Excepție nelegalitate act administrativ. Sentința 4277/2009. Curtea de Apel Bucuresti
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMANIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
SENTINȚA CIVILĂ NR. 4277
Ședința publică de la 2 decembrie 2009
Curtea constituită din:
PREȘEDINTE: Petrovici Cristina
Grefier - -
Pe rol pronunțarea asupra excepției de nelegalitate a prevederilor art. 107 alin. 2 lit. d din nr.HG 611/2008, invocată de reclamantul în contradictoriu cu pârâții PRIMARUL COMUNEI - G și GUVERNUL ROMÂNIEI și intervenientul MINISTERUL ADMINISTRAȚIEI ȘI INTERNELOR.
Dezbaterile asupra fondului cauzei au avut loc în ședința publică de la 4 noiembrie 2009, susținerile fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, ce face parte integrantă din prezenta hotărâre când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera și pentru a da posibilitate părților să depună concluzii scrise, a amânat pronunțarea cauzei la 11 noiembrie 2009, 18 noiembrie 2009, 25 noiembrie 2009 și apoi la 2 decembrie 2009, când a pronunțat următoarea hotărâre:
CURTEA
Asupra actiunii in contencios administrativ de fata;
La data de 22.07.2009 s-a inregistrat adresa Tribunalului Teleorman nr- din 10.07.2009 deoarece prin incheierea din 26.06.2009 pronuntata de acea instanta s-a dispus sesizarea Curtii de Apel B Sectia de Contencios Administrativ si Fiscal cu exceptia de nelegalitate a dispozitiilor art. 107 al. 2 pct. d din HG nr. 611/2008, conform art. 4 al. 1 din legea nr. 554/2004.
In sustinerea exceptiei reclamantul a sustinut ca prevederile art. 107 al. 2 lit d din HG nr. 611/2008 nu sunt in concordanta si nu se armonizeaza cu celelalte reglementari legale care definesc raportul juridic de colaborare dintre secretarul unitatii administrativ-teritoriale si primarul comunei, dar si raportul juridic de colaborare dintre secretarul unitatii administrativ-teritoriale si prefectul judetului.
Intre secretarul unitatii administrativ-teritoriale si primar exista un conflict de interese, care poate fi asimilat celui la care face trimitere si dispozitiile art. 108 alin. (4) din Hotararea Guvernului nr. 611/200 privind aprobarea normelor privind organizarea si dezvoltarea carierei functionarilor publici, cu modificarile si completarile ulterioare, intrucat secretarul este cel care avizeaza pentru legalitate dispozitiile emise de primar, conform art. 117 lit. a) din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si, de asemenea, proiectele de hotarari pe care primarul le initiaza si le supune dezbaterii consiliului local. Astfel, intre acestia se pot naste oricand neintelegeri si contradictii, legate de activitatea de verificare a legalitatii actelor administrative emise de primar efectuata de secretar, de care primarul poate tine cont, in mod subiectiv, la evaluarea performantelor profesionale individuale ale secretarului.
S-a mai invederat faptul ca evaluarea se face pe baza propunerii consiliului local, autoritate deliberativa locala care este un organ colectiv politic si adopta hotarari care au conotatii politice. Prin urmare, a considerat ca nu este legal sa se pronunte cu privire la activitatea secretarului unitatii administrativ-teritoriale un organ politic, in conditiile in care, mai mult, potrivit art. 116 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, nu este corect ca printr-o decizie politica sa fie apreciata activitatea unui functionar public apolitic. In sustinerea acestei consideratii se poate invoca, de asemenea, conflictul de interese existent intre secretar si consiliul local, intrucat secretarul, potrivit art. 47 din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, este cel care contrasemneaza pentru legalitate hotararile adoptate de autoritatea deliberativa locala. Astfel, intre acestia se pot naste oricand neintelegeri si contradictii, legate de activitatea de verificare a legalitatii actelor administrative adoptate de consiliul local efectuată de secretar, de care consiliul local poate tine cont, in mod subiectiv, la evaluarea performantelor profesionale individuale ale secretarului.
Potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001 privind administratia locala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, institu primarului(reglementata in cap. III) si institutia secretarului (reglementata în cap. X) sunt definite separat, avand responsabilitati distincte si fara existenta de relatii de subordonare ierarhica intre acestia. De aceea, potrivit art. 61 (3)-(5), art. 63 alin. (5) lit. e) si ale art. 73-77 din Legii nr. 215/2001 privind administratia publica locala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, dar si a structurii organizatorice a primariei stabilite de consiliul local prin organigrama, primarul beneficiaza de un aparat de specialitate, pe care il conduce, aparat de specialitate din care, insa, nu face parte si secretarul comunei.
In continuare a aratat ca potrivit atributiilor stabilite de legiuitor, secretarul comunei este functionarul public de conducere care vegheaza la respectarea legalitatii activitatii desfasurate de primar si de consiliul local. La nivelul judetului, prefectul judetului exercita, in baza dispozitiilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificarile si completarile ulterioare, si Legii nr. 340/2004 privind prefectul si institutia prefectului, republicata, cu modificările si completarile ulterioare, controlul de legalitate a actelor administrative emise de primar si a celor adoptate de consiliul local. Procedurile administrative privind relatia dintre autoritatile administratiei publice locale si prefect este gestionata, potrivit art. 117 lit. c) din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, de catre secretar.
De asemenea, avand in vedere ca secretarul unitatii administrativ-teritoriale are responsabilitati si pe linia coordonarii registrului agricol, trebuie mentionat ca, potrivit prevederilor art. 7 din Ordonanta Guvernului nr. 28/2008 privind registrul agricol, prefectul este responsabil cu respectarea prevederilor legale cu privire la intocmirea si tinerea evidentei registrului agricol, iar secretarii sunt responsabili cu privire la inscrierea corecta a datelor inscrise in acestea.
Astfel, toate acestea sunt argumente care converg la ideea ca legal ar fi ca procedura de evaluare a secretarului unitatii administrativteritoriale sa fie parcursa de catre o comisie numita de prefect, care sa stabileasca calificativul final al evaluarii pe baza verificarii activitatii desfasurate de secretar in perioada evaluata. In prezent exista, in dezbatere, un proiect de lege referitor la reglementarea statutului secretarului unitatii administrativ-teritoriale, care vine si indreapta aceasta nelegalitate mai sus invocata, in sensul ca stabileste ca evaluarea performantelor profesionale individuale ale secretarului unitatii administrativ-teritoriale trebuie facuta de catre o comisie numita de prefect.
In sustinerea acestei exceptii, recurentul a aratat ca se pot invoca si prevederile legale care in cazul secretarului unitatii administrativ-teritoriale impun conditia ca acesta sa aiba studii superioare juridice sau administrative, conform art. 116 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, conditie inexistenta in cazul primarului. Astfel, ipotetic vorbind, iar situatii de acest gen sunt multe la nivelul tarii, un secretar de unitate administrativ-teritoriala cu studii superioare juridice sau administrative poate ajunge sa fie evaluat de care un primar care are numai studii generale sau liceale sau superioare, dar nu de specialitate.
Astfel, se pune, in mod legitim, intrebarea daca un astfel de primar are competentele necesare pentru a efectua o astfel de evaluare. Reclamantul a invocat ca exemplu propria situatie.
A invederat ca este un absolvent al Facultatii de Administratie Publica si al unui master cu tema "Capacitate administrativa si acquis comunitar", in cadrul Scolii Nationale de Studii Politice si Administrative B, cu o vechime de 16 ani in aceasta functie publica, care a promovat cu notele 9.20 si 10.00 cele doua atestari pe post organizate de Prefectura judetului T, care, in toti anii de activitate, nu a avut apreciat ca fiind nelegal niciun act administrativ pe care 1-a conceput, redactat si avizat pentru legalitate/contrasemnat pentru legalitate.
