Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1954/2008. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMANIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECTIA COMERCIALA,DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV SI FISCAL
DOSAR NR-
DECIZIA CIVILĂ NR.1954
Ședința publică din data de 26 septembrie 2008
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Eleonora Gheța
JUDECĂTOR 2: Sergiu Leon Rus
JUDECĂTOR 3: Rodica
GREFIER:
S-a luat în examinare recursul formulat de SINDICATUL LIBER AL SALARIAȚILOR DIN ADMINISTRAȚIA LOCALĂ DE STAT împotriva sentinței civile nr. 2030 pronunțată în data de 05 octombrie 2007, în dosarul nr- al Tribunalului Sălaj în contradictoriu cu intimata INSTITUȚIA PRIMARULUI MUNICIPIULUI având ca obiect litigiu privind funcționarii publici.
La apelul nominal, făcut în cauză se prezintă av. în reprezentarea intereselor recurentului și av. în reprezentarea intereselor intimatului.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei ocazie cu care se învederează instanței că pricina a fost repusă pe rol urmare a soluționării excepției de nelegalitate a Deciziei nr.16/2007 a Camerei de conturi
Reprezentantul recurentului depune un script, reprezentând adresa nr. 43816/22.09.2008 care emană de la Primăria municipiului Z, despre care relevă că reprezintă un răspuns la o interpelare formulată de către recurent.
Apărătorul intimatei arată că are la cunoștință despre conținutul acestui înscris.
Nemaifiind alte cereri de formulat sau alte excepții de invocat, Curtea declară închise dezbaterile și acordă cuvântul pentru susținerea pe fond a recursului.
Reprezentantul recurentului solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat și modificarea în totalitate a sentinței recurate în sensul anulării măsurii la care a fost obligat Primarul municipiului Z și obligarea la executarea Contractului colectiv de muncă nr. 11/2006.
La solicitarea instanței arată că nu înțelege să mai susțină excepțiile de nelegalitate invocate în cuprinsul cererii de recurs ca și motive de recurs, întrucât au fost soluționate prin hotărârea irevocabilă a Tribunalului Sălaj. Arată totodată că înțelege să susțină restul motivelor de recurs, așa cum au fost formulate relevând că, prin adresa depusă la acest termen de judecată se arată că în bugetul local al municipiului pe anul 2008 au fost cuprinse toate drepturile bănești prevăzute în Contractul colectiv de muncă. Nu solicită cheltuieli de judecată.
Apărătorul intimatei arată că inițial ar fi solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală. însă se impun a fi observate două chestiuni. Cea dintâi chestiune se referă la împrejurarea că odată înlăturată măsura dispusă de către Curtea de Conturi, mai există interesul juridic pentru prezenta pricină, cu atât mai mult cu cât nimeni nu s-a opus executării. Cea de a doua chestiune se referă la stabilirea naturii măsurii dispuse de către Primarul municipiului Z, respectiv dacă este un act administrativ sau o dispoziție financiară, la care a fost obligat. Practic fiind o măsură care intră în atribuțiile de serviciu.
La solicitarea instanței arată că trebuie făcută distincția între actul economic și actul administrativ. Solicită cheltuieli de judecată.
În replică, reprezentantul recurentului arată că în opinia sa este un act administrativ iar problema pusă în discuție ar avea relevanță dacă la această dată primarul nu și-ar respecta obligațiile.
Curtea, în raport de obiectul cauzei, înscrisurile existente la dosar și susținerile părților litigante rămâne în pronunțare.
CURTEA,
Prin sentința civilă nr. 2030 din 5.10.2007 a Tribunalului Sălajs -a respins ca nefondată acțiunea reclamantului Sindicatul liber al salariaților din administrația locală de stat "" Z împotriva pârâtului Primarul municipiului Z, pentru anularea măsurii de suspendare, începând cu data de 01.08.2007 a tuturor drepturilor speciale convenite prin Contractul colectiv de muncă nr.11/10.01.2006, iar reclamantul a fost obligat să plătească pârâtului suma de 500 lei cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că reclamantul Sindicatul liber al salariaților din administrația locală de stat "" Zac hemat în judecată Instituția primarului municipiului Z solicitând anularea măsurii Primarului municipiului Z comunicată cu adresa nr. 34247/02.08.2007, prin care a dispus suspendarea începând cu data de 01.08.2007, a plății tuturor drepturilor speciale convenite prin Acordul/contract colectiv de muncă nr. 11/10.01.2006 și în consecință respectarea executării acestuia, anume plata tuturor acestor drepturi restante și în continuare, cu obligarea la cheltuieli de judecată.
