Excepție nelegalitate act administrativ. Decizia 63/2010. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ Nr. 63/2010
Ședința publică de la 14 Ianuarie 2010
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Radu Rareș Dușa
JUDECĂTOR 2: Liviu Ungur
JUDECĂTOR 3: Monica
Grefier
S-a luat în examinare recursul formulat de petenta, împotriva sentinței nr. 1818/2009, pronunțată de Tribunalul Maramureș, în dosarul nr-, în contradictoriu cu pârâții PRIMĂRIA B M - SERVICIUL CORP CONTROL DISCIPLINĂ ÎN CONSTRUCȚII și CONSILIUL LOCAL B M, având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședința publică se prezintă reprezentanta recurentei, avocat și reprezentantul intimatului Consiliul Local B M, consilier juridic, cu delegație la dosar.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier care învederează faptul că părțile au solicitat judecarea cauzei în lipsă, iar la data de 13.01.2010 s-a depus la dosar, de către intimatul Consiliul Local BMî ntâmpinare.
Nemaifiind alte cereri de solicitat, Curtea declară închise dezbaterile și acordă cuvântul în susținerea recursului.
Reprezentanta recurentei solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, sau, în subsidiar, modificarea hotărârii atacate, în sensul admiterii excepției de nelegalitate invocată, fără cheltuieli de judecată.
Reprezentantul intimatului Consiliul Local BMs olicită respingerea recursului, în ceea ce privește motivele de casare. Raportat la motrivele de modificare, solicită de asemenea respingerea recursului.
Curtea reține cauza în pronunțare.
CURTEA
Prin sentința civilă nr. 1818/03.06.2009, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Maramureș, s-a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamanta privind articolul 3 din Hotărârea nr. 341 adoptată de pârâtul Consilul Local B M în ziua de 10.07.2006.
S-a respins acțiunea în constatarea nulității Hotărârii nr. 341 adoptată la 10 iulie 2006 de pârâtul Consiliul Local al municipiului B
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că prin hotărârea nr. 341 din 10.07.2006, adoptată de Consiliul Local al Municipiului B M, s-a revocat nr. 102/2002 și s-au stabilit sancțiunile pentru faptele care constituie contravenții în domeniul gospodăririi municipiului.
Potrivit dispozițiilor art. 3 din actul administrativ menționat, în cazul în care contravenientul nu se conformează măsurilor dispuse în procesul verbal de sancționare a contravențiilor, agentul constatator poate aplica, în mod repetat, după fiecare somație la care contravenientul nu se conformează, o nouă amendă pentru contravenția săvârșită.
Din economia dispozițiilor enunțate anterior se desprinde concluzia că agentul constatator poate aplica, în mod repetat, o nouă amendă pentru contravenția săvârșită, după somația la care contravenientul nu se conformează cu privire la măsurile dispuse a căror nerespectare constituie contravenție și nu pentru fapta contravențională stabilită printr-un alt proces - verbal de contravenție.
Față de cele de mai sus și având în vedere că primul proces verbal de contravenție întocmit în baza art. 1 cap. IV din nr. 341/2006, a fost anulat prin sentința civilă nr. 5609 din 15.2008, pronunțată în dosar nr- al Judecătoriei Baia Mare, reclamanta nu justifică interes în invocarea excepției de nelegalitate cu referire la încălcarea principiului dublei sancțiuni.
A fost nerelevantă susținerea reclamantei privitoare la natura juridică a terenului pe care se află construcțiile edificate fără autorizație, respectiv că acesta face parte din domeniul privat și nu cel public al municipiul, reclamanta având posibilitatea să valorifice această apărare în dosarul având ca obiect plângerea contravențională.
Apărările reclamantei referitoare la încălcarea prevederilor cuprinse în art. 31 din Legea nr. 50/1991, privind prescripția dreptului de a aplica sancțiunea nu au putut fi primite de instanță raportat la faptul că dispozițiile acestui articol au făcut obiectul unor excepții de neconstituționalitate și au putut fi invocate pe calea plângerii la contravenție.
Cât privește excepția autorității de lucru judecat, aceasta a putut fi invocată cu succes cu ocazia judecării cererii privind aceleași părți, obiect și cauză, ori, în prezenta speță, excepția este nefondată nefiind întrunite cerințele art. 1200 raportat la art. 1201 Cod civil.
