Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 2/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ NR. 2.549/2009
Ședința publică de la 20 octombrie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Danusia Pușcașu
JUDECĂTOR 2: Axente Irinel Andrei
JUDECĂTOR 3: Claudia
GREFIER:
S-a luat în examinare recursul declarat de pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE împotriva sentinței civile nr. 44/CA/2009, pronunțată de Tribunalul Bistrița N în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimații, -, -, -, G, -, -, -, -, -, IA, -, G, -, -, -, -, -, --, --, MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR, DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ B-N, având ca obiect
litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999) suplimentul postului 25 % și suplimentul corespunzător treaptei de salarizare 25 %.
La apelul nominal se constată lipsa părților.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Recursul este scutit de plata taxelor judiciare de timbru.
S-a făcut referatul cauzei după care, se constată că la data de 11 septembrie 2009, s-a înregistrat la dosar, în original cererea din partea intimatului Ministerul Finanțelor Publice - prin B N, prin care solicită suspendarea prezentei cauze până la soluționarea recursului în interesul legii, formulat pentru interpretarea și aplicarea unitară a legii cu privire la dispozițiile art. 31 al. 1 lit. c și d din legea nr. 1888/1999 privind Statutul funcționarilor publici.
Curtea, după deliberare, respinge cererea formulată de intimata Direcția Generală a Finanțelor Publice B-N, în nume propriu și pentru Ministerul Finanțelor Publice, de suspendare a prezentei cauze, întrucât Înalta Curte de Casație și Justiție s-a pronunțat cu privire la recursul în interesul legii, iar în baza înscrisurilor existente la dosar, apreciază că prezenta cauză este în stare de judecată, declară închise dezbaterile și o reține în pronunțare.
CURTEA
Prin sentința civilă nr. 44/CA/2009 din data de 10 februarie 2009 pronunțată de Tribunalul Bistrița -N în dosarul nr-, a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR și au fost respinse excepțiile necompetenței materiale a instanței și a inadmisibilității acțiunii ridicată de pârâții MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR și MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE.
Totodată, a fost admisă în parte acțiunea în contencios-administrativ formulată de reclamanții, -, -, -, G, -, -, -, -, -, IA, -, G, -, -, -, -, -, --, --, în calitate de intervenient în interes propriu și au fost obligați pârâții MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE și DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ B-N să recunoască și să plătească reclamanților sumele ce reprezintă suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare începând cu data de 1 ianuarie 2004 și până la data de 10 februarie 2009, data pronunțării hotărârii, în raport de perioada lucrată pentru fiecare reclamant și intervenient.
În final, a fost respinsă acțiunea reclamanților și intervenienților față de pârâtul MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR.
Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut, eferitor la excepția lipsei calității procesual pasive invocată de pârâtul MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR că aceasta este întemeiată și a admis-o, cu consecință respingerii acțiunii introductive față de acest pârât, constatând că nu există raporturi juridice între părțile din litigiu și acest pârât.
In ce privește excepțiile denecompetență materială și de inadmsibilitate a acțiunii ridicată de pârâții MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR și MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, acestea au fost respinse având în vedere că litigiul dedus judecății este unul privind solicitarea unor drepturi de natură salarială izvorâte din raporturile de serviciu născute între reclamanți, intervenient și pârâta DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ B-N, în cauză fiind aplicabile prev. art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.
Cu privire la necompetența materială, la fel și aceasta a fost respinsă întrucât potrivit art. 911din Legea nr. 188/1999, în speță competența în cauză aparține tribunalului și nu Curții de APEL CLUJ.
In ce privește fondul cauzei se reține că potrivit disp. art. 31 lit. c și d din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici modificată, salariul funcționarului public este compus din salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Chiar dacă prin nr.OG 92/2004 și nr.OG 2/2006 a fost suspendată aplicarea prevederilor legale privitoare la cele două sporuri, suspendare care a operat pentru anii 2004 și 2006, instanța a onstatat că acestea nu au fost abrogate, reintrând de drept în vigoare la data încetării perioadei de suspendare.
