Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1728/2009. Curtea de Apel Bucuresti
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ nr. 1728
Ședința publică din data de 25 iunie 2009
Completul constituit din:
PREȘEDINTE: Bulancea Diana Magdalena- ---
JUDECĂTOR 2: Șuțu Alina- -
JUDECĂTOR 3: SeverinS
GREFIER:
Pe rol se află spre soluționarerecursul declarat de chematul în garanțieMinisterul Finanțelor Publiceîmpotriva sentinței civile nr. 2972, pronunțată de Tribunalul București - Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal la data de 06.11.2008 în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimatul-reclamant și cu intimații-pârâțiMinisterul Administrației și Internelorși Inspectoratul de Poliție al Județului.
La apelul nominal făcut în ședință publică a răspuns recurentul-chemat în garanție, prin consilier juridic, lipsind intimatul-reclamant și intimații-pârâți.
Proceduralegal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzeide către grefierul de ședință, după care:
Recurentul-chemat în garanție, prin consilier juridic, solicită admiterea cererii de repunere pe rol a cauzei.
Curtea admite cererea de repunere pe rol a cauzei, și având în vedere procedura de citare legal îndeplinită, constată cauza în stare de judecată.
Recurentul-chemat în garanție, prin consilier juridic, arată că nu mai are cereri de formulat.
Curtea, văzând că nu mai sunt cereri de formulat, constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul recurentului-chemat în garanție, prin consilier juridic, în susținerea motivelor de recurs.
Recurentul-chemat în garanție, prin consilier juridic, solicită admiterea recursului și modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii cererilor de chemare în garanție ca fiind formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar pe fond, respingerea cererii ca neîntemeiată. Invocă practica judiciară în materie.
Curtea declară dezbaterile încheiate și reține cauza spre soluționare.
CURTEA DE APEL,
Deliberând asupra recursului de față, constată următoarele:
Prin sentința civilă nr. 2972, pronunțată de Tribunalul București - Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal la data de 06.11.2008 în dosarul nr-, au fost respinse excepția inadmisibilității și lipsei calității procesuale pasive a chematului în garanțieMinisterul Finanțelor Publice,a fost admisă acțiunea principală formulată de către reclamantul în contradictoriu cu pârâțiiMinisterul Administrației și InternelorșiInspectoratul de Poliție al Județuluiși au fost obligați pârâții să plătească reclamantului prima de concediu pe anii 2004-2006 și sporul de fidelitate pe perioada 01.07.2005 - 21.12.2005, cu actualizarea sumelor la data plății efective, au fost admise cererile de chemare în garanție formulate de cei doi pârâți iar chematul în garanțieMinisterul Finanțelor Publicea fost obligat să vireze pârâtuluiMinisterul Administrației și Internelorsumele necesare efectuării plății drepturilor salariale cuvenite reclamantului.
Pentru a se pronunța astfel pe cererile de chemare în garanție, prima instanță a reținut că acestea sunt întemeiate față de calitatea Ministerul Finanțelor Publice de ordonator principal de credite, potrivit Legii nr. 500/1992.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs numai chematul în garanțieMinisterul Finanțelor Publice,criticând sentința sub aspectul soluției dată excepției lipsei calității sale procesuale în cererea de chemare în garanție precum și soluției de admitere a cererii de chemare în garanție.
Recurentul a solicitat modificarea sentinței în sensul admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice, în calitate de chemat în garanție, sau respingerii pe fond a cererii de chemare în garanție, în esență întrucât sentința pronunțată este lipsită de temei legal și a fost dată cu aplicarea greșită a legii.
În motivarea recursului, recurentul arată că ministrul economiei și finanțelor și ministrul administrației și internelor sunt ordonatori principali de credite, iar potrivit dispozițiilor art. 28 lit. e din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, proiectele legilor bugetare anuale și ale bugetelor se realizează de către Guvern, prinMinisterul Finanțelor Publice,pe baza propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite, iar Parlamentul adoptă legile bugetare anuale și legile de rectificare. Într-un proces, calitatea de pârât poate aparține numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, iar drepturile solicitate de către reclamant sunt drepturi de natură salarială, astfel că într-o astfel de acțiune părți pot fi numai reclamantul și pârâții care au atribuții în ceea ce privește salarizarea acestuia. Responsabilitatea sa se limitează la faza de proiect bugetar, iar între MAI și MFP nu există niciun fel de raporturi legale sau contractuale care să justifice chemarea sa în garanție. Mai mult, arată că art. 4 din OG nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, modificată și completată prin Legea nr. 110/2007 prevede obligația ordonatorilor principali de credite de a dispune "toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condițiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii." ÎntrucâtMinisterul Finanțelor Publicenu are calitate de debitor față deMinisterul Administrației și Internelor,în baza vreunei dispoziții legale, nu poate fi obligat la alocarea respectivelor fonduri.
