Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1318/2009. Curtea de Apel Ploiesti
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL PLOIEȘTI
SECȚIA COMERCIALĂ DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR-
DECIZIA NR. 1318
Ședința publică din data de 14 octombrie 2009
PREȘEDINTE: Chirica Elena
JUDECĂTORI: Chirica Elena, Dinu Florentina Stoicescu Maria
- - -
Grefier - - -
Pe rol fiind soluționarea recursului formulat de pârâta PRIMARIA COMUNEI cu sediul în comuna, jud. împotriva sentinței nr. 478 din 25 iunie 2009 pronunțată de Tribunalul Dâmbovița - Secția Comercială și de Contencios Administrativ, în contradictoriu cu intimatul reclamant UL DIN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ T- în numele și pentru membrii de sindicat, cu sediul în Târgoviște,--3, jud.
Recurs scutit de plata taxei de timbru.
La apelul nominal făcut în ședința publică au lipsit recurenta pârâta Primăria comunei -prin primar și intimatul reclamant Sindicatul din Administrația Publică Locală Târgoviște.
Procedura completă.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care:
Curtea, analizând actele și lucrările dosarului, consideră cauza în stare de judecată, rămânând în deliberare pronunță următoarea decizie.
CURTEA
Deliberând asupra recursului de față, reține următoarele:
Prin cererea înregistrată la Tribunalul Dâmbovița sub nr-, reclamantul Sindicatul din Administrația Publică Locală a chemat în judecată pe pârâta Primăria comunei pentru obligarea acesteia la plata drepturilor bănești actualizate cu indicele de inflație, reprezentând suplimentul postului în procent de 25% și suplimentul treptei de salarizare în cuantum de 25% din salariul de bază începând cu data de 01.01.2004 și până la pronunțarea hotărârii, precum și pentru viitor, până la încetarea raporturilor de serviciu în funcție de data angajării fiecărui salariat, în numele și pentru funcționarii publici din cadrul primăriei
S-a atașat prezentei cereri tabelul funcționarilor publici membrii de sindicat din cadrul primăriei.
În drept cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art.31 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici.
Pârâta Primăria comunei nu a formulat întâmpinare.
Prin sentința nr. 478 din 25.06.2009 a Tribunalului Dâmbovița s-a admis în parte cererea formulată de reclamantul Sindicatul din Administrația Publică Locală în contradictoriu cu pârâta Primăria comunei, prin primar, și a fost obligată pârâta să plătească reclamanților în funcție de data angajării drepturile bănești reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare pentru perioada 2005 până în prezent și în continuare, urmând ca sumele să fie actualizate cu indicele de inflație.
Pentru a pronunța această soluție, tribunalul a reținut că reclamanții sunt funcționari publici, si că prin drepturile de salarizare, aceștia nu au beneficiat de suplimentul postului si de suplimentul postului corespunzător treptei de salarizare.
În drept, aceste suplimente fac parte integrantă din salariul la care au dreptul funcționarii publici, așa cum reiese din dispozițiile art.31 din Legea nr.188/1999 republicată, care prevede: " (1) Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
(2) Funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
(3) Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici."
Tribunalul retine că n perioada 2004-2006, prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005, și prin Ordonanța Guvernului nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006. Efectele actelor normative de suspendare au încetat la termenele prevăzute in cuprinsul lor si de la acea data s-a putut relua exercițiul dreptului dobândit, respectiv dreptul la plata suplimentelor solicitate prin acțiunea de fată.
Potrivit art. 1 al.3 din si art. 53 al.1 din Constituție drepturile cetățenilor sunt garantate, iar suspendarea actelor normative generatoare de drepturi, care implicit duce la o restrângere a exercițiului acestor drepturi, poate fi dispusa numai in cazuri speciale si numai daca se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor si a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamitați naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Aceste condiții nu au existat, astfel încât restrângerea drepturilor nu se justifica, iar respectarea principiului încrederii in statul de drept implica asigurarea aplicării legilor adoptate in spiritul si litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive.
Împrejurarea de a suspenda prin acte normative succesive pe o durata de mai mulți ani o normă care recunoaște existenta unui drept patrimonial nu se poate transforma intr-o măsura cu caracter permanent, pentru ca aceasta ar însemna însăși înlăturarea acestui drept.
Dreptul la suplimentul postului si de suplimentul postului corespunzător treptei de salarizare este un drept recunoscut de lege, iar suspendarea anuală a acestui drept nu înseamnă desființarea lui, dreptul existând și în prezent,cu atât mai mult cu cât în prezent acesta nu mai este suspendat si nici nu a fost desființat.