Dreptul la cele două componente ale salariului funcționarilor publici, respectiv suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare s-a născut din lege, ca drept subiectiv care conferă titularilor prerogativele în virtutea cărora pot pretinde subiectului pasiv al raportului juridic născut, să efectueze o anumită prestație subiectivă, respectiv de a plăti suma de bani ce reprezintă cele două sporuri, al căror procent va fi stabilit de angajator, în condițiile legii.
Referitor la procentul propriu-zis solicitat a fi acordat de către reclamanți, tribunalul a constatat că nu există vreo dispoziție legală care să individualizeze conținutul concret al drepturilor pretinse.
Instanțele judecătorești nu au competența de a desființa norme juridice instituite prin lege și de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, întrucât recunoașterea unei atare prerogative ar încălca principiul separației puterilor.
De aceea, a arătat instanța de fond, nu poate nega recunoașterea drepturilor invocate de către reclamanți, dar nu poate proceda la cuantificarea, individualizarea lui în maniera solicitată, întrucât misiunea sa este aceea de a soluționa litigiile aplicând legea.
Acordarea procentului de 25 % prin analogie cu alte drepturi salariale acordate funcționarilor publici sau în temeiul existenței unei practici judiciare în acest sens, ori ca urmare a faptului că pârâtul nu a contestat procentul propriu-zis solicitat, nu apare ca fiind justificat, deoarece atât acordarea dreptului cât și procentul concret nu se poate justifica decât făcând aplicare principiului legalității, or, un asemenea procent de 25 % nu este prevăzut de nici o normă legală.
Revine autorităților cu prerogative în materie de legiferare să cuantifice, să definească noțiunea și valoarea suplimentului postului precum și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Ca atare, prin prisma considerentelor mai sus reținute, s-a admis în parte acțiunea, respectiv pentru perioada 1 ianuarie 2004 - 01 februarie 2009, cu precizarea că instanța nu poate stabili procentul pentru aceste sporuri din moment ce nu au fost stabilite prin lege, fiind evident că legiuitorul a lăsat la aprecierea autorității administrative cuantificarea acestor drepturi.
Împotriva acestei hotărâri, întemeiat pe prev. art. 304 pct. 3, 6 și 9 pr.civ. a formulat recurs pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE solicitând admiterea acestuia, modificarea în tot a sentinței recurate, iar pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Dezvoltându-și motivele de recurs, pârâtul a apreciat că în mod greșit instanța a respins excepția necompetenței materiale pe care a invocat-o, deoarece este o autoritate publică centrală, fiind aplicabile dispozițiile art. 109 coroborate cu art. 3 alin. 1.pr.civ. rap.la art. 1 din nr.HG 8/2009, care prevăd că litigiile dintre funcționarii publici și o autoritate sau o instituție centrală sunt de competența Curților de apel, ca primă instanță.
Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a, se precizează că instanța a ignorat dispozițiile nr.OG 22/2002 și nu a avut în vedere faptul că reclamanții sunt încadrați în baza unei decizii emise de directorul executiv al B-N, instituție cu personalitate juridică, pârâtul fiind terț în raportul de serviciu existent între reclamanți și pârâta B-N, astfel că acțiunea este introdusă împotriva unei persoane fără calitate.
Pe fondul cauzei, pârâtul a arătat că în mod greșit s-a dispus obligarea pârâților să recunoască dreptul la plata suplimentului de post și cel al treptei de salarizare reclamanților, deoarece față de obiectul dedus judecății, instanța trebuia să se pronunțe doar în limitele acestuia, să rezolve în mod concret cererea formulată de părți, or aceasta a pronunțat o hotărâre nelegală, acordând cea ce nu s-a cerut.
Pe de altă parte, subliniază pârâtul, în condițiile în care nu este reglementată modalitatea de stabilire a celor două suplimente, acordarea și obligarea la plata unor drepturi solicitate fără temei legal, neputând fi aplicate din cauza necuantificării legale, angajatorul fiind în imposibilitatea calculării sumelor.
Față de aceste considerente, pârâtul apreciază că instanța s-a substituit în atribuțiile legiuitorului ori ale executivului, contrar celor stabilite prin decizia Curții Constituționale nr. 820/03.07.2008 și prin dispozițiile art. 1 alin. 4, art. 126 alin. 1 din Constituție.
