Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ Nr. 1.429/2009
Ședința publică de la 16 Aprilie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Delia Marusciac
JUDECĂTOR 2: Lucia Brehar
JUDECĂTOR 3: Liviu Ungur
GREFIER: - -
S-au luat în examinare recursurile declarate de reclamantul și de către pârâții DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M și MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999).
La apelul nominal făcut în ședința publică se prezintă reclamantul personal și reprezentantul pârâtei Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală M, consilier juridic, cu delegație la dosar, lipsă fiind celelalte părți.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier care învederează faptul că prezentul recurs este scutit de la plata taxelor judiciare de timbru, iar la data de 09.04.2009, pârâta Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Mad epusla dosar întâmpinare, din care un exemplar se comunică cu reclamantul recurent.
Acesta din urmă a depus al dosar, prin fax, la data de 15.04.2009, note de ședință, cu o serie de anexe, pe care le depune și la termenul de azi, comunicând un exemplar părții adverse.
Părțile prezente arată că prezenta cauză poate fi judecată la acest termen.
Nemaifiind alte cereri de solicitat, Curtea declară închise dezbaterile și acordă cuvântul în susținerea recursurilor.
Reclamantul recurent solicită admiterea recursului propriu, în sensul menținerii hotărârii primei instanțe, cu aplicabilitate din data de 01.01.2004, fără cheltuieli d ejudecată.
Referitor la recursurile declarate de Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală M și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale solicită respingerea acestora.
Reprezentantul pârâtei Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală M solicită admiterea recursului propriu și al pârâtului Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și respingerea recursului declarat de reclamantul.
Curtea reține cauza în pronunțare.
CURTEA:
Prin sentința civilă nr. 4.313 din 09 decembrie 2008 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Maramureș, s-au respins excepțiile invocate de pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE și s-a admis în parte acțiunea promovată de reclamantul, în contradictoriu pârâții: DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M și MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE și în consecință au fost obligați pârâții să calculeze și să plătească reclamantului drepturile salariale reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, drepturi prevăzute de art. 31 alin. 1 lit. "c" și "d" din Legea nr. 188/1999, pentru intervalul 22 noiembrie 2004 - 01.02.2006, actualizate cu indicele de inflație de la data plății efective.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a analizat, în primul rând, excepția necompetenței materiale a tribunalului, invocată de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, raportat la calitatea de autoritate publică centrală a acestui pârât, reținând următoarele:
Astfel, reclamantul are raporturi de serviciu cu Agenția Județeană M pentru Protecția Mediului, în raport de care se determină competența instanței, ținând cont de prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999, republicată. Faptul că Agenția Națională pentru Protecția Mediului este organ central al administrației publice nu are relevanță, calitatea acestei pârâte fiind determinată de cea a unui ordonator principal de credite, principala pârâtă fiind Agenția Județeană M pentru Protecția Mediului.
Trecând la examinarea acțiunii pe fond, instanța a reținut că cele două suplimente au fost introduse prin Legea nr. 161/19.04.2003, publicată în Of. în data de 21.04.2003, fără a se indica, însă, în ce cuantum vor fi acordate, funcție de gradul, clasa, treapta de salarizare a funcționarilor publici.
De asemenea, nici unul din actele normative referitoare la modul de salarizare a funcționarilor publici nu stabilește cuantumul celor două suplimente, respectiv nr.OUG 192/2002, nr.OUG 92/2004, nr.OG 2/2006, nr.OG 6/2007 și nr.OG 9/2008.
Aplicarea dispozițiilor referitoare la acordarea suplimentelor a fost suspendată pe perioada 2004 - 2006, mai întâi prin pct. 7 al articolului unic al Legii nr. 164/16.05.2004, apoi prin art. 44 din nr.OUG 92/2004 și prin prevederile nr.OG 2/2006, dar suspendarea exercițiului dreptului la suplimente nu echivalează cu însăși înlăturarea lui.
Prin art. 38 din Codul muncii se prevede, în mod imperativ, că drepturile persoanelor încadrare în muncă nu pot face obiectul vreunei tranzacții, renunțări sau limitări, ele fiind apărate de stat împotriva oricăror încălcări a manifestărilor de subiectivism, abuz sau arbitrariu.