Pe fond, apreciază că cererea de chemare în garanție este inadmisibilă, întrucât dispozițiile legii contenciosului administrativ consacră expres numai posibilitatea chemării în garanție a superiorului ierarhic, or obiectul cauzei se referă la neacordarea unor drepturi, iar pe de altă parte potrivit dispozițiilor art. 60-63 din Codul d e procedură civilă instituția chemării în garanție se întemeiază pe existența unei obligații de garanție sau despăgubire, care nu există în sarcina Ministerului Finanțelor Publice. Solicită să se aibă în vedere că atât ministrul economiei și finanțelor cât și ministrul administrației și internelor sunt ordonatori principali de credite, iar potrivit dispozițiilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, nicio cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonată și plătită dacă nu este aprobată potrivit legii, iar pe de altă parte nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în buget dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială. De asemenea, conform art. 138 alin. 5 din Constituția României "nicio cheltuială nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare", consacrându-se astfel principiul fundamental pentru asigurarea disciplinei financiare în cheltuirea banului public, în sensul că prin lege nu se pot stabili cheltuieli publice fără asigurarea sursei de finanțare.
Potrivit art. 7 din OUG nr. 146/2007 privind aprobarea plății primelor de concediu de odihnă suspendate în perioada 2001-2006 "Ordonatorii principali de credite au obligația să asigure aplicarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență cu prioritate, din economiile obținute la cheltuielile de personal din posturile vacante", ordonatorul principal fiind în acest caz ministrul administrației și internelor.
Recursul a fost întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9, 3041din Codul d e procedură civilă, art. 147 alin. 4 din Constituția României, art. 11 alin. 3 din Legea nr. 47/1992, Legea nr. 188/1999, Legea nr. 500/2002, Legea nr. 24/2000.
Intimații nu au formulat întâmpinare și nici nu și-au trimis reprezentant în instanță pentru a-și exprima poziția procesuală.
În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe.
Analizând actele și lucrările dosarului, în limita și în raport de motivele de recurs formulate, precum și în conformitate cu prevederile art. 3041din Codul d e procedură civilă, Curtea apreciază că recursul declarat este fondat, urmând să îl admită și să modifice în parte sentința atacată în sensul respingerii cererilor de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice ca neîntemeiate.
Curtea reține că premisa cererii de chemare în garanție formulată de către pârâții-intimați Ministerul Administrației și Internelor și Inspectoratul de Poliție al Județului a fost aceea că în situația admiterii acțiunii reclamantului și obligării instituției pârâte la plata drepturilor salariale solicitate pentru anii 2004-2006, va fi în imposibilitate să pună în executare sentința în lipsa fondurilor alocate special cu această destinație. În drept, pârâtul a susținut că potrivit prevederilor art. 4 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, angajarea cheltuielilor din bugetul aprobat ministerului se face numai în limita creditelor bugetare aprobate; sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin buget, în cadrul cărora de angajează, se ordonanțează și se efectuează plăți, reprezintă limite maxime care nu pot fi depășite iar orice angajare și utilizare a creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate determină atragerea răspunderii celor vinovați, astfel încât, întrucât potrivit dispozițiilor nr.HG 208/2005 bugetul de stat este gestionat deMinisterul Finanțelor Publice,chematul în garanție trebuie să vireze Ministerului Administrației și Internelor sumele necesare efectuării acestor plăți, instituția pârâtă fiind finanțată integral de la bugetul de stat.
Analizând criticile recurentei referitoare la soluția dată cererii de chemare în garanție, Curtea apreciază că nu se poate reține inexistența niciunui raport între pârâtulMinisterul Administrației și Internelorși chematul în garanțieMinisterul Finanțelor Publiceîn cadrul mecanismului de stabilire a bugetului pârâtului necesar punerii în executare a pretențiilor recunoscute reclamantului prin sentința recurată, astfel încât în mod corect a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale active a chematului în garanție.
Pe fond, însă, Curtea apreciază că raportul dintre pârâtulMinisterul Administrației și Internelorîn calitate de ordonator principal de credite cu atribuții în asigurarea fondurilor necesare plății drepturilor salariale către reclamant, inclusiv a celor restante, șiMinisterul Finanțelor Publice,în calitate de instituție care gestionează bugetul statului, se încadrează într-un mecanism complex în care atribuțiile sunt stabilite prin acte normative, în cadrul căruia nu există niciun raport obligațional care să determine vreo obligație de garanție sau despăgubire a gestionarului față de ordonatorii de credite.
Este necontestat faptul că instituțiile pârâte sunt instituții finanțate exclusiv de la bugetul de stat, iar orice plată efectuată trebuie să se încadreze în cheltuielile aprobate anterior prin legile bugetului de stat.
De asemenea, nu se contestă faptul că pentru punerea în executare a sentinței recurate în privința plății contravalorii primelor de concediu aferente anilor 2004-2006 și sporuilui de fidelitate pentru perioada relevată din anul 2005, actualizate la data efectuării plății, pârâțiiMinisterul Administrației și InternelorșiInspectoratul de Poliție al Județuluivor trebui să facă demersuri pentru a solicita alocarea fondurilor necesare, în special în contextul adoptării Ordonanței de Urgență nr. 146/2007 pentru aprobarea plății primelor de concediu de odihnă suspendate în perioada 2001-2006.