Din perspectiva celor arătate, nu au fost primite motivele invocate de reclamantă cu privire la nelegalitatea actului administrativ amintit anterior, ipoteză în care excepția a fost nefondată și a fost respinsă ca atare.
Având în vedere faptul că hotărârea amintită anterior privește stabilirea sancțiunilor pentru faptele care constituie contravenții în domeniul gospodăriei municipiului, ca atare vizează toate contravențiile, nu doar pe cele săvârșite în
materie de construcții, instanța a considerat că nu s-a putut reține nulitatea acesteia în sensul solicitat de reclamantă, în cauză nefiind vorba despre o încălcare a competențelor organului administrativ, reclamanta n-a indicat de altfel care este textul de lege pe care nu l-a respectat pârâtul.
Pentru considerentele de fapt și de drept expuse, excepția și acțiunea au fost respinse în temeiul art. 4 raportat la art. 18 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, modificată, conform dispozitivului.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs petenta, solicitând în principal casarea cauzei cu trimiterea spre rejudecare primei instanțe de judecată și în subsidiar, modificarea în tot a hotărârii atacate în sensul admiterii excepției de nelegalitate și constatării nulității de drept a art.1 Cap.IV pct.2 din Hotărârea Consiliului Local B M nr.341 din 10.07.2006.
În motivarea recursului petenta arată că, prin sentința nr.1818 din 03.06.2009, pronunțată în dosarul nr-, Tribunalul Maramureșa respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, motivat de faptul că aceasta nu justifică interes în invocarea excepției de nelegalitate, raportat la faptul că primul proces-verbal de contravenție a fost anulat de instanța de judecată că este nerelevantă susținerea reclamantei privitoare la natura juridică a terenului pe care se află edificată construcția că apărările reclamantei privind încălcarea prevederilor art.31 din Legea nr.50/1991 nu pot fi primite, acest articol făcând obiectul unor excepții de neconstituționalitate. Totodată, prima instanță a reținutcă excepția autorității de lucru judecat invocată de reclamantă este nefondată, nefiind întrunite condițiile art. 1200 raportat la art. 1201 Cod civil.
În ceea ce privește solicitarea reclamantei de constatare a nulității absolute a prevederilor art. 1 Cap. IV pct. 2 din HCL nr. 341/2006 instanța a motivat căHCL atacată vizează toate contravențiile, nu doar cele în materie de construcții, nefiind vorba de o încălcare a competențelor organului administrativ, reclamanta neindicând, de altfel, textul de lege pe care nu l-a respectat pârâtul.
Hotărârea primei instanțe de judecată este nelegală.
1. Sub aspectul casării cauzei cu trimitere spre rejudecare:
Instanța nu s-a pronunțat asupra unor critici formulate, ignorându-le cu desăvârșire, perspectivă din care apreciază că hotărârea este nelegală, fiind dată cu încălcarea dispozițiilor art. 129, raportat la art. 261 Cod procedură civilă.
Motivarea hotărârii se impune în temeiul prevederilor art. 261 alin. 1 Cod procedură civilă, care stabilește:"Hotărârea se dă în numele legii și va cuprinde(5)motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, cum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. ". Textul este reglementat prin norme imperative,aspect care reiese din expresia folosită de legiuitor - hotărârea "va cuprinde". Ca atare, lipsa unei mențiuni poate atrage nulitatea hotărârii în condițiile art. 105 alin. 2 teza I Cod procedură civilă.
În același sens sunt și opiniile exprimate în literatura de specialitate, conform cărora motivarea hotărârii reprezintă o obligație esențială, a cărei încălcare duce la desființarea acesteia (a se vedea - Drept procesual civil,. 1, Ed. Universul Juridic, B, 2008, pag. 695).
Potrivit Deciziei nr. 53/2000 a, Secția de contencios administrativ:
"Hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, precum și cele pentru care au fost înlăturate cererile părților; nerespectarea acestora face ca hotărârea să fie ne legală și trebuie desființată".
Tot astfel, conform Deciziei nr. 2079/2000 a, Secția de contencios administrativ:"Dispozițiile art.261pct.5Cod procedură civilă prevăd obligația instanței de judecată de a arăta, în cadrul hotărârii, motivele de fapt și de drept care i-au format convingerea, precum și motivele pentru care au fost înlăturate cererile părților, nerespectarea acestora ducând la nulitatea hotărârii conform art. 105 alin.2Cod procedură civilă".
De altfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut constant în jurisprudența sa că dreptul la un proces echitabil nu poate fi exercitat în mod efectiv decât dacă cererile și observațiile părților sunt cu adevărat "studiate", adică examinate de către tribunalul sesizat. Altfel spus, art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului impune instanței obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor de probă ale părților(Hotărârea din28aprilie 2005 în cauza Albina împotriva României).
otivarea hotărârii este importantă și dacă ne raportăm la faptul că legalitatea și justețea unei hotărâri se analizează pe baza motivelor exprimate de instanța de fond. Or, lipsa acestor motive face imposibilă exercitarea oricărui control judiciar de către instanța investită cu soluționarea căii de atac.
Astfel, instanța de fond nu s-a pronunțat asupra criticilor formulate, pe care le reiterează:
1. Prima instanță de judecată nu a analizat concordanța prevederilor art. 3 din HCL nr. 341/2006 cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora au fost emise - Legea nr. 50/1991- având în vedere și dispozițiile art. 1 alin. 5, art. 16 alin. 2 și art. 108 alin. 2 ale Constituției României, dispozițiile art. 4 alin. 3 din Legea nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative). Totodată, prima instanță nu a verificat nici dacă aceste dispoziții respectă principiile legalității, ierarhiei și forței juridice a actelor normative.
2. Prima instanță de judecată nu a analizat nici argumentul invocat în susținerea excepției de nelegalitate, prin care am arătat că prevederile art. 3 din HCL 341/2006 contravin dispozițiilor imperative ale Legii nr. 50/1991.
A mai arătat la fondul cauzei faptul că nici o dispoziție a Legii nr. 50/1991 nu permite aplicarea în repetate rânduri a sancțiunii contravenționale, după cum stabilesc prevederile art. 3 din HCL 341/2006 și că prin dispozițiile hotărârii de consiliu local se adaugă la legea care reglementează regimul juridic al contravențiilor în domeniul construcțiilor.
Aceasta a reprezentat critica principală pe care reclamanta a adus-o Hotărârii de Consiliu Local atacate, toate celelalte argumente fiind invocate în sprijinul acesteia.
3. Sub un alt aspect, prima instanță a omis să se pronunțe cu privire la critica adusă dispozițiilor art. 3 din HCL nr. 341/2006 privind nelegalitatea lor prin raportare la principiile care guvernează dreptul penal român. Astfel, principiul " bis in idem" (principiul aplicării unei singure sancțiuni pentru o singură faptă ilicită), care guvernează materia penală, și care are aplicabilitate și în domeniul contravențional, presupune aplicarea unei singure sancțiuni pentru o singură faptă ilicită; cel ce a nesocotit prin conduita sa ordinea de drept va răspunde o singură dată pentru fapta ilicită, căci unei încălcări a legii îi corespunde o singură sancțiune juridică.
Consideră că domeniului contravențional îi este pe deplin aplicabil acest principiu al domeniului penal, în condițiile în care contravenția este considerată o faptă ilicită cu un grad mai redus de pericol social.
II. Sub aspectul petitului subsidiar privind modificarea în tot a hotărârii atacate, înțelege să combată punctual motivarea primei instanțe de judecată:
1. Instanța de fond a reținut căreclamanta nu justifică interes în invocarea excepției de ne legalitate, raportat la faptul că primul proces-verbal de contravenție a fost anulat de instanța de judecată.
Instanța a omis faptul că reclamanta a mai fost sancționată contravențional a doua oară, și că redactarea acestui nou proces-verbal a determinat-o să invoce excepția de nelegalitate. Interesul reclamantei este justificat tocmai de întocmirea în mod repetat a acestor procese-verbale de contravenție împotriva sa, procese-verbale care se vor redacta în continuare de către intimată. Instanța avea obligația de a cerceta dacă această întocmire repetată prevăzută de HCL nr. 341/2006 respectă cerințele legii speciale (Legea nr. 50/1991) și nu de a analiza interesul reclamantei care este dovedit În mod neechivoc.
Mai mult decât atât, analizarea acestui interes putea avea loc doar din prisma invocării de către intimați sau de instanță a excepției lipsei interesului, excepție care însă nu a fost invocată și nici nu a fost pusă în discuția părților, astfel ca instanța să se poată pronunța pe fondul cauzei cu privire la aceasta. 2. Sub un al doilea aspect, instanța a reținut căeste nerelevantă susținerea reclamantei privitoare la natura juridică a terenului pe care se află edificată construcția.
