizia 3231/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ nr. 3231/2009
Ședința publică de la 15 decembrie 2009
Completul este compus din:
PREȘEDINTE: Axente Irinel Andrei
JUDECĂTOR 2: Claudia Idriceanu
JUDECĂTOR 3: Danusia
GREFIER:
Pe rol, judecarea recursului declarat de către reclamanții și împotriva sentinței nr. 1191 din 29 aprilie 2009 pronunțată de Tribunalul Maramureș în dosar nr-, în contradictoriu cu intimații CONSILIUL LOCAL, ORAȘUL PRIN PRIMAR, având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ - Hotărârea nr. 47/1999 adoptată de Consiliul Local.
S-au înregistrat la dosar concluzii scrise din partea recurentului.
dezbaterilor, susținerile și concluziile părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 08 decembrie 2009, când pronunțarea hotărârii s-a amânat la termenul de azi, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre.
CURTEA,
Prin sentința civilă nr. 1191 din 29 aprilie 2009 pronunțată de Tribunalul Maramureș în dosar nr- s-a respins excepția invocată de reclamanții și, referitoare la nelegalitatea anexei 2, capitolul X, poziția 41 cod clasificare 1.5.12 privind includerea în domeniul public a terenului în suprafață de 102 mp. întabulat în nr. 8871 nr. tp. 528/b/5/5 din Hotărârea Consilului Local al orașului nr. 47 din 17.09.1999.
În motivare se arată că prin încheierea din 18.02.2009 pronunțată în dosarul nr. 3593/336, Judecătoria Vișeu d Susa trimis acestei instanțe spre competentă soluționare excepția de nelegalitate invocată în cauză de către reclamantul și intervenientul și a dispus suspendarea judecății acțiunii în revendicare până la soluționarea excepției.
Reclamanții au solicitat a se constata nelegalitatea Hotărârii nr. 47 din 17.09.1999 adoptată de Consiliul Local, respectiv poziția 41 privind introducerea în inventarul domeniului public al orașului a terenului în suprafață de 102 mp. întabulat în nr. 8871 nr. top. 528/b/5/5.
În motivare s-a susținut că hotărârea a fost adoptată după ce reclamantul obținuse terenul și se întabulase în cartea funciară cu avizul dat de Serviciul Urbanism și Amenajarea Teritoriului din cadrul Primăriei orașului sub nr. 167 din 1.07.1999, terenul fiind inclus în domeniul public fără a exista vreun titlu, în hotărâre fiind menționat faptul că ar fi fost dobândită prin afectațiune în anul 1975 pentru mică agroalimentară, ori și în acest caz trebuia să existe o hotărâre de consiliu local.
În drept a invocat dispozițiile art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 modificată.
Examinând excepția de nelegalitate prin prisma susținerilor inițiatorilor acesteia, din coroborarea apărărilor pârâtului, a probelor și actelor depuse la dosar, precum și a dispozițiilor legale incidente, tribunalul a reținut următoarele:
Prin Hotărârea nr. 47 din 17.09.1999, Consiliul Local al orașului și-a însușit inventarul domeniului public al acestui oraș, conform anexelor care fac parte integrantă din hotărâre.
Din anexa nr. 2 cap. poziția 41, cod clasificare 1.5.12 reiese mică agroalimentară în suprafață de 150 mp. situată pe strada - intersecția cu strada - a fost inclusă în domeniul public al orașului, fiind dobândită în anul 1975.
Prin adresa nr. 114 din 8.07.2008, pârâtul a comunicat reclamantului că apartenența bunurilor la domeniul public a fot atestată prin nr.HG 934/2002.
Potrivit dispozițiilor art. 4 al. 1 și al. 4 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, modificată, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate iar în cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Actul administrativ atacat este act unilateral cu caracter individual, aspect stabilit de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 339/7.03.2008, ipoteză în care tribunalul va reține această împrejurare.
Din perspectiva normelor legale imperative enunțate anterior și ținând cont de faptul că hotărârea consiliului local a fost adoptată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, nu poate fi primită excepția de nelegalitate.