A considerat ca nu poate fi evaluat de un medic uman, care nici macar nu a avut curiozitatea sa se uite, inainte de a efectua evaluarea, prin documentele, actele si evidentele create de secretarul comunei in anul 2008.
De asemenea, in sustinerea acestei exceptii reclamantul a aratat ca legiuitorul a reglementat modul de organizare a comisiei de disciplina care solutioneaza sesizarile referitoare la faptele secretarilor unitatilor administrativ-teritoriale. Astfel, potrivit art. 6 din nr.HG 1.344/2007 privind normele de organizare si functionare a comisiilor de disciplina, secretarul unitatii administrativ-teritoriale nu poate fi cercetat disciplinar de catre comisia de disciplina de la nivelul primariei, numita de primar, ci de catre comisia de disciplina de la nivelul institutiei prefectului, numita prin ordin al prefectului.
In final reclamantul a expus opinia unui specialist in materia evaluarii, dr., expert International, care explica de ce romanii nu inteleg notiunea ce evaluare: in Romania, termenul se reduce de cele mai multe ori la "spionarea" angajatilor, in urma careia se dau verdicte lipsite de orice fel de criterii stiintifice, in timp ce vesticii inteleg prin evaluare o analiza complexa a competentelor reale, facuta de specialisti in consiliere profesionala. Or, tocmai acestea sunt si sustinerile mele aduse ca argument in favoarea admiterii acestei exceptii, si anume ca evaluarea secretarului unitatii administrativ-teritoriale trebuie sa se faca, pentru a respecta cadrul legal, de catre o comisie de specialisti si nu de catre primar, pentru a elimina caracterul subiectiv si modul discretionar in care se pot face evaluarile in cadrul contextului legal actual. Iar ca exemplu in acest sens poate fi retinuta propria evaluare a performantelor profesionale individuale pe anul 2008.
La 2.10.2009 paratul Primarul Comunei a depus intampinare prin care a solicitat respingerea exceptiei de nelegalitate a art. 107 al. 2 lit d din HG nr. 611/2008 deoarece dispozitia atacata nu constituie un act administrativ unilateral cu caracter individual.
S-a mai invoat ca reclamantul nu a mai invocat nici un alt act normativ si ca cele sustinute pot constitui propuneri pentru modificarea cadrului legislativ existent.
La 5.10.2009 a depus intampinare si Guvernul Romaniei impreuna cu inscrisuri, nota de fundamentare.
Guvernul Romaniei a invocat exceptia inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate fata de faptul ca s-a invocat nelegalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ si nu individual.
Pe fond a solicitat respingerea exceptiei de nelegalitate ca neintemeiata.
La 6.10.2009 a fost depusa cerere de interventie in interesul paratului Guvernul Romaniei de catre Ministerul Administratiei si Internelor (MAI), care la randul sau a invocat faptul ca exceptia de nelegalitate a unor prevederi ale HG nr. 611/2008 este inadmisibila.
La 7.10.2009 reclamantul a depus o precizare a motivelor de fapt si de drept in sustinerea exceptiei de nelegalitate si inscrisuri.
La 4.11.2009 acelasi reclamant a depus un raspuns la intampinari.
Avand in vedere practica unitara si constata a ICCJ in ceea ce priveste interpretarea dispozitiilor art. 4 din legea nr. 554/2004, in sensul ca se poate invoca exceptia de nelegalitate atat in ceea ce priveste actele administrative cu caracter individual cat si cele cu caracter normativ, ambele intrand in categoria actelor administrative unilaterale, instanta urmeaza sa respinga exceptia inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate a dispozitiilor art. 107 al 2 lit d din HG nr. 611/2008.