Instanța de fond a pierdut din vedere faptul că prin art. 1 coroborat cu Cap. IV pct. 2 din HCL nr. 341/2006 se reglementează doar contravențiile la regimul construcțiilor care au fost edificate pe domeniul public al Municipiului B
Art. 1 stabilește:"Constituie contravenție și se sancționează cu amendă faptele săvârșite de instituții publice, agenți economici, alte persoane juridice, precum și de către cetățeni, după cum urmează Ocuparea domeniului public cu orice construcții provizorii sau materiale fără aprobare și fără achitarea taxelor legale"(Cap. IV pct. 2 din HCL nr. 341/2006).
De altfel, susținerea privind natura juridică a terenului a fost exprimată În descrierea stării de fapt și nu în susținerea excepției de nelegalitate așa cum a reținut prima instanță de judecată, fiind, într-adevăr, o apărare de fond În procesul având ca obiect plângere la contravenție.
3. Sub un alt aspect, instanța de fond a reținutcă apărările reclamantei
privind încălcarea prevederilor art.31din Legea nr. 50/1991 nu pot fi primite, acest articol făcând obiectul unor excepții de neconstituționalitate.
Este adevărat că prin Decizia nr. 846 din - a fost soluționată excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 31 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, însă soluția pronunțată fost una de respingere a acestei excepții. aspect pe care prima instanță l-a pierdut din vedere.
Totodată, prin Decizia nr. 1369 din - (publicată în Monitorul Oficial nr. 167 din -) a fost respinsă ca inadmisibilă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 31 și art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții.
Așa cum am arătat și la fondul cauzei, potrivit prevederilor arte 31 din Legea nr. 50/1991:"Dreptul de a constata contravenția și de a aplica sancțiunea se prescrie în termen de2ani de la data săvârșirii faptei".Dispozițiile textului de lege indicat mai sus stabilesc în mod neechivoc faptul că sancțiunea principală a amenzii poate fi aplicată doar dacă fapta contravențională a fost descoperită de agenții constatatori din cadrul primăriei în termenul de prescripție de 2 ani de zile.
Dispozițiile art. 3 din HCL 341/2006 prevăd posibilitatea aplicării în mod repetat a amenzii pentru contravenția săvârșită, fără a face nici un fel de trimitere la vreun termen de prescripție, așa cum dispun reglementările din Legea nr. 50/1991, astfel că, În baza dispozițiilor hotărârii de consiliu local aplicarea sancțiunii ar putea avea loc oricând. Practic. si din acest punct de vedere dispozițiile hotărârii de consiliu local adaugă la lege, fapt interzis de prevederile constituționale: art. 1 alin. 5, art. 16 alin. 2 și art. 108 alin. 2 ale Constituției României și de prevederile art. 4 alin. 3 din Legea nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
4. Totodată, prima instanță a reținutcă excepția autorității de lucru judecat invocată de reclamantă este nefondată, nefiind întrunite condițiile art. 1200 raportat la art. 1201 Cod civil.
Instanța avea obligația de a verifica din prisma excepției de nelegalitate invocate dacă prevederile art. 3 din HCL . sau nu autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri pronunțate anterior, așa cum este cazul În speță.
A mai arătat în fața primei instanțe de judecată faptul că, potrivit prevederilor act. 3 din HCL, posibilitatea de a aplica noi amenzi este stabilită independent de soluția care ar fi fost pronunțată de o instanță judecătorească cu privire la o eventuală amendă aplicată anterior. Or, este evidentă. din acest punct de vedere. .rea principiului autorității de lucru judecat de care trebuie să se bucure orice hotărâre judecătorească. În baza prevederilor arte 1200 pct. 4 Cod civil. Este cunoscut faptul că unul din efectele autorității de lucru judecat constă în obligativitatea hotărârii judecătorești pentru toate părțile. Din moment ce Municipiul BMa fost parte în primul proces având ca obiect plângere la contravenție (în dosar nr- al Judecătoriei Baia Mare ) era firesc ca hotărârea pronunțată În acel dosar să îi fie opozabilă, cu consecința obligativității pentru acesta de a respecta soluția pronunțată.