Concluzionând, pârâtul relevă că atâta timp cât drepturile salariale în discuție nu au o bază legală, nefiind definite prin însuși actul normativ care le instituie, respectiv Legea nr. 188/1999 republicată, ori prin legi de salarizare a funcționarilor publici, neexistând criterii pentru cuantificare, creanța nu are un caracter cert.
Astfel, în raport și de dispozițiile art. 4 alin. 3 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, legea salarizării funcționarilor publici ar fi trebuit să cuprindă normele legale de punere în executare a dispozițiile art. 31 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, pentru a nu ne afla în prezența unui drept "virtual", golit de conținut juridic.
În drept, s-au invocat dispozițiile Legii nr. 554/2004 și ale Legii nr. 188/1999.
Analizând recursul formulat din prisma motivelor invocate, Curtea reține următoarele:
Cu privire la exceptia necompetentei materiale a Tribunalului B N, instanta retine faptul ca aspectele invocate de catre recurenta sunt neintemeiate. Astfel, obiectul actiunii il constituie solicitarea unor drepturi de natura salariala izvorate din raporturile de serviciu nascute intre intimatii reclamanti si Directia pentru Agricultura si dezvoltare rurala B N, institutie publica cu personalitate juridica organizata la nivel judetean.
De asemenea, este neintemeiata exceptia lipsei calitatii procesual pasive a recurentei, deoarece N este o institutie care functioneaza in subordinea, iar finantarea cheltuielilor curente si de capital ale DADR se asigura din alocatii de la bugetul de stat prin autoritatea publica centrala, inclusiv in ceea ce priveste drepturile salariale ale functionarilor, reclamantii din prezenta cauza.
Cu privire la fondul recursului, așa cum se poate constata din conținutul cererii introductive reclamanții solicită, în mod direct, plata unor sume concrete, reprezentând echivalentul valoric al celor două suplimente salariale.
Sub acest aspect, Curtea constată că cele două drepturi salariale le sunt recunoscute de către lege reclamanților. Mai mult decât atât dreptul în sine nu a fost negat de către angajator (autoritatea publică chemată în judecată). Singura obiecție, pertinentă, este în privința cuantumului concret al suplimentelor cerute.
Reclamanții au solicitat obligarea la plata unui procent de 25 % din salariu, pentru fiecare dintre sporurile solicitate.
Se poate constata, din conținutul normei legale incidente în cauză (art. 31 lit. c și d din Legea nr. 188/1999) că procentul indicat în acțiunea introductivă nu se regăsește în norma legală."Art. 31:
(1) Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare."
Indicarea oricărui procent sau statuarea acestuia printr-o hotărâre judecătorească ar reprezenta, în această situație, o adăugare la lege, fără fundament legal. Indicarea procentului este un atribut exclusiv al legiuitorului. Puterea judecătorească nu este îndreptățită să adauge normei legale noi reglementări.
De asemenea, aplicarea, prin analogie, a unei alte norme legale nu se poate realiza în prezenta cauză. Faptul că anumite sporuri sunt acordate funcționarilor publici într-un procent de 25 %, nu permite aplicarea prin analogie a acestui procent și în privința celor două sporuri ce se discută în prezenta cauză.
Reclamanții nu pot invoca deci o normă legală, în vigoare, care să reglementeze, în mod direct cuantumul celor două suplimente. Norma legală incidentă este clară: funcționarii publici au dreptul la cele două suplimente, iar atât legea, cât și Curtea le recunoaște reclamanților acest drept. Norma legală nu prevede însă cuantumul concret al sporurilor și nici nu există o altă normă legală care să prevadă acest cuantum.
Chiar dacă legea însăși, respectiv art. 3 Cod civil, impune intervenția creativă a judecătorului cauzei pentru identificarea normelor de drept sau principiilor de drept care confirmă sau dimpotrivă infirmă temeinicia pretențiilor deduse judecății, tăcerea efectivă a legii, respectiv, lipsa oricărei dispoziții legale care să susțină, în sens pozitiv, pretențiile reclamanților, nu poate fi acoperită, în speță, prin analogie cu o altă normă legală, eventual similară (spor de vechime, etc.).