Analizand actele si lucrarile dosarului, curtea retine, cu privire la exceptia de nelegalitate a prevederilor art. 107 al. 2 lit d din HG nr. 611/2008, ca aceasta exceptie este neintemeiata pentru urmatoarele considerente.
Potrivit dispozitiilor art. 4 al. 1 din legea nr. 554/2004 " egalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate".
In cererea depusa la instanta care judecata litigiul pe fond reclamantul a aratat si motivele pentru care a invocat exceptia de nelegalitate a dispozitiilor art. 107 al. 2 lit d din HG nr. 611/2008.
Au fost invocate 7 motive (numerotate cu lit. a-g) insa in nici unul dintre aceste motive nu a indicat un text de lege care ar face nelegale prevederile atacate din HG nr. 611/2008, astfel cum in mod corect a sesizat si paratul Primarul Comunei.
Motivele se refera practic la conflictul de interese care ar exista intre secretarul unitatii administrativ-teritoriale si primar, precum si intre acelasi secretar si consiliul local care este potrivit opiniei reclamantului un organ politic.
Faptul ca potrivit propriilor atributii prevazute de art. 117 din legea nr. 215/2001 secretarul unitatii administrativ teritoriale are drept competenta avizarea pentru legalitate a dispozitiilor primarului si a hotararilor consiliului local nu se poate retine ca argument in considerarea existentei unui conflict de interese si al nelegalitatii prevederilor art. 107 al. 2 lit d din HG nr. 611/2008.
divergente sau neintelegerile ce se pot ivi intre primar si secretarul unitatii administrativ teritoriale nu pot constitui un motiv de nelegalitate a prevederilor care dispun ca valuarea performanțelor profesionale individuale ale secretarului comunei, orașului și al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor o face "primarul, pe baza propunerii consiliului local".
Argumentele invocate de reclamant ar fi valabile in privinta oricarui functionar public care are alte studii decat seful sau ierarhic (funcționarul public de conducere sau cel ierarhic superior) sau intre care se pot naste divergente de opinii fata de activitatea desfasurata.
Aceeasi este situatia si in privinta raporturilor dintre secretarul unitatii adminstrativ teritoriale si consiliul local.
Faptul ca acesta din urma ar fi un organism politic nu are nici o relevanta in privinta evaluarii secretarului unitatii adminstrativ teritoriale, care trebuie sa-si desfasoare activitatea in conformitate cu legea.
Si in privinta functionarilor numiti de catre prefect, functionari pe care reclamantul ii considera potriviti sa il evalueze pe secretarul unitatii administrativ teritoriale se pot retine aceleasi inconveniente privind eventualele opinii politice sau apartenenta la anumite partide politice.
Existenta unor proiecte de lege sau a unor propuneri in sensul ca evaluarea performantelor profesionale individuale ale secretarului unitatii adminstrativ teritoriale trebuie facuta de o comisie numita de prefect nu este un argument de nelegalitate a prevederilor HG nr. 611/2008 contestate, deoarece legalitatea unui act administrativ se apreciaza numai in functie de legislatia in vigoare.
Nici competentele in anumite domenii sau pregatirea profesionala diferita nu sunt argumente de nelegalitate.
Referirile pe care reclamantul le face cu privire la comisia de disciplina si la dispozitiile HG nr. 1344/2007 exced obiectului cauzei, in speta nepunandu-se problema cercetarii disciplinare.
Raspunderea disciplinara si evaluarea performantelor individuale sunt probleme distincte, ceea ce a impus si reglementarea lor separata.
specialistului in materia evaluarii citate de reclamant pot fi retinute numai ca argumente pentru eventualele propuneri de reglamentare in domeniu si nu pentru considerarea ca nelegale a dispozitiilor unui act administrativ unilateral cu caracter normativ.
In ceea ce priveste precizarile din 7.10.2009 facute de reclamant nu se poate retine ca primarul nu ar fi competent sa detina calitatea de evaluator pentru secretarul unitatii adminstrativ teritoriale.