Prima instanță a reținut că prin adresa în discuție a fost informat Sindicatul "" Z că începând cu data de 01.08.2007 s-a suspendat plata tuturor drepturilor speciale convenite prin acordul/contractul colectiv de muncă nr. 11/10.01.2006, ca urmare a Deciziei nr.16/20.07.2007 emisă de Directorul Direcției de Control Financiar Ulterior a Camerei de Conturi a județului S, prin care s-a dispus suspendarea unor practici, considerate nelegale de către organul de control.
Sindicatul a considerat aceasta ca o măsură administrativă nelegală din partea primarului, astfel că la data de 30.08.2007 a solicitat - ca procedură prealabilă în temeiul art. 7 și următoarele din Legea nr. 554/2004 - respectarea executării contractului colectiv de muncă și în consecință plata tuturor drepturilor speciale prevăzute prin acest contract, restante și în continuare, până la încetarea valabilității acestuia.
În susținerea acestui punct de vedere s-a invocat faptul că există Sentința civilă nr. 983/26.06.2006 a Tribunalului Sălaj prin care instanța s-a pronunțat definitiv și irevocabil, atât în ceea ce privește legalitatea contractului cât și în ceea ce privește obligația de plată a drepturilor prevăzute în contract.
În consecință, arată sindicatul în continuare - orice opinie sau dispoziție contrară emisă de către autoritate sau persoană este nelegală și încalcă autoritatea de lucru judecat stabilită prin sentința indicată, săvârșindu-se astfel un abuz de putere.
La aceste obiecțiuni, Primăria municipiului Zar ăspuns la data de 03.09.2007 în sensul că în urma controlului efectuat de Camera de Conturi a județului S s-a reținut că drepturile acordate în baza contractului colectiv exced prevederilor legale referitoare la salarizarea funcționarilor publici, mai precis cele prevăzute la art. 24 din Contractul Colectiv de Muncă, majorându-se fără temei legal cheltuielile instituției și că, în aceste condiții, suspendarea drepturilor speciale era obligatorie câtă vreme Decizia Camerei de Conturi nr. 16/2007 este în vigoare și executorie, potrivit Legii nr.94/1992. Se mai arată că în caz contrar devin aplicabile dispozițiile art.127 din aceeași lege, potrivit cărora "neaducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii rămase definitive, se sancționează cu amendă civilă egală cu salariul pe 2 - 5 luni al persoanei din vina căreia nu au fost aduse la îndeplinire măsurile stabilite".
Urmare a acestui răspuns sindicatul a promovat acțiunea în contencios administrativ, solicitând instanței să se pronunțe asupra legalității măsurii de suspendare a plății drepturilor speciale convenite prin Contractul Colectiv de Muncă, invocând în esență aceleași argumente aduse și pe calea plângerii prealabile.
Tribunalul a considerat că problema care se pune, raportat la circumstanțele cauzei, este dacă un astfel de drept sau interes al reclamantului i-a fost și îi este încălcat printr-un act administrativ unilateral.
Potrivit art. 2 alin.(2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, ori după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, însă nici una din cele două situații prevăzute le Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu se regăsesc în cauza dedusă judecății.
Astfel, măsura suspendării plății drepturilor speciale din contractul colectiv de muncă nu s-a materializat într-un act administrativ (dispoziție) emis de primar în calitate de reprezentant al autorității publice locale ci este doar un refuz din partea acestuia, în calitate de ordonator principal de credite - astfel cum se menționează în mod expres, în adresa din data de 03.09.2007 (23) - de a mai continua plata unor astfel de drepturi.
