Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1663/2009. Curtea de Apel Ploiesti
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL PLOIEȘTI
SECȚIA COMERCIALĂ ȘI DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA NR. 1663
Ședința publică din data de 24 noiembrie 2009
PREȘEDINTE: Nițu Teodor
JUDECĂTORI: Nițu Teodor, Tănăsică Elena Stan Aida
- - -
Grefier -
Pe rol fiind soluționarea recursului declarat de reclamantul Sindicatul Liber "Finanțe Publice" B, cu sediul în B,-, jud. B, împotriva sentinței nr. 1365 din data de 25 noiembrie 2008 pronunțate de Tribunalul Buzău, în contradictoriu cu pârâtele Direcția Generală a Finanțelor Publice B, cu sediul în B,-, jud. B și Ministerul Finanțelor Publice, cu sediul în B,-, sector 5.
La apelul nominal făcut în ședință publică, a răspuns recurentul-reclamant Sindicatul Liber "Finanțe Publice" B, reprezentat de avocat din cadrul Baroului P, cu împuternicire avocațială nr. 513 depusă la fila 25, lipsind intimatele-pârâte Direcția Generală a Finanțelor Publice B și Ministerul Finanțelor Publice.
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, învederându-se instanței că judecarea prezentei cauze a fost repusă pe rol la solicitarea recurentului-reclamant după suspendarea din data de 7 aprilie 2009, după care,
Curtea, luând act că nu se formulează alte cereri, constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul asupra recursului.
Recurentul-reclamant Sindicatul Liber "Finanțe Publice" B, reprezentat de avocat, solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat. Arată, totodată, că a explicat reprezentantului legal al sindicatului evoluția interpretărilor legislației în materie, dar solicită amânarea pronunțării pentru a putea depune concluzii scrise semnate și de președintele recurentului-reclamant.
CURTEA
Asupra recursului de față, reține următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Buzău sub nr- reclamantul Sindicatul Liber Finanțe Publice Bas olicitat în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală a Finanțelor Publice B și Ministerul Economiei și Finanțelor pronunțarea unei sentințe prin care să se dispună obligarea pârâtei Direcția Generală a Finanțelor Publice B la plata sumei de bani reprezentând suplimentul corespunzător postului în procent de 25% din salariul de baza începând cu data de 01.01.2004, sume actualizate în funcție de indicele de inflație de la data nașterii dreptului, respectiv data de 01.01.2004 și până la data plății efective și la plata sumelor de bani reprezentând suplimentul corespunzător treptei de
salarizare în procent de 25% din salariul de bază începând cu data de 01.01.2004, sume actualizate în funcție de indicele de inflație de la data nașterii dreptului, respectiv data de 01.01.2004 și până la data plății efective, precum și obligarea pârâtului Ministerului Economiei și Finanțelor la alocarea fondurilor necesare plății sumelor solicitate.
In motivarea cererii, reclamantul a arătat că în conformitate cu dispozițiile art.31 alin.1 lit c din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici "pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: a) salariul de bază; b) sporul pentru vechimea în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Dreptul funcționarului public la plata celor două categorii de suplimente a fost statuat ca urmare a modificării art.29 din Legea nr. 188/1999 prin Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în executarea demnităților publice, a funcționarilor publici și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Astfel, la art.XXV din Legea 161/2003 a fost stabilită ca dată a intrării în vigoare a dispozițiilor art.29 alin.1 din Legea nr.188/1999, cu modificările și completările ulterioare, din data de 01.01.2004.
Deși drepturile salariale în discuție au fost prevăzute a fi acordate funcționarilor publici prin dispozițiile legii cadru în materie, aplicarea acestora a fost suspendată, în mod succesiv până la data de 01.01.2007.
Intrucât normele ce au reglementat suspendarea nu mai sunt în vigoare la data sesizării instanței, a considerat reclamantul că cenzurarea legalității acestor suspendări succesive revine, conform art.29 alin.1 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, instanței de fond.
