Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 152/2009. Curtea de Apel Oradea
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL ORADEA
SECȚIA COMERCIALĂ ȘI DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr- CA
DECIZIA nr. 152/CA/2009
Ședința publică din 19 martie 2009
PREȘEDINTE: Boța Marilena JUDECĂTOR 2: Filimon Marcela
JUDECĂTOR 3: Blaga Gabriela
Judecător: - -
Grefier: - -
Pe rol fiind pronunțarea asupra recursului în contencios administrativ formulat de recurenta pârâtăCASA DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE- O, Șos. -, -. Km.4, Județ în contradictoriu cu intimații reclamații, R, A, C, G, G, C, C, și toți cu domiciliul ales în O, șoseaua -, km.4, județul B, împotriva sentinței nr. 596/CA/2008 pronunțată de Tribunalul Bihor, având ca obiect - litigiu privind funcționarii publici (Legea 188/1999).
Se constată că dezbaterea în fond a cauzei a avut loc la data de 5 martie, când părțile prezente au pus concluzii consemnate în încheierea de la acea dată, încheiere ce face parte integrantă din prezenta decizie și când s-a amânat pronunțarea pentru data de 12 martie 2009, respectiv 19 martie 2009
CURTEA DE APEL
DELIBERÂND:
Constată că prin sentința nr. 596/2008 Tribunalul Bihora admis cererea formulată de reclamanții, R, A, C, G, G, C, C, și împotriva pârâtei CASA DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE B și în consecință:
A obligat pe pârâtă să calculeze și să achite tuturor reclamanților drepturile salariale actualizate cu indicele de inflație calculat prin raportare la data nașterii dreptului până la data plății, drepturi ce constau în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare (suplimentul gradului), ambele în cuantum de câte 25% calculat la salariul de bază, începând cu data de 01.01.2004 până la zi, pentru cei angajați de la acea dată, iar pentru următorii dintre reclamanți acestea urmând a fi acordate pentru perioadele mai jos indicate:
R - 01.01.2004 - 8.10.2006 și 15.01.2008- în continuare
- începând cu 06.03.2008
- începând cu 24.01.2008
- începând cu 26.11.2006
- începând cu 29.10.2007
- începând cu 17.05.2007
- începând cu 21.12.2007
- începând cu 15.05.2006
C - începând cu 21.12.2007
- începând cu 12.11.2007
- începând cu 29.11.2006
- începând cu 01.07.2008
- începând cu 15.05.2006
- - începând cu 27.11.2006- 29.02.2008 și 02.07.2008 - în continuare
- începând cu 03.12.2007
- - începând cu 06.11.2007
- începând cu 29.11.2006
- începând cu 16.04.2007
- începând cu 29.11.2006 ( conform anexei 1 )
Pentru a pronunța astfel, instanța de fond a constatat că reclamanții au calitatea de funcționari publici, angajați ai pârâtei, după cum rezultă din anexa 1 la cererea introductivă, aspect necontestat de către pârâtă.
După cum au susținut atât reclamanții și a confirmat și pârâta, drepturile salariale pretinse izvorăsc din lege, fiind prevăzute de art. ( inițial 29) 31 alin.1 lit. c și d din Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care prevăd că salariul funcționarului public este compus din: salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste două sporuri, (ce trebuiau acordate cu începere din 01.01.2004 conform art. 25 din Legea nr. 161/2003) nu au fost acordate întrucât prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale si a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări si completări prin Legea nr. 76/2005 și prin Ordonanța Guvernului nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006, plata drepturilor respective a fost suspendată.
Însă ca efect al acestei suspendări drepturile salariale nu au încetat să existe, după cum nu a încetat nici obligația acordării lor.
Pe de altă parte, chiar dacă plata acestor drepturi salariale nu este prevăzută în Ordonanța Guvernului nr. 6/2007- privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea in vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare si alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici in anul 2007-, instanța constată că dispozițiile unei ordonanțe nu pot înlătura o prevedere a unei legi în vigoare deoarece abrogarea trebuie realizată doar printr-un act normativ de același nivel sau superior conform dispozițiilor art.62 din Legea nr.24/2000 privind tehnica legislativă.
Nu în ultimul rând, instanța reține că pe rolul instanțelor judecătorești s-au soluționat litigii în care în urma admiterii acțiunilor funcționarilor aflați în situații similare, pârâții au fost obligați la plata suplimentului postului în procent de 25 % din salariul de bază și la plata suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25 % din salariul de bază.