Prin urmare, putem conclude că refuzul primarului nu este de natură autoritar - administrativă ci o decizie financiar economică justificată prin aceea că transpune în practică una din măsurile dispuse printr-o decizie a Camerei de Conturi - S, care este executorie, sub sancțiunea prevăzută de Legea nr. 94/1992.
În altă ordine de idei corespunde adevărului și faptul că în legătură cu drepturile speciale negociate prin Contractul Colectiv de Muncă există o hotărâre judecătorească, însă trebuie observat că aceasta, având caracter relativ, nu poate influența în nici un fel măsurile dispuse printr-o decizie a Camerei de conturi în temeiul Legii nr. 94/1992, atâta vreme cât aceasta este în vigoare și executorie.
Găsindu-ne așadar în prezența a două acte jurisdicționale diferite, ambele în ființă, fiecare din ele este generator de efecte juridice specifice însă ceea ce este relevant pentru cazul în speță, raportat la cadrul procesual dedus judecății (contencios administrativ) este aceea că ambele se referă la primar în calitatea sa de șef al Instituției primarului și ordonator principal de credite și nu la aceea de reprezentant legal al administrației publice locale. Or, mergând pe linia acestui raționament, rezultă că primarul în această calitate, nu a făcut decât să adopte un anumit comportament față de o hotărâre ce îi era opozabilă și obligatorie fără ca prin aceasta să se considere că a săvârșit un act administrativ, de autoritate, (în sens larg) supus cenzurii instanțelor judecătorești.
Împotriva hotărârii a declarat recurs reclamantul Sindicatul Liber al Salariatilor din Administratia Locală de Stat "" Z solicitând modificarea in totalitate a sentinței atacate în sensul admiterii acțiunii.
În motivarea recursului, reclamantul a arătat că Acordul/contract colectiv de muncă, înregistrat la. sub nr.11/10.0 1.2006, încheiat între Primar pe de o parte și Sindicatul -reprezentând funcționarii publici și personalul contractual din cadrul primăriei și instituțiilor subordonate, are la bază tocmai prevederile legale invocate (în Decizia nr. 16/2007) de organul de control ca fiind încălcate, respectiv:
1. art. 12 din Legea nr. 130/1996 privind contractele colective de muncă, republicată, și art.3 alin.2 din Contractul colectiv de muncă la nivel național nr. 20/31.01.2005 pentru anii 2005-2006, stipulează: contractele colective de muncă se pot încheia și pentru salariații instituțiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi a căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziție legală.
2.art. 61 din Legea 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici (forma republicată în 2004):"autoritățile și instituțiile publice pot încheia anual, în condițiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici sau cu reprezentanții funcționarilor publici, care să cuprindă numai măsuri referitoare la: a) constituirea și folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de munca; b) sănătatea și securitatea în muncă; c) programul zilnic de lucru; d) perfecționarea profesională; e) alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale.
Consideră recurentul că afirmația organului de control conform căreia drepturile ce fac obiectul Contractului colectiv de muncă acordate salariaților sunt drepturi ce exced legislației prevederilor legale este neîntemeiată, deoarece negocierea și acordarea acestor drepturi speciale, cum de altfel le și denumește organul de control în decizie, s-a făcut în aplicarea dispozițiilor arte 61 din Legea nr. 188/1999-lege organică și numai pentru situațiile prevăzute la lit. a și
Organul de control dă clauzelor contractuale o altă interpretare decât cea dată expres de părți, deci peste voința și intenția semnatarilor contractului.
Punerea în aplicare a contractului colectiv de muncă s-a făcut doar după controlul legalității acestuia de către o instanță judecătorească. În acest sens, recurentul arată că itigiul a fost soluționat pe fond, pronunțându-se în acest sens de către Tribunalul Sălaj, Sentința civilă nr. 983/26.06.2006 prin care s-a admis cererea Sindicatului și primarul a fost obligat la plata drepturilor speciale negociate.