Pe de altă parte, din adresa nr. 114L din 8.07.2008 comunicată de orașul reclamantului, reiese că apartenența bunurilor la domeniul public a fost atestată prin Hotărârea Guvernului nr. 934/2002, care n-a fost contestată și care este un act administrativ normativ cu forță superioară față de actul administrativ atacat.
În contextul celor de mai sus și având în vedere că la adoptarea hotărârii menționate anterior au fost respectate prevederile art. 7 lit. f din Legea 213/1998, excepția de nelegaliltate a fost considerată nefondată și a fost respinsă ca atare, conform dispozitivului.
Împotriva sentinței au formulat recurs și, solicitând admiterea recursului și modificarea în totalitate sentinței recurate, în sensul admiterii excepției de nelegalitate HCL nr. 47/1999.
În motivarea recursului, recurenții arată că rima p. instanță a calificat greșit HCL nr. 47/1999 ca fiind un act administrativ unilateral cu caracter individual.
În speță actul administrativ față de care recurenții au declanșat procedura specială a excepției de nelegalitate este un act administrativ individual cu caracter normativ.
Prin hotărârea atacată Consiliul Local "își însușește inventarul domeniului public al orasului, conform anexei care face parte integrantă din hotărâre" - art. 1 al hotărârii.
Potrivit art. 2, hotărârea n discuție s-a comunicat Prefecturii Județului
Așa fiind caracterul normativ al hotărârii este conferit în cazul de față, de procedura comunicării și publicității.
Jurisprudența și doctrina au statuat deopotrivă că, în conformitate cu art. 49 alin (1) si alin (2) din Legea 215/2001 republicată, actele administrative unilaterale cu caracter normativ emise de autoritățile locale sunt acelea care se comunică oficial Prefectului și care se aduc la cunoștința publică în termenul legal de 5 zile de la data comunicării către Prefect.
Este indubitabilă împrejurarea că HCL 47/1999 s-a comunicat instituției Prefectului și că, din prespectiva acestui criteriu, este un act administrativ unilateral cu caracter normativ.
Caracterul normativ al HCL 47/1999 rezultă și pe un raționament per contrario, în sensul în care, câtă vreme actul administrativ în discuție nu a fost comunicat individual, acesta intră în categoria actelor administrative unilaterale cu caracter normativ și devin obligatorii erga omnes de la data efectuării procedurii aducerii la cunoștința publică - în cazul de față prin afișare la emitent sau / și prin publicare într-un cotidian local.
Pentru a-și argumenta teza actului administrativ cu caracter individual prima instanță a invocat, în considerente, decizia nr. 339/2008 a ICCJ.
rgumentul este greșit și necesită un fine de neprimire întrucât decizia 339/2008 se referă explicit la o hotărâre de Guvern privind atestarea domeniului public al județelor, municipiilor, orașelor si comunelor.
Este vorba de acte administrative diferite, emise de autorități diferite si cu proceduri de publicitate diferite iar o analogie juridică nu se poate primi într-o atare situație.
Diferența este și de substanță juridică pentru că în timp ce prin hotărârea autorității locale se însușește ( aprobă ) un inventar al unor bunuri, hotărârea de guvern atestă însăși domeniul public al județului, municipiului, orașului sau comunei.
Hotărârea autorității locale precede hotărârea de guvern iar cele două acte administrative sunt autonome, cu viață juridică supuse unor proceduri de publicitate diferite și cu efecte diferite.
Mai argumentează prima instanță că excepția de nelegalitate nu poate fi primită și pentru că HCL nr. 47/1999 a fost emisă anterior intrării în vigoare a legii actuale a contenciosului administrativ. Acest argument nu are nici o legătură cu fondul pricinii.
Prima instanță face o confuzie între cauză și efecte.
Legea nr. 554/2004 prevede la art. 4 alin (2) ultima teză că în cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Este categoric că norma citată mai sus se referă la acele dispoziții legale din acele acte normative în raport cu care se examinează cauzele de nelegalitate și nu se referă la dispozițiile legale pendinte la însăși procedura specială a excepției în sine.