Fiind un drept câștigat, derivat dintr-un raport de muncă, suplimentele nu puteau fi anulate prin actele normative de suspendare, acte ce nu conțin vreo referire la desființare dreptului la suplimente.
În atare situație, suspendarea exercițiului dreptului la suplimente nu echivalează cu însăși înlăturarea lui, cât timp prin nici o dispoziție legală nu i-a fost înlăturată existența și nici nu s-a constatat neconstituționalitatea textului de lege ce prevede acest drept.
Totuși, prima instanță nu a putut suplini voința legiuitorului și să acorde tuturor funcționarilor, indiferent de grad, clasă, treaptă de salarizare, suplimente în cuantum de 25 % fiecare, acestea însemnând să adauge la lege și să încalce principiul separației puterilor în stat, consfințit de art. 1 alin. 4 din Constituție.
Față de aceste considerente legale, instanța de fond a apreciat că revine autorității administrative competența de a pune în aplicare dispozițiile actului normative care îi îndrituiește pe reclamant la suplimente, prin stabilirea cuantumului lor, funcție de gradul, clasa, treapta de salarizare a funcționarilor publici.
Reclamantul a solicitat acordarea drepturilor începând cu data de 01.01.2004.
În legătură că această solicitare, instanța de fond a relevat că în condițiile art. 3 din Decretul nr. 167/1958, privitor la prescripția extinctivă, dreptul la acțiune având un obiect patrimonial poate fi exercitat în termen de 3 ani de la data nașterii raportului juridic de drept material ce generează dreptul la acțiune în instanța de judecată.
Cele două suplimente au fost introduse în Legea nr. 188/1999 începând cu data de 24.04.2003, data intrării în vigoare a Legii nr. 161/2003.
Suspendarea dreptului a intervenit la data de 23.11.2004, data publicării nr.OUG 92/2004 în Monitorul Oficial și care este data intrării în vigoare a nr.OUG 92/2004, conform art. 11 alin. 2 din Legea nr. 24/2004, unde se arată că "Ordonanțele de urgență ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sub condiția depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară".
De la data suspendării dreptului subiectiv, s-a suspendat și dreptul material la acțiune pentru obținerea drepturilor în instanță.
Reclamantul a înregistrat cererea de chemare în judecată la data de 07.11.2008, dar pentru intervalul de timp anterior datei de 23.11.2004, a curs însă termenul de prescripție.
Pentru considerentele sus menționate acțiunea a fost admisă în parte potrivit dispozitivului, cu obligarea pârâților de a plăti reclamantului drepturile salariale reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, drepturi prevăzute de art. 31 alin. 1, lit. "c" și "d" din Legea nr. 188/1999 pentru intervalul 22 noiembrie 2004 - 01.02.2006, actualizate cu indicele de inflație la data plății efective.
Împotriva acestei hotărâri au formulat recurs atât reclamantul cât și pârâții DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M și MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, solicitând admiterea acestuia, modificarea sentinței recurate.
În recursul declarat de reclamantul (2) se solicită modificarea sentinței atacate în sensul admiterii ei, în cuantumul solicitat, începând cu data de 01.01.2004.
În motivarea recursului, reclamantul a criticat hotărârea instanței de fond în privința faptului că drepturile solicitate i-au fost acordate numai începând cu data de 22 noiembrie 2004, instanța apreciind eronat că acestea au fost prescrise.
În argumentarea poziției sale, a arătat că termenul de prescripție general este de 3 ani și se calculează retroactiv, dar trebuie avut în vedere faptul că în perioada în care exercițiul dreptului a fost suspendat prin acte normative până la data de 1 ianuarie 2007, termenul de prescripție a fost implicit suspendat conform art. 12 și 15 din Decretul-Lege nr. 167/1958, neputându-se lua în calcul perioada suspendării, așa cum în mod greșit a procedat instanța de fond.
De asemenea, reclamantul a precizat ca drepturile salariale restante i se cuvin într-un procent de 25%, fiecare.