Astfel dispozitiile invocate de reclamant art. 61, 63, 73-77 din legea nr. 215/2001 nu interzic ca primarul sa poata evalua pe secretarul unitatii administrativ teritoriale.
Mai mult, potrivit art. 117 lit h din legea sus indicata secretarul indeplineste "însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul județean sau de președintele consiliului județean, după caz".
Prin urmare activitatea si statutul secretarului unitatii administrativ teritoriale nu este de totala independenta fata de primar si de consiliul local sau judetean, dupa caz.
Revenind la problema conflictului de interese se retine ca nici unul dintre actele normative invoate de reclamant (din legea nr. 215/2001, legea nr. 144/2007, 161/2003, 393/2004) nu interzic expres sau implicit ca primarul sa il poata evalua pe secretarul unitatii adminstrativ teritoriale.
Prevederile art. 116 al. 3 din legea nr. 215/2001 instituie o incompatibilitate si nu sunt un argument in a se considera nelegale dispozitiile art. 107 al. 2 lit d din HG nr. 611/2008.
Faptul ca secretarul comunei este functionarul public de conducere care vegheaza la respectarea legalitatii activitatii desfasurate de primar sau de consiliul local nu reprezinta un statut special si o atributie speciala, deoarece orice functionar public din orice autoritate sau institutie publica trebuie sa respecte principiul legalitatii conform art. 3 lit a din legea nr. 188/1999, indiferent cu cine ar conlucra sau ar colabora, fie alt functionar numit, fie persoane alese.
Orice act normativ, hotarare, lege sau chiar constitutie, este perfectibil, insa asta nu inseamna ca existenta unei mai bune sau mai morale sau drepte solutii care poate fi adoptata duce la concluzia ca respectivul act ar fi nelegal.
Legalitatea unui act administrativ se apreciaza in functie de legea in vigoare iar la acest moment nu exista nici un act normativ care sa interzica expres sau implicit ca primarul sa poata evalua performantele profesioanel individuale ale secretarului unitatii administrativ teritoriale, functionar public de conducere.
De altfel, ca si in cazul celorlalti functionari publici daca evaluarea nu a fost corecta sau legala, acest aspect poate fi contestat in instanta, astfel incat exista masuri de remediere daca in concret ar exista animozitati intre primar sau consiliul local si secretarul unitatii administrativ teritoriale.
Nici un act normativ de putere superioara nu este incalcat de textul contestat din HG nr. 611/2008, astfel ca nu se poate retine nelegalitatea acestuia.
Ca urmare se constata neintemeiata exceptia de nelegalitate a prevederilor art. 107 al. 2 lit d din HG nr. 611/2008 si in baza textelor de lege invocate si a art. 4 din legea nr. 554/2004 o va respinge ca atare.
Va respinge cererea de interventie formulata de MAI avand in vedere ca acesta si-a intemeiat cererea doar pe exceptia inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate a prevederilor din HG nr. 611/2008, iar exceptia de inadmisibilitate a fost respinsa.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
HOTARASTE:
Respinge exceptia inadmisibilitatii.
Respinge exceptia de nelegalitate a dispozitiilor art. 107 al. 2 lit. d din HG nr. 611/2008 invocata de reclamantul - cu domiciliul in com., satul de, jud. T in contradictoriu cu GUVERNUL ROMANIEI cu sediul in B, Piata nr. 1, sector 1, PRIMARUL COMUNEI G cu sediul in com., jud., ca neintemeiata.
Respinge cererea de interventie formulata de MINISTERUL ADMINISTRAȚIEI ȘI INTERNELOR cu sediul in B, Piata nr. 1A, sector 1.
Cu drept de recurs in 5 zile de la comunicare.
Pronuntata in sedinta publica, astazi, 2.12.2009.
PRESEDINTE,
- - GREFIER,
- -
Red. CP (6 ex.)
Președinte:Petrovici CristinaJudecători:Petrovici Cristina