Respectarea principiului încrederii în statul de drept implica asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul si litera lor. Or, examinând pretenția concreta a reclamanților, tribunalul a conchis ca ea este întemeiata, întrucât suspendarea aplicării unei norme juridice, privita ca un element legislativ, este prin excelenta temporara si, la data expirării termenului suspendării, dreptul devine sau, după caz, redevine plenar. În conformitate cu disp.art.64 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnica legislativa, în cazuri speciale, aplicarea unui act normativ poate fi suspendata printr-un alt act normativ de același nivel sau de nivel superior, prevăzându-se în mod expres data la care se produce suspendarea si durata ei. Prevederile alin.2 al articolului susmenționat releva ca la expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziția afectata de suspendare reintră de drept în vigoare. Iar angajatorul nu si-a executat voluntar obligația de a plăti aceste elemente ce fac parte in mod direct din salariul reclamanților invocând suspendarea prevederilor legale privind plata acestora.
Chiar daca o lege nu este în stare de a-și atinge scopul, respectiv acela de crearea a unor mecanisme de funcționare corecta a societății, trebuie să fim conștienți ca valorile sunt cele de la care pleacă regulile, si tocmai având in vedere aceasta, instanța va pleca de la valoarea pe care o au drepturile omului pentru orice stat de drept si va da eficienta unui text de lege chiar incomplet.
Astfel, daca nu s-ar recunoaște dreptul funcționarilor publici la acest demers judiciar, pe de o parte s-ar nega dreptul acestora de acces la o justiție completa care sa fie in măsura sa le tranșeze problema juridica dedusa judecății, iar pe de alta parte dreptul înscris in lege, nesancționat de jurisdicțiile interne, ar fi văzut mai degrabă ca unul teoretic si iluzoriu decât concret si efectiv, așa cum impune de altfel Convenția si jurisprudența CEDO. De aceea va recunoaște dreptul reclamanților-funcționari publici la aceste sporuri, dar, acest drept nu poate fi acordat intr-un anumit cuantum, nefiind stabilit, iar pe calea contenciosului administrativ judecătorul nu se poate substitui autorităților publice care emit acte administrative nelegale ori care refuza recunoașterea unui drept ori interes legitim acesta putând verifica doar daca actul/refuzul este legal si in caz negativ să ordone autorității/instituției publice emitente restabilirea ordinii de drept chiar pe cale pretoriana.
Chiar dacă legea nu stabilește cuantumul acestor sporuri, tribunalul apreciază nu numai că acestea reprezintă un bun in sensul CEDO si trebuie protejat, dar, lipsa de intervenție a puterii executive și legislative, pasivitatea acestora prin neemiterea unui act normativ prin care sa se stabilească cuantumul sporului constituie o ingerința în dreptul de proprietate al funcționarilor publici. Conform jurisprudenței CEDO, in îndeplinirea obligației statului de salvgardare a dreptului de proprietate,acestuia ii incumbă nu numai obligații negative ci și pozitive, de luare a unor masuri concrete,coerente și eficiente, lipsa acestora echivalând cu o ingerința in dreptul de proprietate.
Potrivit art.1 din Protocolul adițional 1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale "Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea drepturilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului".
Astfel, dreptul reclamanților la sporurile salariale reprezentând suplimentul postului corespunzător treptei de salarizare sunt un drept de creanță și, prin urmare, sunt un bun în sensul art. 1 din protocolul adițional 1 la convenția menționată.
Justiția trebuie să fie un mecanism cu ajutorul căreia componentele diferite dintr-o societate să fie aduse una lângă cealaltă pentru crearea unui corp organic al statului, printr-o funcționarea echilibrată și dreaptă a legilor.
dreptului constă în realizarea sa practică, iar o normă juridică este legiferată pentru această aplicare practică ș i nu doar pentru o simplă apari ț ie incompletă și teoretică in textul unei legi, caz în care apărarea legii, a autorită ții acesteia ș i a stării de ordine a vie ț ii sociale, nu poate fi făcută decât de justi ț ie, pentru că aceasta nu trebuie să se lase paralizată de lipsa cuantumului unui procent, în misiunea sa de a întări sim țul de dreptate al celor care i se adresează pentru apărarea drepturilor subiective ce le-au fost încălcate.
