Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALA,DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR-
DECIZIA CIVILĂ NR.1.145
Ședința publică din data de 25 martie 2009
Instanța constituita din:
PREȘEDINTE: Floarea Tămaș
JUDECĂTOR 2: Mirela Budiu
JUDECĂTOR 3: Eleonora Gheța
GREFIER: - -
S-a luat în examinare - în vederea pronunțării - recursul formulat de reclamanții, împotriva Sentinței civile nr. 2933/18.12.2008 pronunțată de Tribunalul Sălaj în contradictoriu cu intimații CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI, PRIMARUL COMUNEI având ca obiect litigiu privind funcționarii publici.
Se constată că mersul dezbaterilor și susținerile orale ale părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 18 martie 2009, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre, iar pronunțarea s-a amânat pentru data de astăzi.
CURTEA:
Prin sentința civilă nr. 2.933 din data de 18.12.2008, pronunțată de Tribunalul Sălaj în dosar nr-, s-a respins ca prematură acțiunea reclamanților, împotriva pârâților CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI și PRIMARUL COMUNEI - județul S pentru plata drepturilor salariale reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare pentru perioada 01.01.2004 - 30.11.2008 și altele.
Pentru a dispune în acest sens, prima instanță a reținut că, potrivit art. 29 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, funcționarii publici au dreptul la salariu care se compune din salariul de bază, sporuri și indemnizații.
Art. 30 din aceeași lege - publicată în forma inițială - arată că sistemul de salarizare a funcționarilor publici se stabilește prin lege, urmând a se avea în vedere următoarele:
a) necesitatea de a restrânge costurile administrației publice, în condițiile în care funcționarii publici competenți trebuie motivați și recompensați în mod corespunzător;
b) crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii, grade, clase și trepte, bazate pe evaluarea postului;
c) stabilirea unui raport just între partea fixa și partea variabila a salariului, care sa țină seama de activitatea depusa și de importanta ei.
În considerarea acestei cerințe, s-a adoptat nr.OUG 245/2000 privind stabilirea sistemului unitar de salarizare a funcționarilor publici, act normativ care a fost abrogat la scurt timp, prin nr.OUG 33/2001, statuându-se că "salariile de bază și celelalte drepturi salariale ale funcționarilor publici se stabilesc, în continuare, potrivit prevederilor <LLNK 11998 154 10 201 0 18>Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupa funcții de demnitate publica, cu modificările și completările ulterioare, ale <LLNK 12000 24180 301 0 46>Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza pentru personalul contractual din sectorul bugetar, cu modificările și completările ulterioare, și, după caz, ale altor acte normative în vigoare, aplicabile în sectorul bugetar".
Ulterior, nr.OUG 245/2000 a fost respinsă de Parlament prin Legea nr. 727/2001.
Așa se face că prin Legea nr. 161/2003 art. 30 din Legea nr. 188/1999 a fost abrogat, iar art. 29 din aceeași lege, a primit un nou conținut, în sensul că "pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la salariu compus din: a) salariul de bază; b) sporul pentru vechime în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul gradului, și că funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
Același text de lege, reiterează în alin.(3) că "Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici".
O astfel de lege nu s-a mai adoptat și de aceea, prin nr.OUG 92/2004, s-a suspendat aplicarea art. 29 din Legea nr. 188/1999, reglementând totodată drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici pe anul 2005.
De asemenea, art. 1 alin. 2 lit. a din acest act normativ prevede că sistemul de salarizare are în vedere - printre altele - crearea premiselor pentru implementarea din anul 2006 sistemului unitar de salarizare a funcționarilor publici.
Această ordonanță a fost aprobată cu modificări și completări, prin Legea 76/2005.
La rândul său, Parlamentul a dispus prin Legea nr. 164/2004 că pentru anul 2004, aplicarea dispozițiilor art. 29 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 (cu referire la conținutul salariului cuvenit funcționarilor publici), se suspendă.
Ulterior, prin Legea nr. 251/2006 s-a modificat conținutul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 în sensul că "suplimentul gradului" s-a înlocuit cu "suplimentul corespunzător treptei de salarizare" și s-a dispus ca acest articol să intre în vigoare începând cu data de 1 ianuarie 2007.
De asemenea, prin Legea nr. 417/2006 s-a aprobat nr.OG 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi a funcționarilor publici pe anul 2006.
Urmare a modificărilor și completărilor aduse Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 251/2006, aceasta a fost republicată iar textul în discuție (art. 29) devenit art. 31.
Nici în anul 2007 nu a fost adoptată o lege privind sistemul unitar de salarizare pentru funcționarii publici, în conformitate cu cele prevăzute în art. 31 alin. 39 din Legea nr. 188/1999, republicată.
În schimb, relativ recent a fost adoptată Legea nr. 238/2008 privind aprobarea nr.OG 9/2008 pentru modificarea nr.OG 6/2007 privind unele măsuri de reglementare drepturilor salariale și a altor drepturi a funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi a funcționarilor publici (?!), precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 237/2007, și pentru acordarea unor creșteri salariale pentru funcționarii publici în anul 2008.