În considerentele sentinței menționate, instanța de fond Tribunalul Sălaj reține în mod corect că drepturile acordate reclamanților nu reprezintă drepturi salariale așa cum prevede OUG nr. 92/2004 și OG nr. 9/2005 și nu reprezintă sporuri deoarece nu sunt calculate în procente din salariul de bază si nu sunt aplicabile prevederilor arte 12 din Legea nr. 130/1996.
De asemenea instanța reține că pentru funcționarii publici, conform art.61 din Legea nr.188/1999, se pot acorda drepturi destinate menținerii sănătății și securității muncii.
A mai arătat recurentul că în mod greșit instanța de fond a reținut că nici una din situațiile reglementate de dispozițiile art. 1 alin.1 si art. 2 alin. 2 din Legea 554/2004 nu se regăsesc.
Legalitate acordării drepturi speciale stabilite prin art. 24 din Acordul/contract colectiv de muncă nr. 11/10.01.2006 a fost supusă controlului instanțelor judecătoriesti iar prin sentințele civile nr. 982/2006, 983/2006 si 984/2006 a Tribunalului s-a admis actiunea Sindicatului Z si a fost obligată Primăria municipiului Z, prin Primarul municipiului să plătească drepturile speciale pentru menținerea sănătății si securității muncii. hotărîri rămase definitive si irevocabile, iar printr-o Decizie a Camerei de Conturi S, nu se pot suspenda si respectiv anula dispozițiile unor sentințe judecătoresti.
In mod cu totul ilegal instanța de fond sustine că efectele unei hotărâri judecatoresti sunt relative, deoarece prin sentința civilă nr. 983/2007 s-a dispus obligarea primarului la plata drepturilor speciale, iar in motivarea sentinței au fost analizate dispozițiile legale in baza cărora au putut fi negociate si acordate aceste drepturi.
Obiectul A/CCM îl constituie stabilirea măsurilor referitoare la constituirea și folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de muncă, sănătatea și securitatea muncii, programul zilnic de lucru, perfecționarea profesională precum și măsuri referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale sindicatului.
In sentința civilă nr. 983/2007 s-a arătat in mod expres că nu se intră în conflict nici cu dispozițiile art. 12 alin. 1 din Legea nr. 130/1996 privind contractele colective de muncă, care prevede că: "nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale" deoarece drepturile speciale prevăzute la art. 24 din A/CCM, nu au o modalitate de acordare și un cuantum prevăzut legal ci se prevede încă în mod expres în art. 61 din Legea nr. 188/1999 că pot face obiectul negocierilor între autoritățile administrației publice și reprezentanți sindicatelor.
Pârâtul-intimat a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului și susținând, în esență, legalitatea hotărârii primei instanțe.
Prin încheierea din 22.02.2008 Curtea a dispus sesizarea Tribunalului Sălaj cu judecarea excepției de nelegalitate a Deciziei nr. 16/20.07.2007. Excepția a fost admisă prin sentința civilă nr. 1096/2008 a Tribunalului Sălaj, prin care s-a constatat nelegalitatea deciziei în discuție în partea privind suspendarea practicilor constatate la pct. 7 și 8, astfel cum aceasta s-a menționat la lit. a din dispozitivul sentinței. Sentința a rămas irevocabilă prin respingerea recursului prin decizia civilă nr. 1579/2008 a Curții de APEL CLUJ.
Analizând recursul declarat, Curtea reține următoarele:
Recursul este parțial fondat și urmează a fi admis în consecință.
Ca o chestiune preliminară, C reține că în mod greșit tribunalul a considerat că măsura suspendării plății drepturilor speciale din contractul colectiv de muncă nu s-a materializat într-un act administrativ (dispoziție) emis de primar în calitate de reprezentant al autorității publice locale ci este doar un refuz din partea acestuia, în calitate de ordonator principal de credite - astfel cum se menționează în mod expres, în adresa din data de 03.09.2007 - de a mai continua plata unor astfel de drepturi.
Potrivit art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Prin urmare, contenciosul administrativ poartă asupra a două forme de acțiune a particularului lezat de conduita statală: contestarea unui refuz, indiferent de forma de manifestare; contestarea unui act administrativ. În conformitate cu rt. 2 alin. 1 lit. c) din același act normativ, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Așadar, elementele definitorii ale actului administrativ sunt două: o manifestare de voință a administrației în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii; un efect al manifestării de voință - nașterea, modificarea sau stingerea de raporturi juridice.