Curtea reține deci, în acord cu cele arătate și în hotărârea atacată că pentru a fi posibilă acordarea sporurilor respective, este absolut necesar ca în primul rând să fie posibilă cuantificarea (calcularea) celor două suplimente, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici.
Or, pentru cuantificarea celor două suplimente, este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art. 31 alin 1 lit. c) și d). din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr. 188/1999.
Sub acest aspect, practica judecătorească este în sensul că este inadmisibilă în condițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, cererea de chemare în judecată prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special (Decizia nr. 1257 din 28 februarie 2007, în Jurisprudența Secției de contencios administrativ a pe anul 2007 - Semestrul I, p. 17-20).
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul a suplimentului postului și a suplimentului gradului (treptei de salarizare), suntem în prezența unuidrept virtual, ceea ce presupune că acordarea acestor drepturi ar însemna, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar, pe de altă parte, eventuala cuantificarea de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr. 820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținutexpresis verbis, că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze sau să refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative", astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
Curtea reține ca fiind pe deplin incidente în speță dispozițiile nr. 820/2008, precitată, întrucât acest act reglementează o problemă de principiu, chiar dacă se referă doar la un anumit act normativ, respectiv cea a imposibilității instanțelor judecătorești de a anula sau de a refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege. Decizia menționată afirmă necesitatea respectării principiului legalității, respectiv imposibilitatea instanței de a acorda drepturi salariale (cuantumul acestora) prin analogie cu alte situații.
În același timp, prin admiterea unor asemenea acțiuni în condițiile în care dispozitivul sentinței nu ar identifica, pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare.
Mai mult, la solutionarea prezentului recurs Curtea are în vedere pe de o parte punctul de vedere unitar adoptat la nivelul Secției de profil al Înaltei Curți de Casație și Justiție și pe de altă parte soluția dată în recursul în interesul legii promovat de Procurorul General al Parchetului de pe lângă ÎCCJ.
Așa fiind, critica conform careia practica instanțelor este neunitară în ceea ce privește această chestiune deși pertinentă nu mai este de actualitate.
Astfel, n ședința din 21 septembrie 2009 Înalta Curte de Casație și Justiție, constituită în Secții Unite, a soluționat un dosar în care a fost declarat recurs în interesul legii de către procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, și drept urmare prin decizia nr. 20, admițându-se recursul în interesul legii s-a stabilit că:În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. 1 lit. "c" și "d" din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, stabilesc că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe calea judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Raportat la dispozițiile legale consacrate de art. 329 alin. 3 din Codul d e procedură civilă decizia dată în recursul în interesul legii este opozabilăerga omnes, implicit și instanțelor judecătorești.
În același timp, prin admiterea unor asemenea acțiuni în condițiile în care dispozitivul sentinței nu ar identifica, pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare.
Față de cele menționate anterior, in baza art. 312 alin. 1 raportat la art. 304 alin. 1 punctul 9. se va admit recursul și se va modifica hotărârea atacată în sensul că respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanți și intervenient, raportat la faptul că legiuitorul român nu a cuantificat încă printr-o normă cele doua sporuri anterior enuntate. După necesara interventie a legiuitorului, intimatii au dreptul la obligarea pârâtului să recunoască si să achite aceste sporuri.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE împotriva sentinței civile nr. 44/CA din 10 februarie 2009, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Bistrița -N, pe care o modifică în sensul că respinge cererea de chemare în judecată introdusa de catre reclamantii, G, -, -, -, G, -, -, -, Lucretia, si toti cu domiciliul procesual ales in B,--4, jud. B N, impotriva paratilor Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale, cu sediul in B,-, sector 3, B, Directia pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala B N, cu sediul In B,--4, jud. B N, Ministerul Economiei si Finantelor prin B N, cu sediul in B,-, jud. B
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 20 octombrie 2009.
PREȘEDINTE, JUDECĂTORI, GREFIER,
- - - - - -
Red.
Dact./54 ex./ 2009
Jud.fond:.
Președinte:Danusia PușcașuJudecători:Danusia Pușcașu, Axente Irinel Andrei, Claudia