Actuala reglementare nu califică inadmisibilă excepția de nelegalitate a unui act administrativ emis anterior intrării sale în vigoare ci dispune, într-o manieră explicită și fără echivoc, că într-o atare situație cauzele de nelegalitate se analizează în raport cu actele normative de superior în vigoare la momentul emiterii actului administrativ supus excepției.
Pe fondul excepției de nelegalitate prima instanță se pronunță într-o singură frază afirmând, la finele considerentelor, că ".la adoptarea hotărârii au fost respectate prevederile art. 7 lit. f) din Legea 213/1998..".
Potrivit art. 7 litera f) din legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al de proprietate publică se dobândește: f) prevăzute de lege ".
Soluția judecătorului este esențial greșită întrucât nu a precizat care este, în speța de față, acel " alt mod prevăzut de lege" în condițiile în care intimații au susținut explicit că dreptul de proprietate publică a fost dobândit în anul 1975.
ractic prima instanță a aplicat retroactiv Legea nr. 213/1998.
Judecătorul fondului a ignorat, într-o manieră cel puțin surprinzătoare, că intimații nu au făcut absolut nici o dovadă a modului de dobândire a dreptului de proprietate publică în anul 1975.
Nu a luat în considerare împrejurarea dovedită categoric că la momentul intabulării dreptului de proprietate a recurentului intimații si-au dat acordul/avizul scris privind notarea acestui drept în cartea funciară.
Nu a luat în considerare că HCL nr. 47/1999 a fost adoptată la peste două luni de la data intabulării dreptului de proprietate al recurentului.
Ori față de aceste probe prima instanță ar fi trebuit ca, pe fondul excepției de nelegalitate, să arate care este modul concret prin care Orasul a dobândit dreptul de proprietate publică asupra terenului proprietatea recurentului astfel încât să fie posibilă includerea acestui bun imobil în domeniul public.
Este clar că un simplu inventar nu constituie titlu valabil în speța de față.
În fapt, prin sentința recurată, practic s-a acreditat posibilitatea unei autorități locale să procedeze abuziv la o expropriere deghizată sub justificarea unei simple afirmații, niciodată dovedită conform arte 1169 Cod civil.
Orașul prin Primar în calitate de intimat prin întâmpinarea depusă a solicitat respingerea recursului și menținerea ca legală și temeinică sentinței recurate, arătând că hotărârea a fost adoptată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel că legalitatea acestui act administrativ nu poate fi primită.
Examinând recursul, instanța constată următoarele:
Potrivit art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, "legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate", iar potrivit alin. 2 al aceluiași contract "În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".
Excepția de nelegalitate este reglementată așadar ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.
Din interpretarea articolelor mai sus citate și prin raportare la disp. art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, rezultă că legea nu face nici o distincție și astfel se poate stabili că pe calea excepției de nelegalitate pot fi atacate actele administrative unilaterale atât cu caracter individual, cât și cele cu caracter normativ.
În speță, deși actul a cărui nelegalitate se invocă, Hotărârea nr. 47/1999 a Consiliului Local a fost adoptată anterior datei adoptării Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate acesteia invocată de recurentă trebuia soluționată pe fond și nu respinsă ca inadmisibilă, aspect ce rezultă din dispozițiile legale sus citate.
Deoarece instanța a pronunțat o soluție fără a cerceta fondul cauzei, respectiv respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate, aspect ce rezultă din motivarea sentinței recurate în care se reține "că nu poate fi primită excepția de nelegalitate", în baza art. 312 (3), art. 304(9) Cod proc.civ. se impune admiterea recursului, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare.
Cu ocazia rejudecării, instanța va analiza pe fond excepția de nelegalitate invocată de recurenți prin raportare și la actele pe care le-a solicitat Curtea de Apel a fi depuse de intimatul Orașul.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de și împotriva sentinței civile nr. 1191 din 29.04.2009 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Maramureș pe care o casează și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din data de 15 decembrie 2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI GREFIER
- - - - - -
Red. dact. GC
6 ex/13.01.2010
Jud.primă instanță:
Președinte:Axente Irinel AndreiJudecători:Axente Irinel Andrei, Claudia Idriceanu, Danusia