În drept a invocat prev. art. 304 pct. 9.pr.civ. dispozițiile art. 31 alin. 1 lit. c și d, art. 109 din Legea nr. 188/1999 și art. 38 și 39 Codul muncii.
În recursul declarat de pârâta DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M (4) se susține că acordarea sporurilor pretinse a fost suspendată în perioada 2004 - 2006 prin nr.OUG 92/2004, iar în perioada începând cu 01.01.2007, aceste drepturi nu au mai fost prevăzute de actele normative de salarizare emise anual pentru funcționarii publici și nu au fost alocate fondurile bugetare pentru plata drepturilor.
În finalul motivării recursului, pârâta a reiterat susținerile formulate și în fața instanței de fond, referitoare la faptul că nu are calitate procesuală, deoarece drepturile solicitate de reclamant revin în sarcina altor instituții care asigură fondurile de salarii.
În recursul formulat de pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, (6) a reiterat excepția lipsei competewnței materiale de soluționare a cauzei în primă instanță de către tribunal, apreciind că revenea curții de apel competența în primă instanță.
A mai susținut pârâtul că nu a fost îndeplinită procedura prealabilă în cauză, prev. de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
În privința fondului pârâtul a arătat că sporurile cuvenite funcționarilor publici nu pot fi decât cele prevăzute în sistemul de salarizare, aprobat prin lege și specific fiecărei categorii profesionale. În actele normative ce prevedeau salarizarea reclamantului în anii 2004-2007 nu au fost prevăzute și cele două sporuri.
La pct. 2 din motivele de recurs, pârâtul a arătat că nu există o bază legală pentru cuantificarea sporurilor.
Pârâta Mas olicitat respingerea recursului reclamantului. ( 26)
Reclamantul a solicitat respingerea recursurilor pârâtelor. ( 28)
Analizând recursurile formulate din prisma motivelor invocate, Curtea reține următoarele:
Așa cum se poate constata din conținutul cererii introductive reclamantul solicită, în mod direct, obligarea pârâților la plata unor sume concrete, reprezentând echivalentul valoric al celor două suplimente salariale.
Sub acest aspect, Curtea constată că cele două drepturi salariale îi sunt recunoscute de către lege reclamantului. Mai mult decât atât, dreptul în sine nu a fost negat de către angajator (autoritatea publică chemată în judecată), ci doar s-a arătat că nu au fost alocate fonduri bugetare pentru plata și a acestor sporuri slariale.
Singura obiecție, pertinentă de altfel, a fost ridicată de către pârâte în privința cuantumului concret al suplimentelor cerute.
Obiecțiunile pârâtelor sunt, sub aspectul celor susținute, fondate.
Reclamantul a solicitat obligarea la plata unui procent de 25 % din salariu, pentru fiecare dintre sporurile solicitate.
Se poate constata, din conținutul normei legale incidente în cauză (art. 31 lit. c și d din Legea nr. 188/1999) că procentul indicat în acțiunea introductivă nu se regăsește în norma legală.
"Art. 31:
(1) Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare."
Indicarea oricărui procent sau statuarea acestuia printr-o hotărâre judecătorească ar reprezenta, în această situație, o adăugare la lege, fără fundament legal.
Indicarea procentului este un atribut exclusiv al legiuitorului. Puterea judecătorească nu este îndreptățită să adauge normei legale noi reglementări.
De asemenea, aplicarea, prin analogie, a unei alte norme legale nu se poate realiza în prezenta cauză.
Faptul că anumite sporuri sunt acordate funcționarilor publici într-un procent de 25 %, nu permite aplicarea prin analogie a acestui procent și în privința celor două sporuri ce se discută în prezenta cauză.
Reclamantul nu poate invoca deci o normă legală, în vigoare, care să reglementeze, în mod direct cuantumul celor două suplimente.
Norma legală incidentă este clară: funcționarii publici au dreptul la cele două suplimente, iar atât legea, cât și Curtea le recunoaște reclamanților acest drept. Norma legală nu prevede însă cuantumul concret al sporurilor și nici nu există o altă normă legală care să prevadă acest cuantum.