Instanța a reținut doar lipsa condițiilor cerute de prevederile legale indicate mai sus, fără a detalia în vreun sens această motivare succintă.
5. Cu privire la solicitarea de constatare a nulității absolute, instanța a motivat căHCL atacată vizează toate contravențiile, nu doar cele în materie de construcții, nefiind vorba de o încălcare a competențelor organului administrativ, reclamanta neindicând, de altfel, textul de lege pe care nu l-a respectat.
sub acest aspect, faptul că reclamanta și-a precizat verbal, la termenul din 22 aprilie sau 20 mai 2009, petitul privind constatarea nulității de drept a HCL nr. 341 din 10.07.2006, în sensul restrângerii acestei solicitări doar cu privire la dispozițiile act. 1 Cap. IV pct. 2 din HCL nr. 341/2006, care stabilește:"Constituie contravenție și se sancționează cu amendă faptele săvârșite de instituții publice, agenți economici, alte persoane juridice, precum și de către cetățeni, după cum urmează Ocuparea domeniului public cu orice construcții provizorii sau materiale fără aprobare și fără achitarea taxelor legale"(Cap. IV pct. 2 din HCL nr. 341/2006).
Raportat la această precizare, motivarea instanței de fond în sensul că hotărârea atacată vizează toate contravențiile, nu doar pe cele din domeniul construcțiilor, apare de prisos.
În ceea ce privește motivarea primei instanței în sensul că reclamanta nu a indicat textul de lege pe care organul administrativ nu l-a respectat, facem trimitere la cuprinsul pct. II din precizarea de acțiune depusă la termenul din 25.02.2009, în care am arătat că dispozițiile art. 1 Cap. IV pct. 2 din HCL nr. 341/2006 sunt nule de drept din prisma dispozițiilor art. 2 din nr.OG 2/2001.
Astfel, potrivit prevederilor arte 2 alin. 2 din nr.OG 2/2001:"Prin hotărâri ale autorităților administrației publice locale sau județene se stabilesc și se sancționează contravenții în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții; prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului".
Dispozițiile alin. 2 al art. 2 din nr.OG 2/2001 impun respectarea de către autoritățile administrative a propriilor domenii de stabilire și sancționare a contravențiilor, cu interdicția expresă de a . competența de reglementare stabilită de lege.
Sancțiunea nerespectării acestor prevederi imperative este stabilită de alin. 5 al aceluiași articol, care dispune că hotărârile locale prin care se nesocotesc principiile prevăzute la alin. 2-4, sunt nule de drept. Este vorba de o nulitate absolută, sens În care prevederile legale dispun că instanța de contencios administrativ competentă, va constata nulitatea la cererea oricărei persoane interesate.
Or, este evident faptul că prin dispozițiile arte 1 Cap. IV pct. 2 din HCL nr. 341/2006 ale HCL nr. 341/2006 se reglementează regimul contravențiilor, în domeniile în care există normă superioară aplicabilă - Legea nr. 50/1991. Date fiind aceste aspecte solicităm admiterea recursului astfel cum a fost acesta formulat.
Prin întâmpinarea înregistrată la data de 13 ianuarie 2010 pârâtul Consiliul Local al Municipiului BMa solicitat respingerea excepției de nelegalitate a prevederilor art.3 din HCL nr.341/10.07.2006, cu motivarea că acestea sunt date în aplicarea legii. Acest articol, nu prevede două sancțiuni pentru aceeași faptă, în speță existând mai multe contravenții fiecare epuizându-se la data întocmirii procesului verbal de contravenție prin care contravenientul e somat să intre în legalitate.
Examinând recursul prin prisma motivelor invocate, ținând seama și de apărările intimatului și de dispozițiile legale pertinente incidente în materie, Curtea reține că este fondat pentru considerentele ce urmează:
1. Cât privește prima critică referitoare la nepronunțarea de către instanța de fond asupra unor critici formulate, Curtea urmează să rețină că această critică este fondată, din această perspectivă hotărârea instanței de fond este susceptibilă de desființare, dare corectivul desființării nu impune neapărat necesar ca pricina să fie rejudecată din nou de către aceeași instanță de fond. Curtea reține că imperativul rezolvării cu celeritate a chestiunii de legalitate a actului administrativ care influențează soarta unui alt proces aflat în suspensie se impune față de avatarurile casări cu trimitere spre o nouă rejudecare și reluarea de fapt a unui noi ciclu complet procesual în cele două grade de jurisdicție.