In ceea ce privește cuantumul drepturilor solicitate, exprimat prin procentul de 25% din salariul de bază pentru fiecare categorie de supliment, reclamantul a menționat că această solicitare se impune a fi admisă pentru identitate de rațiune și pentru respectarea principiului fundamental al nediscriminării. Procentul nu a fost stabilit în mod aleatoriu, ci s-au avut în vedere similitudini cu alte categorii de drepturi salariale, cum ar fi sporul pentru vechime în muncă sau cel pentru complexitatea muncii. Referitor la petit-ul cererii privind actualizarea prejudiciului suferit conform indicelui de inflație, raportat și la prevederile art. 1082 cod civil și art. 161 alin.4 Codul Muncii, reclamantul a precizat că pârâta este în culpă pentru neacordarea suplimentelor și neinițierea măsurilor ce se impuneau în vederea acordării acestora, neexistând o cauză străină, care să conducă la ideea că neacordarea acestor drepturi nu s-ar datora culpei pârâtei.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice Bas olicitat respingerea acțiunii ca netemeinică și nelegală, arătând că prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate în mod expres prin nr.OUG92/2004, aprobată cu modificările și completările ulterioare, respectiv prin Legea nr.417/2006, acte normative cu aplicare strict delimitată în timp.
Se solicită a se avea în vedere că reclamanții au calitatea de funcționari publici, fiind salarizați în conformitate cu prevederile Legii 188/1999 republicată, prin statutul funcționarilor publici nr.OUG192/2004, nr.OG2/2006 si nr.OG6/2007 modificată prin nr.OG9/2008.
Dispozițiile art.31 alin.1 din Legea 188/1999 republicată, stabilesc în mod generic compunerea salariului la care este îndreptățit funcționarul public, incluzând salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, Ministerul Economiei și Finanțelor a invocat, în ceea ce privește capătul doi al cererii de chemare în judecată, excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului în formularea unei astfel de cereri și excepția lipsei de interes a acestui capăt de cerere.
Pe fondul cererii de chemare în judecată, pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor a solicitat respingerea acesteia, arătând că potrivit art. 31 alin.1 din Legea nr.188/1999, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, iar în completarea acestuia legiuitorul a stabilit la art. 31 alin.3 din Legea nr. 188/1999 ca "salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici". Din informațiile furnizate de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, a rezultat că proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici stabilește mai multe criterii în funcție de care să se cuantifice atât suplimentul postului, cât și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. S-a solicitat instanței să aibă în vedere faptul că indiferent de funcția ocupată, de natura, complexitatea atribuțiilor exercitate de persoana care are calitatea de funcționar public, reclamanții au solicitat plata suplimentului postului și cel al treptei de salarizare, fiecare în cuantum de 25% din salariul de bază, fără a se avea în vedere intenția legiuitorului de a reglementa acest supliment, mai ales prin prisma performanțelor profesionale ale funcționarilor publici.
Prin sentința nr. 1365 din data de 25 noiembrie 2008 Tribunalul Buzăua respins excepțiile invocate de pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor și a respins acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul Liber "Finanțe Publice" B în contradictoriu cu pârâtele Direcția Generală a Finanțelor Publice B și Ministerul Economiei și Finanțelor.
Pentru a hotărî astfel, cu privire la excepțiile invocate s-a constatat că potrivit Legii nr. 502/2002 și nr.HG208/2005 Ministerul Economiei și Finanțelor coordonează acțiunile care sunt în responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetar cum ar fi pregătirea proiectelor legilor anuale, ale legilor de rectificare precum și ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuție. Astfel, rolul Ministerului Economiei și Finanțelor de a răspunde de elaborarea proiectelor
bugetului de stat, precum și elaborarea proiectelor de rectificare a acestor bugete, calitatea procesuală a acestei instituții centrale justificându-se și prin dispozițiile art.1 din OG nr.2/2002 aprobată prin Legea nr.288/2002, conform cărora executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice în temeiul titlurilor executorii se realizează din sumele aprobate prin bugetele acestora cu titlu de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectivă.