Astfel, potrivit dispozițiilor art. 21 alin. 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, astfel cum a fost modificată, ordonatorul principal de credite "repartizeaza creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice ierarhic inferioare, ai caror conducatori sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz, in raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.", iar potrivit art. 34 alin. 1 din același act normativ, "Ordonatorii principali de credite au obligatia ca pana la data de 15 iulie a fiecarui an sa depuna la Ministerul Finantelor Publice propunerile pentru proiectul de buget si anexele la acesta, pentru anul bugetar urmator, cu incadrarea in limitele de cheltuieli, si estimarile pentru urmatorii 3 ani, comunicate potrivit art. 33, insotite de documentatii si fundamentari detaliate."De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 35 alin. 1 "Ministerul Finantelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite si a bugetului propriu, intocmeste proiectele legilor bugetare si proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern pana la data de 30 septembrie a fiecarui an.", după care "se aproba de Parlament pe ansamblu, pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum si alineate, dupa caz, si pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum si creditele de angajament pentru actiuni multianuale." (art. 36 alin. 1). Mai mult, potrivit dispozițiilor art. 47 și 49, ordonatorii de credite pot solicita aprobarea de credite bugetare pentru cheltuielile fiecărui exercițiu bugetar, care ar putea fi folosite pentru executarea hotărârilor judecătorești.
În faza de execuție bugetară, reglementată de dispozițiile Secțiunii a 4-a, "repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor aprobate in bugetele prevazute la alin. (1) se aproba de catre:
a)Ministerul Finantelor Publice: pe capitole de cheltuieli si in cadrul acestora, pe titluri, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pe capitole si subcapitole la venituri si pe capitole si in cadrul acestora, pe titluri de cheltuieli, pentru bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si pentru transferurile din bugetul de stat catre bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai bugetele locale, transmise de directiile generale ale finantelor publice ale Ministerului Finantelor Publice;
b)ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificatiei bugetare, pentru bugetele proprii si pentru bugetele ordonatorilor secundari de credite bugetare sau ale ordonatorilor tertiari de credite, dupa caz;
c) ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii si pentru bugetele ordonatorilor tertiari de credite bugetare."
De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 52 "In procesul executiei bugetare cheltuielile bugetare parcurg urmatoarele faze: angajament, lichidare, ordonantare, plata"(alin. 1), iar "operatiunile specifice angajarii, lichidarii si ordonantarii cheltuielilor sunt in competenta ordonatorilor de credite si se efectueaza pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale institutiei publice"(alin. 3), execuția bugetară bazându-se pe principiul separației atribuțiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuțiile persoanelor care au calitatea de contabil (alin. 2).
Astfel, față de mecanismul de elaborare a proiectului de buget și de executare a bugetului aprobat de către autoritatea legiuitoare, Curtea reține că între pârâți și Ministerul Finanțelor Publice nu există vreun raport legal sau convențional de garanție a plății sumelor solicitate cu titlu de primă de concediu, atribuțiile chematului în garanție fiind exclusiv unele tehnice, de gestiune.
Curtea constată că în cadrul competenței Ministerul Economiei și Finanțelor de a gestiona bugetul de stat, în baza HG nr. 386/2007 și OG nr. 22/2002, acesta poate propune măsuri pentru suplimentarea fondurilor alocate unui minister pentru plata unor drepturi salariale, însă numai la cererea ordonatorului principal de credite.
Mai mult, bugetul de stat este aprobat prin lege organică de către Parlamentul României, iar pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se impună elaborarea bugetului sub o anumită formă și conținut ar reprezenta o ingerință în atribuțiile puterii legislative, contrară art. 1 alin. 4 din Constituție, ceea ce determină incidența art. 304 pct. 4 Cod procedură civilă.
Pentru aceste considerente, Curtea apreciază că se impune admiterea recursului și modificarea în parte a sentinței în sensul respingerii cererilor de chemare în garanție pe fond, ca neîntemeiate și menținerea celorlalte dispoziții ale sentinței atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Admite recursul declarat de chematul în garanție Ministerul Finanțelor Publice împotriva sentinței civile nr. 2804, pronunțată de Tribunalul Teleorman la data de 18.11.2008 în dosarul nr. 2972, pronunțată de Tribunalul București - Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal la data de 06.11.2008 în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimatul-reclamant și cu intimații-pârâți Ministerul Administrației și Internelor și Inspectoratul de Poliție al Județului.
Modifică în parte sentința atacată în sensul că respinge ca neîntemeiate cererile de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice.
Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din data de 25 iunie 2009.
PREȘEDINTE, JUDECĂTOR, JUDECĂTOR,
- S
GREFIER,
/2 ex. - 30.09.2009
Judecător fond -
Președinte:Bulancea Diana MagdalenaJudecători:Bulancea Diana Magdalena, Șuțu Alina, Severin