De altfel, Curtea reține că instanța de fond a analizat într-o oarecare măsură excepția de nelegalitate și din această perspectivă se impune să se rețină principiul enunțat de art. 20 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, acela conform căruia în caz de casare ori modificare a sentinței recurate instanța de recurs este datoare să rejudece litigiul în fond, trimiterea cauzei spre rejudecare impunându-se, între altele, doar în situația în care litigiul nu a fost judecat în fond.
Astfel, Curtea conchide că dacă instanța de recurs va desființa sentința recurată și va proceda la o nouă judecată în fond, completă și totală, se îndeplinesc toate garanțiile de ordin procesual prescrise de Leg4ea contenciosului administrativ, de legea procesual-civilă și în general de Legea fundamentală și de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertățile fundamentale cu privire la exigența dreptului la un proces echitabil.
Așa fiind, în temeiul art. 20 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 corelat cu art. 304 pct. 7 corelat și cu art. 312.pr.civ. Curtea urmează a admite recursul și a modifica sentința recurată, dispunând rejudecarea pricinii în fond de instanța de recurs, în limitele care vor fi arătate mai jos.
2. În rejudecare, Curtea urmează să analizeze sentința, punctual și critic, cu trimitere la motivele de recurs.
De la început trebuie menționat că sesizarea instanței de contencios administrativ se face de către instanța în fața căreia s-a invocat excepția de nelegalitate și aceasta analizează în ce măsură este necesară rezolvarea contenciosului de legalitate asupra sorții litigiului. Practic, instanța în fața căreia se invocă excepția de nelegalitate joacă un rol deosebit de important în economia procedurii excepției de nelegalitate guvernate de art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Mai precis aceasta învestește instanța de contencios administrativ, după e efectuează așa numitul control "de filtru" în limitele litigiului cu care este învestită și în limitele ce poartă asupra excepției de nelegalitate.
În speță, Judecătoria Baia Mare ca instanță care a sesizat instanța de fond conform art. 4 din Legea nr. 554/2004 a efectuat o analiză a incidenței acestei norme legale strict prin prisma dispozițiilor art. 3 din Hotărârea Consiliului Local al municipiului B M nr. 341/2006.
Aceasta a fost de fapt și conținutul sesizării și limitele în care instanța de fond urma a se pronunța. Din această perspectivă și urmând rațiunea dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 corelate cu art. 129 alin. final pr.civ. nu este permisă extinderea obiectului excepției de nelegalitate în fața jurisdicției de contencios administrativ întrucât nu se poate aprecia în ce măsură "surplusul" ar avea vreo înrâurire asupra sorții litigiului de fond.
De aceea, încă de la început Curtea notează că precizarea de acțiune formulată de reclamanta petentă în fața Tribunalului Maramureș și care tinde a "îmbogăți" sesizarea făcută de Judecătoria Baia Mare nu poate fi admisă.
Așa fiind, Curtea va reține că soluția de respingere a cererii de constatare a nulității de drept a HCL nr. 341/2006 în întregime este la adăpost de critică și din această perspectivă sentința se va menține chiar dacă pentru o astfel de soluție se va trimite la motivele mai sus evocate.
3. Raportat la critica conform căreia instanța de fond nu a reținut interesul în promovarea excepției de nelegalitate, Curtea reamintește că o atare chestiune este analizată în principal de instanța de judecată care are rolul "de filtru". Mai precis, instanța în fața căreia se ridică obiecțiuni cu privire la legalitatea unui act administrativ care are o influență asupra sorții litigiului sub forma excepției de nelegalitate are obligația să verifice dacă o atare obiecție este reală și serioasă și dacă de soluția dată acesteia depinde soluționarea litigiului pe fond.
Or, într-un astfel de exercițiu ori analiză se are în vedere implicit și interesul pe care-l manifestă autorul sesizării văzut prin folosul practic care l-ar obține acesta în situația în care s-ar rezolva favorabil obiecțiunea de nelegalitate.
Dintr-un alt unghi de vedere, desigur că atunci când instanța, autoare a sesizării ( judecătorula quo) nu își manifestă rolul activ pe deplin, revine instanței de contencios administrativ sesizate (judecătorulad quem) să antameze o atare chestiune.