În ceea ce privește excepția lipsei de interes a reclamantului în a formula cererea de obligare a Ministerului Economiei și Finanțelor la a aloca fonduri pentru Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului B, definită ca interesul în promovarea unei cereri în justiție pe care îl are o parte pentru a putea justifica punerea în mișcare a acțiunii judiciare, această excepție a fost considerată neîntemeiată deoarece prin cererea formulată reclamanții au solicitat să obțină în folosul propriu sume de bani reprezentând 25% din salariul de bază drept suplimentul postului și 25% corespunzător treptei de salarizare.
Pe fondul cauzei, instanța de fond a constatat că cererea reclamanților este neîntemeiată deoarece potrivit art.31 alin.1 din Legea nr.188/1999, pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. În completarea acestuia legiuitorul a stabilit la art.31 alin.3 din Legea nr.188/1999 că "salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici." Din interpretarea cumulativă a acestor două texte normative rezultă că cele două componente solicitate de funcționarii publici urmează a fi reglementate prin legea privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici.
În condițiile în care această lege nu a fost adoptată până acum de către legiuitorul român funcționarilor publici le sunt aplicabile în acest moment prevederile din nr.OG6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici precum și creșterile salariale care s-au acordat funcționarilor publici în anul 2007 cu modificările ulterioare. Potrivit dispozițiilor art.1 din nr.OG6/2007 actul normativ "reglementează drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare, astfel încât este evident faptul că nr.OG6/2007 este un act normativ distinct de legea privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici la care se face trimitere în cuprinsul art. 31 alin.3 din Legea nr.188/1999 prin care a fost reglementat un sistem de salarizare distinct provizoriu fapt pentru care funcționarii publici nu pot solicita în baza nr.OG6/2007 plata suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare prevăzut la art.31 alin.1 lit.c) și d) din Legea nr.188/1999.
drepturilor salariale prevăzute de art. 29 din Legea nr.188/1999 devenit ulterior art.31 din Legea nr.188/1999 va avea loc la momentul adoptării legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici. În acest sens în aplicarea dispoziției legale la care s-a făcut referire Agenția Națională a Funcționarilor publici a elaborat un proiect de act normativ privind salarizarea funcționarilor publici. Proiectul reglementa un mod unic de stabilire a salariilor funcționarilor publici, instituind conform dispozițiilor art.89 din Legea 188/1999 mecanismul de stabilire a salariului funcționarilor publici compus din componentele la care s-a făcut referire mai sus, însă acest proiect de act normativ elaborat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici nu a fost promovat până în prezent, astfel că nu există baza legală pentru calcularea (cuantificarea și acordarea suplimentului postului și a suplimentului gradului).
Pentru a fi posibilă cuantificarea (calcularea) suplimentului postului și a suplimentului gradului ca părți componente ale salariului funcționarilor publici este necesară existenta unor dispoziții date în aplicarea ( executarea) art.29 alin.1 lit.c și d din Legea 188/1999, atribuții ce revine fie legiuitorului în cadrul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege fie guvernului în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea 188/1999.
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul a suplimentului postului și a suplimentului gradului, acordarea acestor drepturi presupune, pe de o parte obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar pe de altă parte, eventuala cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii reprezintă o nesocotire a deciziei Curții Constituționale nr.820/2008 în cuprinsul căreia s-a reținut că " instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative", astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept efectiv prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectiv.
Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond a declarat recurs reclamantul Sindicatul Liber "Finanțe Publice" B, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând prevederile art. 304 pct.9 și 3041Cod pr.civilă.