Raportat la întreaga evoluție legislativă privind salarizarea funcționarilor publici din momentul adoptării Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici și până în prezent, se pot trage următoarele concluzii:
Dispozițiile cuprinse în art. 31 din Legea nr. 188/1999, republicată, sunt norme de principiu privind o viitoare salarizare a acestei categorii de personal și ca atare ele nu pot fi aplicate în mod direct și imediat de către instituțiile și autoritățile administrative la care aceștia funcționează în lipsa unui sistem unitar de salarizare care să prevadă la modul concret în ce anume constă " suplimentul postului" și respectiv "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
De altfel, Legea 188/1999 privind statutul funcționarilor publici reglementează doar "regimul general" al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și stat sau administrația publică locală (art. 1 alin. 1) în cadrul căruia stabilirea unui "sistem unitar de salarizare" reprezintă un deziderat ce până în prezent nu a putut fi realizat în plan legislativ, după cum lesne se poate observa.
În lipsa unui atare sistem unitar (care ar fi de dorit) începând cu anul 2000 s-a aplicat fie vechea reglementare în materie de salarizare pentru personalul bugetar din administrația publică fie s-a creat un sistem anual de salarizare pentru funcționarii publici, prin ordonanțe de urgență, iar dispozițiile art. 31 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, privind conținutul salariului, au fost suspendate expres sau tacit.
Astfel,de lege,instanța constată că, potrivit nr.OG 6/2007, în prezent sistemul de salarizare a funcționarilor publici cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi (art. 1 alin. 2) iar salariul nu are o anumită structură (așa cum prevede art. 31 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 republicată ci se stabilește în funcție de categorie, clasă, nivelul studiilor, etc. (art. 4).
Totuși, art. 48 din nr.OG 6/2007 prevede în final că "acest act normativ se completează cu prevederile Legii nr. 188/1999, republicată, precum și cu dispozițiile actelor normative speciale care reglementează salarizarea și alte drepturi pentru personalul bugetar".
Această dispoziție coroborată și cu faptul în prezent prevederile art. 37 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 republicată, nu sunt abrogate sau suspendate dar nici nu pot fi aplicate - după cum s-a arătat - conduce la concluzia că cele două componente ale salariului anume "suplimentul postului" și "suplimentul corespunzător treptei de salarizare" își vor găsi o soluție legislativă adecvată, prin adoptarea "legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici".
De aceea, tribunalul, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004, a respins ca prematură acțiunea reclamanților, pentru a nu impieta asupra unor drepturi salariale deja recunoscute în plan legislativ la nivel de principiu dar inactuale, prin nedeterminare.
Împotriva soluției arătate au declarat recurs reclamanții, susținând, în esență, că instanța nu a procedat la dezlegarea speței. Astfel, în dezvoltarea argumentelor aduse se arată că nu s-a solicitat instanței obligarea angajatorului la acordarea unor drepturi/suplimente neprevăzute eventual viitoare, ci obligarea la plata unor drepturi salariale stabilite/acordate de o normă în vigoare la data formulării cererii introductive. Instanța nu are competența de a anula ori a refuza aplicarea unor acte normative ori a unei legi, considerând că nu pot fi aplicate deoarece ar urma să se găsească, în viitor o altă soluție legislativă adecvată. În cauză, instanța s- substituit legiuitorului în sensul neacordării unor drepturi prevăzute de lege, lege a cărei existență, valabilitate și aplicabilitate este admisă de chiar instanța de judecată.
Pe de altă parte, arată recurenții, deși prevederile art. 38 din codul muncii interzic limitarea drepturilor recunoscute prin leg, acest articol este neobservat și în condițiile în care alte instanțe s-au pronunțat fără rezerve asupra cererilor privitoare la drepturile respectiv acordarea sporurilor prevăzute de art. 31 alin. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999.
Analizând argumentele aduse prin recursul promovat în raport de actele dosarului cu normele juridice pe care s-a fundamentat soluția atacată, Curtea reține următoarele:
Prin cererea introductivă de instanță, recurenții au solicitat instanței să fie obligați pârâții Consiliul Local al comunie și Primarul comunei la acordarea și plata suplimentului postului în procent de 25% din salariul de bază, suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază începând cu data de 01.01.2004-30.11.2008 și în continuare până la încetarea raporturilor de serviciu.
În susținerea celor solicitate recurenții au arătat că sunt funcționari publici și îndreptățiți la acordarea suplimentului în contextul încetării suspendării dispuse succesiv, suspendare ce contravine dispozițiilor constituționale și codului muncii. Argumentele referitoare la refuzul acordării au fost reiterate de recurenți și cu prilejul recursului declarat.