În caz contrar, orice altă interpretare prin care s-ar refuza solu ț ionarea cauzei pe motivul că este doar de competen ț a legiuitorului să prevadă cuantumul respectiv, acest lucru ar presupune nu numai imposibilitatea valorificării dreptului subiectiv invocat de reclaman ți, fără să se ț ină seama că această situa ț ie, a unui text incomplet durează de la apari ția legii, dar ar echivala și cu denegarea de dreptate, sancționată de prevederile art.3 cod civil (potrivit căruia "Judecătorul care va refuza de a judeca, sub cuvânt că legea nu prevede sau că este întunecată și neîndestulătoare, va putea fi urmărit ca culpabil de denegare de dreptate.") și chiar cu lipsa dreptului de acces la instanță, garantat de prevederile art. 21 din Constituția României și art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului.
Faptul ca nu există o lege de cuantificare a acestor drepturi nu înseamnă ca autoritatea respectiva trebuie sa stea in pasivitate, aceasta trebuie sa facă demersuri continue pe lângă legiuitor si alți factori de decizie pentru a intra deplin in legalitate. Mai mult, instanța reține că potrivit art.3 din OG nr.6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, "Gestiunea sistemului de salarizare a funcționarilor publici se asigură de fiecare ordonator principal de credite, cu încadrarea în resursele financiare și în numărul maxim de posturi aprobate potrivit legii". Acest text de lege conducând instanța la concluzia că este posibil ca stabilirea cuantumului celor două suplimente să fi fost lăsată de legiuitor în seama Administrației a cărei activitate fundamentală este aceea a organizării legii sau a executării în concret a legii, aceasta având atributul de a executa în concret dispozițiile cuprinse în art. 31 din Legea nr. 188/1999, caz în care avem de-a a face cu o obligație legală a cărei neîndeplinire îi vatămă pe reclamanți în drepturile lor recunoscute de lege.
În acest context reclamanții având calitatea de funcționari publici sunt salarizați în conformitate cu prevederile Legii nr. 188/1999 și au dreptul să primească pe lângă celelalte drepturi, cele două sporuri, respectiv suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, așa cum au fost reglementate prin art. 31 alin. 1 lit. c și din actul normativ citat.
Tribunalul a dat eficienta acestui text de lege, și-l va interpreta în sensul în care acesta poate produce efectele pentru care a fost adoptat, tocmai pentru că în principiu o normă legală, o dată reglementată, trebuie să producă efectele, fiind împotriva rațiunii de a exista a legilor ca acestea să aibă doar caracter formal.
Cum reclamanții nu au primit până în prezent de la apariția actului normativ sporurile respective și acest drept tinde să fie lipsit de conținut, iar pentru această îngrădire pârâta nu are justificare printr-o cauză de utilitate publică, tribunalul urmează a constata că aceștia dispun de un drept salarial "recunoscut prin lege", în sensul art. 1 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, la plata căreia angajatorul pârât urmează fi obligat, prin admiterea în parte a acțiunii și obligarea pârâtei la plata acestor sporuri fără a stabili și cuantumul acestora.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta PRIMĂRIA COMUNEI, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
Se critică faptul că întreaga motivare a hotărârii conformă o greșită aplicare a dispozițiilor Legii 215/2001 republicată, privind administrația publică locală.
Arată că în mod greșit reclamantul a urmărit obligarea unei entități care nu poate fi obligată pentru că nu există fizic, nu are buget și nici bunuri proprii, astfel că nu se poate face executarea unei astfel că hotărârea pronunțată împotriva unei definiții abstracte. Invocă excepția lipsei capacității procesuale a Primăriei.
Se solicita admiterea recursului și desființarea în totalitate a hotărârii, pe fond urmând a se respinge acțiunea reclamantului ca neîntemeiată.
Analizând sentința recurată prin prisma criticilor formulate, a probelor administrate, a actelor normative ce au incidență în cauză, precum și sub toate aspectele conform art. 3041.pr. civ., Curtea reține următoarele:
Potrivit dispozițiilor art. 31 alin.1 din Legea 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii. Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici.
Această lege reprezintă norma generală ce reglementează categoria profesională a funcționarilor publici.
Salarizarea funcționarilor publici a fost reglementată, în perioada 2004-2007, prin acte normative cu caracter special, respectiv: nr.OUG 92/2004 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005, nr.OG 2/2006 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006, nr.OG 6/2007 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 232/2007, modificată și completată prin nr.OG 9/2008, menționându-se expres că salariul de bază se stabilește în funcție de categorie, de clasă, care reflectă nivelul studiilor necesare exercitării funcției publice, și, după caz, de gradul profesional al funcției publice, precum și în raport cu nivelul la care se prestează activitatea, respectiv la nivel central sau local, potrivit anexelor la actele normative susmenționate.