Recurentul-reclamant apreciază motivarea instanței de fond ca fiind lipsită de suport legal, prin ignorarea dispozițiilor art. 31 alin.1 din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare se circumscriu noțiunii de sporuri ce fac parte din structura salariului funcționarilor publici. nr.OG 6/2007 nu a abrogat prevederile textului menționat anterior, ci în cuprinsul art. 37 prevede că "salariile funcționarilor publici se plătesc înaintea oricăror alte obligații de plată ale autorității sau instituției publice, ele nefăcând obiectul vreunei limitări sau renunțări."
Prin neacordarea efectivă a drepturilor aferente celor 2 suplimente s-a produs o încălcare a dispozițiilor art. 1 din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, dar și a celor ale art. 6 din convenția menționată, privind procesul echitabil.
Motivația instanței de fond potrivit căreia nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare este neîntemeiată și lipsită de relevanță întrucât modalitatea de calcul a acestor sporuri nu reprezintă un impediment în aplicarea dispozițiilor art. 31 alin.1 din Legea nr. 188/1999.
Se mai arată de către recurent că de la apariția actului normativ și până în prezent, funcționarii publici nu au primit aceste sporuri, aceste drepturi tind să devină lipsite de conținut, iar prin această îngrădire pârâtele nu au nicio justificare printr-o cauză de utilitate publică. Mai mult, este de principiu că o normă legală reglementată trebuie să producă efecte, fiind împotriva rațiunii de a exista a legilor, acestea să aibă doar un caracter formal.
Se solicită admiterea recursului, modificarea sentinței recurate, iar pe fond admiterea acțiunii și obligarea pârâtelor la calcularea și plata drepturilor salariale reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază, începând cu data de 01.01.2004, sume actualizate în funcție de indicele de inflație de la data nașterii dreptului, respectiv data de 01.01.2004 și până la data plății efective.
Examinând sentința recurată prin prisma criticilor formulate și a temeiurilor prevăzute de art.304 Cod pr.civilă, precum și sub toate aspectele potrivit art.3041Cod pr.civilă, Curtea reține că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează:
Sentința recurată a fost dată cu aplicarea corectă a legii și cu respectarea principiului separației puterilor consacrat în art. 1 alin.(4) din Constituția României și a prevederilor art. 61 alin. (1) în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării.
Astfel, potrivit dispozițiilor art. 31 alin.1 din Legea 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii. Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu
prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici. Această lege reprezintă norma generală ce reglementează categoria profesională a funcționarilor publici.
Salarizarea funcționarilor publici a fost reglementată, în perioada 2004-2007, prin acte normative cu caracter special, respectiv: nr.OUG 92/2004 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005, nr.OG 2/2006 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006, nr.OG 6/2007 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 232/2007, modificată și completată prin nr.OG 9/2008, menționându-se expres că salariul de bază se stabilește în funcție de categorie, de clasă, care reflectă nivelul studiilor necesare exercitării funcției publice, și, după caz, de gradul profesional al funcției publice, precum și în raport cu nivelul la care se prestează activitatea, respectiv la nivel central sau local, potrivit anexelor la actele normative susmenționate.
În prezenta cauză, instanța este ținută să lămurească înțelesul dispoziției cuprinse în art. 31 din Legea 188/1999 având în vedere legăturile sale cu actele normative speciale care reglementează salarizarea funcționarilor publici.
Interpretând în mod sistematic actele normative menționate, se constată că pe calea ordonanțelor s-au prevăzut măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici, iar aceste măsuri au caracter special față de legea generală, fiind bine cunoscut principiul potrivit căruia norma specială derogă de la norma generală.