Întrucât, în situații similare altor persoane li s-au acordat drepturile pretinse de reclamanți în cauza de față, aceștia nutresc o speranță legitimă de a obține recunoașterea creanței lor, tratamentul diferit acordat în situații similare fiind contrar principiului siguranței raporturilor civile, ca element fundamental al statului de drept, aspect reținut și de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauzele și Beian contra României.
Pentru aceste considerente, instanța în temeiul art.18 din Legea nr. 554/2004 a admis acțiunea și a obligat pe pârâtă să plătească reclamanților în modalitățile și pentru perioadele indicate în cerere, sporurile constând în suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, în procent de câte 25 % fiecare, din salariul de bază, începând cu 01 octombrie 2004, sume ce vor fi actualizate cu indicele de inflație la data plății efective prin raportare la data nașterii dreptului pentru fiecare dintre funcționari.
S-a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.
Împotriva acestei hotărâri, în termenul legal a formulat recurs recurenta Casa de Asigurări de Sănătate B, solicitând modificarea în totalitate a sentinței, în sensul respingerii acțiunii reclamanților, iar în subsidiar, modificarea în parte a hotărârii în privința intimaților și, în sensul ca pentru prima intimată să fie acordate sporurile de la data de 01.01.2006 până în prezent, iar în cazul celui de-al doilea intimat, de la data de 27.11.2006 până în prezent.
În motivarea recursului, recurenta a arătat că în perioada 2004-2006, aceste drepturi au fost suspendate succesiv prin dispoziții exprese ale următoarelor acte normative referitoare la"suplimentarea postului" și "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
- OUG nr.92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea 76/2005 și
- OUG nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006 aprobată cu modificări și completări prin legea 417/2006.
În altă ordine de idei, salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii, privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționari publici, motiv pentru care consideră că nu este culpa Casei de asigurări de Sănătate de neonorarea acestor drepturi, aceasta cu atât mai mult cu cât instituția avea obligația legală de a respecta prevederile legale invocate, precum și pe cele stipulate de Legea 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, respectiv:
- cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate
de autorizările conținute în legi specifice și în legile bugetare anuale;
- nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetul asigurărilor sociale de
sănătate și nici angajată și efectuată din acest buget, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială;
- nici cheltuială din fondul național unic de asigurări sociale de sănătate nu
poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă nu este aprobată potrivit legii și nu are prevederi bugetare.
În drept a invocat prevederile articolului 299 și următoarele cod procedură civilă, Legea 188/199, republicată privind statutul funcționarilor publici, Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Intimații G, G și au formulat "Concluzii scrise", prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând în apărare că, întrucât în situații similare, altor persoane li s-au acordat drepturile pretinse de reclamanți, aceștia nutresc o speranță legitimă de a obține recunoașterea creanței lor, tratamentul diferit, acordat în situații similare fiind contrar principiului siguranței raporturilor civile, ca element fundamental al statului de drept, aspect reținut și de Curtea Europeană în cauza și Beian.
Pe de altă parte, intimații au arătat că se consideră discriminați în ipoteza respingerii acțiunii lor, căci funcționarii publici din cadrul altor Case de Asigurări din țară, au obținut și chiar încasat aceleași sporuri.
În practica CEDO, încălcarea speranței legitime de către instanțele judecătorești a fost apreciată ca o atingere adusă unui bun și o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1, căci noțiunea de bun se referă la orice valoare patrimonială,pe care o persoană ar fi putut în mod efectiv și licit să o dobândească.
Neacordarea drepturilor salariale solicitate se circumscrie și încălcării art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale privind procesul echitabil, iar pe de altă parte, potrivit art. 3 Cod Civil, judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevede sau că este neîndestulătoare este susceptibil de denegare de dreptate.
Examinând sentința recurată, raportat la motivele de recurs invocate, precum și din oficiu, potrivit art. 304/1 cod procedură civilă, instanța reține că recursul este fondat, urmând a fi admis și modificată în totalitate sentința recurată, în sensul respingerii acțiunii reclamanților, pentru următoarele considerente:
eclamanții au calitatea de funcționari publici în cadrul Casei de Asigurări de Sănătate
În această calitate, reclamanții au solicitat în prezenta cauză obligarea Casei de Asigurări de Sănătate B la plata suplimentului postului în procent de 25% și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25%.
Curtea constată că temeiul acordării suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare a fost indicat de reclamanți ca fiind art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, conform căruia "pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În perioada 2004-2006, prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin nr.OUG 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005, și prin nr.OG 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006.
De asemenea, Curtea a reținut că în numerotarea anterioară republicării din anul 2007, art. 31 din Legea nr. 188/1999 era numerotat ca art. 29.