În speța de față, Judecătoria Baia Marea subliniat convingător necesitatea sesizării Tribunalului Baia Mare și deci implicit s-a angajat și asupra statuării cu privire la interesul procesual al contestatorului reclamant.
Nu în ultimul rând, Curtea reține că interesul ca și condiție de exercițiu a dreptului la acțiune trebuie să fie verificat doar în urma angajării unor dezbateri contradictorii dat fiind tocmai regimul acesteia, absolută, peremtorie și dirimantă. A statua că autorul unei excepții de nelegalitate nu are interes în legătură cu obținerea verificării legalității actului administrativ contestat fără a supune dezbaterilor contradictorii înseamnă a ignora una dintre garanțiile fundamentale ale procesului judiciar în general și ale procesului guvernat de legea procesual civilă în particular, anume contradictorialitate ceea ce conduce la alterarea în substanță a dreptului la un proces echitabil așa cum a fost configurat de art. 6 parag. 1 din Convenție și dezvoltat apoi de o bogată jurisprudență a Curții de la Strasbourg.
Reținem, așadar, că analiza interesului în cauză era superfluă fără o temeinică premisă a punerii acestei probleme. Cum o astfel de premisă a chestiunii în discuție Curtea nu o întrevede, analiza de principiu și din oficiu pare de prisos.
4. Relevanța sau nerelevanța naturii juridice a terenului în sine nu prezintă importanță asupra economiei excepției de nelegalitate raportat și la ipoteza textului art. 3 din HCL 341/2006, așa încât această critică nu este întemeiată.
5. Analiza textului art. 3 din HCL nr. 341/2006 raportat la normele cu valoare superioară evidențiate de autoarea excepției merita o aprofundare și o nuanțare din partea instanței de fond și nu un succint rezumat de enunțuri.
Astfel, prin art. 3 din Hotărârea adoptată de Consiliul Local al municipiului B M nr. 341/2006 privind revocarea HCL nr. 102/2002 și adoptarea unei noi hotărâri privind stabilirea sancțiunilor pentru faptele care constituie contravenții în domeniul gospodăririi Municipiului B M, se prevăd următoarele:
În cazul în cazul în care contravenientul nu se conformează măsurilor dispuse în procesul verbal de sancționare a contravențiilor, agentul constatator poate aplica, în mod repetat, după fiecare somație la care contravenientul nu se conformează, o nouă amendă pentru contravenția săvârșită.
În primul rând, Curtea reține că textul art. 3 califică drept contravenție nesocotirea de către contravenient a măsurilor de executare dispuse în procesul verbal de contravenție prevăzându-se astfel sancționarea repetată a contravenientului pentru aceeași faptă care a stat la originea aplicării primei sancțiuni.
Or, această normare încalcă în mod flagrant principiul de drept consacrat în adagiul Rnon bis in idem, care înseamnă că pentru o singură faptă ilicită se aplică o singură sancțiune, fiind inadmisibilă pedepsirea de două sau mai multe ori a făptuitorului pentru aceeași faptă.
Deși principiul este caracteristic materiei penale, pentru identitate de rațiune se aplică și în materie contravențională chiar dacă ilicitul contravențional nu mai este prevăzut de legea penală ca infracțiune.
Mai multe norme de drept intern asimilează regimul contravențional cu regimul penal (art. 15 alin. 2 din Constituția României), prescripția în materie etc. cât și normele internaționale în materia drepturilor omului ( art. 6 parag. 1 din Convenție) precum și practica judiciară pertinentă în materia drepturilor omului (CEDO, cauza Anghel contra României).
Așa fiind, persoana care a nesocotit prin conduita sa ilicită ordinea de drept va putea răspunde o singură dată pentru fapta sa ilicită (art. 4 pct. 1 și pct. 2 din Protocolul nr. 7 adițional la Convenție). În măsura în care în urma tratamentului juridic al faptei ilicite făptuitorul nu înțelege să execute sancțiunea ori pedeapsa aplicată, acesta urmează să suporte alte consecințe juridice și deci nu poate, pentru ai înfrânge rezistența, să suporte din nou ori repetat consecința aceleași fapte care a stat la originea primei sancțiuni.
Așa fiind, Curtea reține că din această perspectivă, textul analizat nu respectă principiul mai sus enunțat și ca atare nefiind în concordanță cu ordinea de drept constituțională, se apreciază că încalcă ordinea de drept.