În prezenta cauză, instanța este ținută să lămurească înțelesul dispoziției cuprinse în art. 31 din Legea 188/1999 având în vedere legăturile sale cu actele normative speciale care reglementează salarizarea funcționarilor publici.
Interpretând în mod sistematic actele normative menționate, se constată că pe calea ordonanțelor s-au prevăzut măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici, iar aceste măsuri au caracter special față de legea generală. Or, este bine cunoscut principiul potrivit căruia norma specială derogă de la norma generală - "specialia generalibus derogant".
Prin menționarea în componența salariului funcționarului public a suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare, legiuitorul nu a intenționat crearea unor "sporuri / prime" ce se acordă distinct de salariul de bază (ca de exemplu: sporul pentru condiții vătămătoare, sporul de confidențialitate etc.), ci acestea sunt componente ale salariului de bază, găsindu-și corespondent în categoriile, clasele, gradele profesionale, treptele de salarizare ale gradelor profesionale. Simpla inadvertență a termenilor folosiți, salariu sau salariu de bază, nefiind de natură a crea noi drepturi salariale pentru funcționarii publici.
Această interpretare rezultă și din faptul că nici în norma generală și nici în norma specială nu sunt cuprinse dispoziții care să cuprindă cuantumul sau modalitatea de calcul al acestor suplimente.
Mai mult decât atât, faptul că suplimentul corespunzător treptei de salarizare este o componentă a salariului de bază rezultă și din dispozițiile art. 4 și 5 din OG nr. 6/2007, în care se arată că salariul de bază se stabilește în funcție de - gradul profesional al funcției publice, iar pentru gradul profesional al funcției publice de execuție se stabilesc 3 trepte de salarizare.
De asemenea, în art. 33 din OG nr. 6/2007 se menționează că avansarea în treapta de salarizare imediat superioară se face prin transformarea posturilor ocupate de cei care îndeplinesc condiții de avansare-. De aici rezultă că majorarea salariului se poate obține prin "avansare într-o treaptă de salarizare superioară" și nu prin acordarea unui spor reprezentând suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Pe de altă parte, prin suplimentul postului se înțelege diferențierea salarială între funcționarii publici în funcție de postul ocupat, funcție publică de conducere sau de execuție, în condițiile în care, potrivit legii, funcționarii publici care ocupă o funcție publică de conducere beneficiază de salariul de bază prevăzut pentru funcția de execuție deținută anterior, la care se adaugă indemnizația de conducere.
Pe de altă parte, Curtea Constituțională prin deciziile nr. 818/3.07.2008, 819/3.07.2008, 820/3.07.2008 și 821/3.07.2008 a reținut că, un asemenea înțeles al dispozițiilor ordonanței (OG nr. 137/2000, privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare), prin care se conferă instanțelor judecătorești competența de a desființa norme juridice instituite prin lege și de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, este evident neconstituțional, întrucât încalcă principiul separației puterilor, consacrat în art. 1 alin.4 din Constituție, ca și prevederile art. 61 alin.1, în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării.
S-a mai arătat că, în virtutea textelor constituționale menționate, Parlamentul și, prin delegare legislativă, în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au competența de a institui, modifica și abroga norme juridice de aplicare generală. Instanțele judecătorești nu au o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiția - art. 126 alin.1 din Legea fundamentală - adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective.
Pentru aceste considerente și în temeiul art. 3041și 312.pr. civ. Curtea va admite recursul, va modifica în tot sentința recurată în sensul că va respinge acțiunea ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul formulat de pârâta PRIMARIA COMUNEI cu sediul în comuna, jud. împotriva sentinței nr. 478 din 25 iunie 2009 pronunțată de Tribunalul Dâmbovița - Secția Comercială și de Contencios Administrativ, în contradictoriu cu intimatul reclamant UL DIN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ - în numele și pentru membrii de sindicat, cu sediul în Târgoviște,--3, jud.
Modifică în tot sentința nr. 478 din 25 iunie 2009 pronunțată de Tribunalul Dâmbovița - Secția Comercială și de Contencios Administrativ, în sensul că respinge acțiunea ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi, 14 octombrie 2009.
PREȘEDINTE, JUDECĂTORI: Chirica Elena, Dinu Florentina Stoicescu Maria
- - - - - -
GREFIER,
- -
Red.DF/DD
4 ex./23.10.2009
f- Tribunalul Dâmbovița
Operator de date cu caracter personal
Nr. notificare 3120
Președinte:Chirica ElenaJudecători:Chirica Elena, Dinu Florentina Stoicescu Maria