Prin menționarea în componența salariului funcționarului public a suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare, legiuitorul nu a intenționat crearea unor "sporuri/prime" ce se acordă distinct de salariul de bază, ci acestea sunt componente ale salariului de bază, găsindu-și corespondent în categoriile, clasele, gradele profesionale, treptele de salarizare ale gradelor profesionale. Simpla inadvertență a termenilor folosiți, salariu sau salariu de bază, nefiind de natură a crea noi drepturi salariale pentru funcționarii publici. Această interpretare rezultă și din faptul că nici în norma generală și nici în norma specială nu sunt cuprinse dispoziții care să cuprindă cuantumul sau modalitatea de calcul al acestor suplimente.
Mai mult decât atât, faptul că suplimentul corespunzător treptei de salarizare este o componentă a salariului de bază rezultă și din dispozițiile art. 4 și 5 din OG nr. 6/2007, în care se arată că salariul de bază se stabilește în funcție de gradul profesional al funcției publice, iar pentru gradul profesional al funcției publice de execuție se stabilesc 3 trepte de salarizare.
De asemenea, în art. 33 din OG nr. 6/2007 se menționează că avansarea în treapta de salarizare imediat superioară se face prin transformarea posturilor ocupate de cei care îndeplinesc condiții de avansare. De aici rezultă că majorarea salariului se poate obține prin "avansare într-o treaptă de salarizare superioară" și nu prin acordarea unui spor reprezentând suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Pe de altă parte, prin suplimentul postului se înțelege diferențierea salarială între funcționarii publici în funcție de postul ocupat, funcție publică de conducere sau de execuție, în condițiile în care, potrivit legii, funcționarii publici care ocupă o funcție publică de conducere beneficiază de salariul de bază prevăzut pentru funcția de execuție deținută anterior, la care se adaugă indemnizația de conducere.
În lipsa unui act normativ emis sau adoptat de către Administrație, prin care să fie stabilit cuantumul celor 2 suplimente solicitate prin acțiune de către reclamanți, instanța nu posedă puterea juridică de a determina ea însăși întinderea suplimentelor salariale, deoarece s-ar substitui Executive și ar încălca principiul consacrat în art. 1 alin.4 din Constituția României iar acordarea drepturilor solicitate fără a fi cuantificate lipsește sentința de efecte juridice neputând fi executată.
Instanțele de judecată nu pot cenzura soluția aleasă de legiuitor în stabilirea retribuției unor categorii profesionale și să stabilească alte drepturi salariale decât cele prevăzute de lege. S-ar încălca, astfel, rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a țării și principiul separației puterilor în stat.
Nefiind reglementate printr-un act normativ în vigoare, cuantumul drepturilor salariale solicitate de reclamanți nu fac obiectul protecției normelor constituționale și nici al Protocolului adițional 1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale. Altminteri, înseamnă că orice instanță de judecată poate să adauge la lege și să creeze o nouă lege, ceea ce este vădit inacceptabil și contravine rolului și funcției puterii judecătorești.
Reținând că sentința recurată este temeinică și legală sub aspectul tuturor criticilor formulate, Curtea, în baza dispozițiilor art. 312 Cod pr.civilă va respinge ca nefondat recursul, în cauză nefiind incident niciunul din motivele prevăzute de art. 304 Cod pr.civilă.
Pentru aceste motive,
În numele legii
DECIDE
Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul Sindicatul Liber "Finanțe Publice" B, cu sediul în B,-, jud. B, împotriva sentinței nr. 1365 din data de 25 noiembrie 2008 pronunțate de Tribunalul Buzău, în contradictoriu cu pârâtele Direcția Generală a Finanțelor Publice B, cu sediul în B,-, jud. B și Ministerul Finanțelor Publice, cu sediul în B,-, sector 5.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 noiembrie 2009.
Președinte JUDECĂTORI: Nițu Teodor, Tănăsică Elena Stan Aida
- - - - - -
Grefier
Operator date cu caracter personal
Număr notificare 3120
Red. / - 5ex./ 9.12.2009
Dosar fond -- Tribunalul Buzău
Jud. fond
Președinte:Nițu TeodorJudecători:Nițu Teodor, Tănăsică Elena Stan Aida