6. Pe de altă parte, Curtea reține că excepția autorității de lucru judecat se poate analiza strict de către instanța care judecă fondul cauzei. Chiar dacă se prezumă existența acestei excepții, nu se poate trage concluzia de către instanța de fond, de contencios administrativ, că textul art. 3 din HCL nr. 341/2006 ar încălca efectele acestei excepții.
Și este așa deoarece, instanța de contencios administrativ nu analizează legalitatea unui act administrativ în funcție de consecințele pe care acesta le produce raportat la existența unui litigiu anterior, cu atât mai mult cu cât în speță textul criticat ca fiind nelegal este conținut într-un act administrativ cu caracter normativ, normă care poate fi aplicată în mod repetat la un infinit număr de situații care converg ci ipoteza acesteia.
Relevanța punctuală și influența textului unui act administrativ raportat la o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă ori incidența autorității de lucru judecat rezultată dintr-o astfel de hotărâre judecătorească este o chestiune ce excede excepției de nelegalitate așa cum este imaginată în art. 4 din Legea nr. 554/2004 și este de fapt un mijloc de apărare care poate fi încadrat fie în art. 17, fie în art. 137 fie în art. 115.pr.civ. aspectele fiind în competența exclusivă a instanței judecătorești care judecă acțiunea judiciară.
7. Apărările invocate de intimat nu au fost reținute ca fiind pertinente. Trimiterea la dispozițiile art. 37 din Legea nr. 50/1991 privind regimul contravențiilor în materia construcțiilor conferă o aparență de legalitate textului analizat din HCL nr. 341/2006.
Prin OG nr. 2/2001, legea cadru în materie de contravenții, consiliile locale sunt abilitate de lege nu numai cu competența de a stabili contravenții ci și cu aceea de a sancționa astfel de fapte, altfel spus de a stabili sancțiunile contravenționale în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului.
În speță, Curtea observă că în aplicarea și executarea Legii nr. 50/1991 invocată de intimat, consiliile locale nu au abilitatea legală să statueze și să stabilească fapte contravenționale și sancțiuni. Totodată, se observă că regimul juridic contravențional în materia edificării construcțiilor este stabilit de lege și ca atare consiliile locale nu au capacitatea de a norma în acest domeniu.
Din această perspectivă, Curtea constată că Legea nr. 50/1991 nu poate constitui drept temei legal ori bază legală pentru a adopta la nivelul consiliului local o normă de felul celei cuprinse în textul art. 3 din hotărârea atacată, și nici nu poate fi rațiunea pentru a stabilit un regim sancționator și derogator de la legea în materie contravențională într-un domeniu reglementat exclusiv de lege. Dacă am accepta o atare situație se poate ajunge la concluzia că actul administrativ cu caracter normativ care conține o atare normă încalcă și dispozițiile art. 2 alin. 2 din OG nr. 5/2001 cu modificările și completările ulterioare iar conform art. 2 alin. 5 din același act normativ hotărârea este nulă de dr ept.
Față de cele ce preced, Curtea a admis recursul, a modificat sentința instanței de fond în sensul constatării nelegalității art. 3 din HCL nr. 341/2006. A menținut, totdată, sentința în ceea ce privește soluția privind constatare nulității în tot a HCL nr. 341/2006.
8. Analiza celorlalte critici aduse în discuție pe calea recursului se circumscrie cererii de constatare a nelegalității in tot a HCL, cerere care nu a fost și nu poate fi acceptată de C, dat fiind limitele sesizării instanței de fond operate prin încheierea Judecătoriei Baia Mare, așa cum de altfel a statuat Curtea în precedent.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D EC IDE:
Admite recursul declarat de, împotriva sentinței civile nr. 1818/03.06.2009, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Maramureș, pe care o modifică în parte în sensul că admite excepția de nelegalitate a art. 3 din HCL nr. 341/10.07.2006 a Consiliului Local B M și constată nelegalitatea acestei dispoziții.
Menține dispozițiile sentinței privind soluția de respingere pentru constatarea nulității de drept a acestei hotărâri.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 14 ianuarie 2010.
PREȘEDINTE, - | JUDECĂTOR, | JUDECĂTOR, |
GREFIER, |
Red.U/Dact.
6 ex./22.01.2010
Jud.fond:
Președinte:Radu Rareș DușaJudecători:Radu Rareș Dușa, Liviu Ungur, Monica