În aplicarea dispozițiilor actualului art. 31 (fost art. 29 din Legea nr.188/1999) - text introdus prin Legea nr. 161/2003 - Agenția Națională a Funcționarilor Publici a elaborat un proiect de act normativ privind salarizarea funcționarilor publici, proiect care instituia, conform dispozițiilor art. 29 din Legea nr.188/1999, mecanismul de stabilire a salariului funcționarilor publici, compus din cinci componente: salariul de bază, suplimentul postului, sporul de vechime, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, alte prime și sporuri.
Curtea a observat însă că acest proiect de act normativ nu a fost promovat până în prezent, astfel că nu există baza legală pentru calcularea (cuantificarea) și acordarea suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare.
Astfel, obligarea pârâtei la plata sporurilor respective în procent de 25% este lipsită de temei legal, neexistând nici o reglementare în baza căreia să se poată identifica acest cuantum.
Pentru a fi posibilă cuantificarea (calcularea) suplimentului postului și a suplimentului gradului, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art. 29 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr. 188/1999.
Prin deciziile nr. 818/2008, nr. 819/2008 și nr. 820/2008, (toate fiind publicate în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008), Curtea Constituțională a constatat că prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) și art. 27 alin. (1) din nr.OG 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată, "sunt neconstituționale, în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative".
Curtea apreciază că - în condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului gradului - acordarea acestor drepturi presupune, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar, pe de altă parte, eventuala cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr. 820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținutexpressis verbiscă "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative", astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
În raport cu dispozițiile deciziilor Curții Constituționale menționate mai sus, Curtea a apreciat că instanțele judecătorești nu au posibilitatea de a acorda un spor salarial al cărui cuantum nu a fost determinat de autoritățile competente.
Chiar dacă nu se poate lua în considerare suspendarea legală a aplicării textului art. 31 din Legea nr. 188/1999, nu se poate face în cauză o analogie cu situația litigiilor având ca obiect plata primelor de concediu cuvenită funcționarilor publici, întrucât în cazul acordării primei de concediu, dispozițiile Legii nr. 188/1999 erau lipsite de orice echivoc, sub aspectul cuantumului primei respective, dispozițiile art. 34 alin. (2) - devenit ulterior art. 35 alin. (2) - din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, prevăzând că "funcționarul public are dreptul, pe lângă indemnizația de concediu, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, care se impozitează separat".
Or, în cazul suplimentului postului și al suplimentului corespunzător treptei de salarizare nu există nici o dispoziție legală care să permită instanțelor să stabilească un cuantum al acestor sporuri, în condițiile în care instanțele nu au competența de a stabili ele însele acest cuantum, conform deciziilor Curții Constituționale menționat mai sus.
În speță, nu se poate invoca " legitimă", de care se prevalează intimații, raportat la jurisprudența CEDO și la contextul admiterii de către unele instanțe de judecată din țară a acțiunilor având ca obiect acordarea suplimentului postului și a treptei de salarizare, întrucât, chiar în cauza Beian, Curtea a arătat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale."
S-a mai arătat, într-o altă cauză (Jantner c/a Slovakia, nepublicată), că nu se poate trage concluzia existenței unei "speranțe legitime" în situația în care există o controversă privitoare la modul de interpretare și aplicare a normelor de drept intern. În aceeași cauză, Curtea a ajuns la concluzia că, atunci când un interes patrimonial în discuție ar părea că aparține categoriei juridice de "creanță", el nu poate fi considerat ca "valoare patrimonială" și implicit ca "speranță legitimă" decât dacă are o "bază suficientă în dreptul intern", spre exemplu dacă existența sa este confirmată printr-o jurisprudență clară și concordantă a instanțelor naționale.
Pe de altă parte, în cauza, Curtea de la Strasbourg a apreciat că, pentru a se verifica dacă interpretarea dată de instanța națională satisface cerințele Convenției, trebuie analizată îndeplinirea cerințelor Convenției privitoare la calitatea legii. Principiul legalității înseamnă "existența de norme de drept intern suficient de accesibile, precise și previzibile".
Or, în speță, aceste cerințe nu sunt îndeplinite, căci în condițiile nereglementării cuantumului sporurilor prevăzute de lege pentru funcționarii publici, nu se poate afirma existența unor norme de drept precise și previzibile, ci din contră, există o incertitudine de natura legislativă, pe care o instanță de judecată nu o poate acoperi, decât cu încălcarea principiului separației puterilor în stat.