Din conținutul argumentelor aduse prin demersurile promovate se observă că recurenții atacă refuzul de a se plăti suplimentul postului și treptei de salarizare în procent de 25%, în considerarea dispozițiilor legii contenciosului, respectiv faptul că refuzul este nejustificat, iar prin aceasta li se aduce o vătămare într-un drept recunoscut de Legea nr. 188/1999, art. 31 lit. c și
Conform prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică printr-un act administrativ se poate adresa instanței de contencios pentru recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim.
În sensul actului normativ, refuzul nejustificat constituie exprimarea explicită cu exces a autorităților a voinței de nu rezolva cererea, iar excesul semnifică exercitarea dreptului de apreciere aparținând autorităților cu încălcarea drepturilor prevăzute de Constituție sau lege.
În speță, nu se poate reține un refuz în sensul evocat de dispozițiile legii contenciosului reținute de recurenți. Astfel, actul normativ prin dispozițiile art. 31 alin. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, prevede că pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul compus din: "c) suplimentul postului; d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
Textul enunțat nu prevede un procent propriu zis al suplimentului, iar o altă dispoziție legală în actul normativ, care să individualizeze conținutul concret al dreptului pretins, nu există. Or, în aceste circumstanțe, dată fiind neindividualizarea, cuantificarea sporurilor, nu se poate vorbi de o obligație de plată la un procent de 25% și, ca atare, de un refuz nejustificat și respectiv, de o greșită reținere a aplicabilității legii de către prima instanță.
Instanțele judecătorești nu au competența de a desființa norme juridice instituite prin lege și de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, întrucât recunoașterea unei atare prerogative ar încălca principiul separației puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituție și prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării.
În virtutea textelor constituționale menționate, Parlamentul și, prin delegare legislativă, în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul, au competența de a institui, modifica și abroga norme juridice de aplicare generală. Instanțele judecătorești nu au o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiția, - art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală - adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective.
Curtea nu faptul că legea funcționarilor recunoaște dreptul la supliment, dar nu poate proceda la cuantificarea, individualizarea lui în maniera solicitată, întrucât misiunea sa este aceea de a soluționa litigiile aplicând legea, iar aceasta nu prevede un cuantum.
Acordarea procentului de 25 % prin analogie cu alte drepturi salariale acordate funcționarilor publici, pe temeiul existenței unei practici judiciare în acest sens, sau ca urmare a faptului că pârâtele nu ar fi contestat procentul propriu-zis solicitat, nu apare ca fiind justificată.
Atât acordarea dreptului cât și a procentului concret este justificată, în principal, pe baza principiului legalității.
Procentul de 25% nu este prevăzut de o normă legală, astfel încât nu se poate face aplicare principiului menționat anterior.
Revine autorităților cu prerogative în materie de legiferare să cuantifice, să definească noțiunea și valoarea suplimentului postului, precum și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Legile fiind adoptate de către Parlament, Guvernului, ca organ suprem executiv, îi revine prerogativa organizării executării legilor, scop în care emite hotărâri tocmai pentru a face o lege cât mai clară și aoa plica cât mai corect. Evident că hotărârea de guvern nu are calitatea, în nici un caz, de a crea un drept.
Puterea judecătorească nu are dreptul de a interfera în activitatea de legiferare. Recunoașterea dreptului reclamanților derivând din prevederile art. 31 din Legea nr. 189/1999, în prezenta procedură, constituie premisa exercitării unor proceduri judiciare ulterioare prin care reclamanții să invoce fie răspunderea Statului Român prin Ministerul Finanțelor pentru prejudiciul ce li s-a cauzat ca urmare a adoptării unei legi neclare, fie premisa angajării răspunderii autorităților cărora legea fundamentală le-a recunoscut competențe în materie de legiferare.
Reclamanții vor putea solicita celor două foruri competente inițierea demersurilor potrivit prerogativelor lor de a legifera corespunzător dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, așa încât acesta să poată fi clar individualizat și să fie posibilă aplicarea corectă a legii.
Desigur, se relevă de recurenți că instanțele nu au competența de a anula ori refuza aplicarea dispozițiilor mai sus enunțate. Această susținere nu poate fi reținută, întrucât recurenții nu cer recunoașterea unui drept, acesta fiind dat de lege, ci cer obligarea la plata unui anume procent, care nu este cuantificat de nici o dispoziție legală și ca atare, nu se poate dispune obligarea la ceva ce nu este individualizat concret.
Așadar, față de cele menționate în temeiul art. 312. proc. civ. raportat la dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, Curtea urmează a da o soluție de respingere a recursului declarat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de reclamanții, împotriva sentinței civile nr. 2.933 din 18 decembrie 2008, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Sălaj, pe care o menține în întregime.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 25 martie 2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI GREFIER
- - - - - - - -
Red.
dact./2 ex./15.04.2009
Jud.fond:.
Președinte:Floarea TămașJudecători:Floarea Tămaș, Mirela Budiu, Eleonora Gheța