Din această perspectivă, tribunalul a greșit atunci când a reținut că măsura suspendării plății drepturilor speciale din contractul colectiv de muncă nu s-a materializat într-un act administrativ (dispoziție) emis de primar în calitate de reprezentant al autorității publice locale, deoarece această afirmație are în vedere numai forma pe care manifestarea de voință a administrației o poate îmbrăca. Astfel, ca regulă virtuală (sancționată cu nulitatea, nu mai puțin), actul administrativ îmbracă forma scrisă, pe de altă parte, el trebuie motivat. Ce se întâmplă însă atunci când manifestarea de voință nu este exprimată scris, așa cum este cazul în speță? îi este refuzată protecția împotriva unui abuz alegat al administrației numai pentru că printr-un artificiu al administrației, absența formei scrise -id est, alt abuz - manifestarea de voință nu primește o materialitate exterioară expresă? Evident, întrebările sunt retorice și dau expresie regulii de interpretare logicăreductio ad absurdum. Pe de altă parte, efectul manifestării de voință este, la rândul său, evident, diminuarea venitului membrilor sindicatului reclamant.
Ca atare, reclamantul putea să acționeze pe calea contenciosului administrativ împotriva unui act administrativ nescris de a cărui existență a luat cunoștință printr-o adresă.
Pe fondul chestiunii litigioase, Curtea constată că acesta s-a redus la un simplu algoritm deaccesorium secquitur principale.
Acordul/contract colectiv de muncă, înregistrat la. sub nr. 11/10.0 1.2006, încheiat între Primar pe de o parte și Sindicatul -reprezentând funcționarii publici și personalul contractual din cadrul primăriei și instituțiilor subordonate, are la bază Decizia nr. 16/2007 a Camerei de conturi.
Prin sentința civilă nr. 1096/2008 a Tribunalului Sălaj, irevocabilă prin respingerea recursului, a fost admisă excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 16/20.07.2007 și s-a constatat nelegalitatea deciziei în discuție în partea privind suspendarea practicilor constatate la pct. 7 și 8, astfel cum aceasta s-a menționat la lit. a din dispozitivul sentinței. Aceeași soartă, de ineficientizare, trebuie să o urmeze și actul administrativ în discuție, întemeiat pe niște dispoziții desființate.
Față de cele de mai sus, în baza art. 312. pr. civ. Curtea urmează să admită recursul și să modifice hotărârea atacată în sensul că va admite în parte acțiunea și în consecință va dispune anularea măsurii Primarului municipiului Z comunicată prin adresa nr. 34247/02.08.2007 prin care s-a dispus suspendarea începând cu data de 1.08.2007 a plății tuturor drepturilor salariale convenite prin Contractul colectiv de muncă nr. 11/10.01.2006.
Totodată, va respinge petitul privind respectarea executării Contractului colectiv de muncă. Interesul pentru un atare petit nu este actual, după cum nici neexecutarea generală alegată implicit nu există.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de reclamantul SINDICATUL LIBER AL SALARIAȚILOR DIN ADMINISTRAȚIA LOCALĂ DE STAT împotriva sentinței civile nr. 2030 din 5 octombrie 2007, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Sălaj pe care o schimbă în sensul că admite în parte acțiunea și în consecință dispune anularea măsurii Primarului municipiului Z comunicată prin adresa nr. 34247/02.08.2007 prin care s-a dispus suspendarea începând cu data de 1.08.2007 a plății tuturor drepturilor salariale convenite prin Contractul colectiv de muncă nr. 11/10.01.2006.
Respinge petitul privind respectarea executării Contractului colectiv de muncă.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din data de 26 septembrie 2008.
PRESEDINTE JUDECATORI
- - - - - -
GREFIER
RED./MR
29.09.08/2 EX.
Președinte:Eleonora GhețaJudecători:Eleonora Gheța, Sergiu Leon Rus, Rodica