Totodată, nu se poate afirma nici faptul că, prin respingerea acțiunii reclamanților, judecătorul s-ar face vinovat de denegare de dreptate, căci art. 3 cod civil se referă la situația în care judecătorul respinge cererea, pe motiv că legea nu prevede sau că nu este îndestulătoare, fără a recurge la principiile de interpretare a normelor juridice, care i-ar permite soluționarea litigiului în fond. Or, în speță, nu este vorba de refuzul judecătorului de interpretare a dispozițiilor art. 31 alin. 1 lit. c) și d) din Legea 188/1999, ci chiar de adăugarea la lege și prin aceasta imixtiunea puterii judecătorești în materie legislativă, ceea ce nu este permis. În condițiile în care sporurile recunoscute de lege pentru funcționarii publici nu sunt cuantificate, se poate spune, practic, că acestea nici nu sunt efectiv reglementate și susceptibile de a fi acordate reclamanților, iar instanța de judecată nu poate, într-o asemenea situație, să își aroge puterile legislativului sau ale executivului.
În consecință, Curtea consideră că instanța de fond a pronunțat soluția recurată cu aplicarea greșită a legii, reținând în mod nefondat existența obligației de plată a suplimentului postului și al suplimentului corespunzător treptei de salarizare către reclamanți - funcționari publici în cadrul Casei de Asigurări de Sănătate B, fiind, așadar, incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 cod procedură civilă.
Se va lua act de faptul că nu au fost solicitate cheltuieli de judecată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite ca fondat recursuldeclarat de recurentaCasa de Asigurări de Sănătateîmpotriva sentinței nr. 596/CA din 15.12.2008 pronunțată de Tribunalul Bihor pe care o modifică în totalitate, în sensul că:
Respinge acțiuneaformulată de reclamanții, R, A, C, G, G, C, C, și toți cu domiciliul ales în O, șoseaua -, km.4, județul B în contradictoriu cu intimata Casa de Asigurări de Sănătate
Fără cheltuieli de judecată în recurs.
IREVOCABILĂ.
Pronunțată în ședința publică, azi 19 martie 2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR JUDECATOR GREFIER
- - - - - - - -
cu opinie separată În concediu, semnează
Președintele instanței
Red.dec.M/26.03.2009
Jud. fond.
Dact./30.03.2009
OPINIA SEPARATĂ
Apreciez că soluția legală ce putea fi adoptată în cauză era aceea de respingere a recursului formulat deCasa de Asigurări de Sănătateși menținerea în întregime dispozițiilor sentinței nr. 596/CA din 15.12.2008 pronunțată de Tribunalul Bihor.
Este necontestat în cauză textul articolului 31 din Legea 188/1999 privind statutul funcționarilor publici care le conferă acestora pentru activitatea desfășurată - dreptul la un salariu compus din:
"a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechimea în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale în condițiile legii."
Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici.
Câtă vreme între elementele salariului de care beneficiază reclamanții potrivit legii se includ suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, respingerea unei astfel de cereri reprezintă în fapt o încălcare a dreptului.
Dreptul reclamanților chiar necuantificat - există - independent de adoptarea sau nu a proiectelor de acte normative emise de Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
Pe de altă parte, Deciziile Curții Constituționale nr. 818/2008, 819/2008 și 820/2008, se referă la neconstituționalitatea prevederilor articolului 1 din OG 137/2000, iar reclamanții și-au întemeiat acțiunea pe prevederile articolului 31 alineat 1 lit. și d din Legea 188/1999 privind Statutul Funcționarilor Publici.
În acest context nu sunt aplicabile în cauză prevederile declarate neconstituționale prin Deciziile Curții Constituționale arătate mai sus, deoarece dreptul reclamanților este prevăzut în Legea 188/1999 a Funcționarilor Publici, iar nu creat de judecător prin înlocuirea unor dispoziții legale cu altele.
Modul de calcul al cuantumului cuvenit reclamanților este o problemă care a devenit litigioasă și cu concursul atitudinii procesuale a pârâtei, care nu a făcut demersuri pentru materializarea dreptului și stabilirea cătimii sporului nici după promovarea acțiunilor în instanță.
În condițiile în care funcționarii publici aflați în situații similare cu reclamanții au avut câștig de cauză (aspect dovedit cu deciziile depuse în probațiune), este pertinentă motivarea instanței de fond în sensul că statul trebuie să asigure punerea în practică a legilor de o manieră în care să evite insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiecții de drept interesați (cauza Beian împotriva României și împotriva României ) astfel că recursul este nefondat.
JUDECĂTOR
- -
Red.M/08.04.2009
Dact./08.04.2009
Președinte:Boța MarilenaJudecători:Boța Marilena, Filimon Marcela, Blaga Gabriela