Chiar dacă legea însăși, respectiv art. 3 Cod civil, impune intervenția creativă a judecătorului cauzei pentru identificarea normelor de drept sau principiilor de drept care confirmă sau dimpotrivă infirmă temeinicia pretențiilor deduse judecății, tăcerea efectivă a legii, respectiv, lipsa oricărei dispoziții legale care să susțină, în sens pozitiv, pretențiile reclamanților, nu poate fi acoperită, în speță, prin analogie cu o altă normă legală, eventual similară (spor de vechime, etc.).
Curtea reține deci, în acord cu cele arătate și în hotărârea atacată că pentru a fi posibilă acordarea sporurilor respective, este absolut necesar ca în primul rând să fie posibilă cuantificarea (calcularea) celor două suplimente, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici.
Or, pentru cuantificarea celor două suplimente, este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art. 31 alin 1 lit.c) și d). din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr. 188/1999.
Sub acest aspect, practica judecătorească este în sensul că este inadmisibilă în condițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, cererea de chemare în judecată prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special (Decizia nr. 1257 din 28 februarie 2007, în Jurisprudența Secției de contencios administrativ a pe anul 2007 - Semestrul I, p. 17-20).
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul a suplimentului postului și a suplimentului gradului (treptei de salarizare), suntem în prezența unuidrept virtual, ceea ce presupune că acordarea acestor drepturi ar însemna, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar, pe de altă parte, eventuala cuantificarea de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr. 820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținut expresis verbis, că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze sau să refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative", astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
Curtea reține ca fiind pe deplin incidente în speță dispozițiile nr. 820/2008, precitată, întrucât acest act reglementează o problemă de principiu, chiar dacă se referă doar la un anumit act normativ, respectiv cea a imposibilității instanțelor judecătorești de a anula sau de a refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege. Decizia menționată afirmă necesitatea respectării principiului legalității, respectiv imposibilitatea instanței de a acorda drepturi salariale (cuantumul acestora) prin analogie cu alte situații.
În același timp, prin admiterea unor asemenea acțiuni în condițiile în care dispozitivul sentinței nu ar identifica, pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare.
Sub acest aspect recursurile pârâtelor sunt întemeiate, astfel că în baza art. 304 pct. 9 pr.civ. urmează a fi admise.
Excepția necompetenței nu poate fii primită. Raportul de muncă al reclamantului s-a stabilit cu angajatorul organizat la nivel județean și nu cu autoritatea publică centrală.
Așa cum s-a arătat și de către pârâtă ( 7) în cond art. 31 al. 4 din OG2/2006,mpotriva masurilor dispuse refeiroare la plata drepturilor salariale persoana in cauza se poate adresa instantei de contencios administrativ sau, dupa caz, instantei judecatoresti competente, potrivit legii, in termen de 30 de zilede la data comunicarii solutionarii contestatiei.( dispoziții similare cuprind și celelalte acte normative anterioare ce reglementează salarizarea funcționarilor publici.)
Textul legal citat nu face referire la procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, ci stabilește doar instanța competentă să soluționeze cererea și termenul de contestare.
Mai mult decât atât, stabilirea unui termen fix de contestare de 30 de zile de la comunicare, face imposibilă aplicarea regulilor prev. de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Aceleași considerente de fond vor fi reținute de către C în privința respingerii recursului reclamantului. Din aceiași perspectivă nu prezintă relevanță a se stabili pe ce interval de timp poate fi acordat dreptul.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de pârâții DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M și MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, împotriva sentinței civile nr. 4.313 din 9 decembrie 2008, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Maramureș, pe care o modifică în sensul că respinge ca prematură acțiunea reclamantului.
Respinge recursul declarat de reclamantul, împotriva aceleiași sentințe.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 16 aprilie 2009.
PREȘEDINTE, JUDECĂTORI, GREFIER,
- - - - - - - -
Red.
Dact./3 ex./12.05.2009
Jud.fond..
Președinte:Delia MarusciacJudecători:Delia Marusciac, Lucia Brehar, Liviu Ungur
