Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 2443/2008. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 2443
Ședința publică de la 25 2008
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Adina Calotă Ponea
JUDECĂTOR 2: Gabriela Carneluti
JUDECĂTOR 3: Costinel
Grefier
S-a luat în examinare recursul formulat de reclamanții, -, -, -TA, -, -, -, -, G -, -, -, -, -, -IA, -, -, -, -, -, -, G, împotriva sentinței nr. 1441 din 16 iunie 2008, pronunțată de Tribunalul Dolj, în dosarul nr-.
La apelul nominal făcut în ședința publică a răspuns avocat pentru recurenții reclamanți și consilier juridic, pentru intimatul pârât INSPECTORATUL TERITORIAL DE MUNCĂ DOLJ.
Procedura legal îndeplinită.
S-a prezentat referatul cauzei de către grefier, care învederează că recursul a fost declarat în termenul prev. de art. 301 și este scutit de taxa de timbru.
S-a referit că s-a solicitat judecarea cauzei în lipsă, conform prevederilor art. 242 alin.2
S-a arătat că intimatul pârât nu a depus întâmpinare.
Nemaifiind alte cereri, Curtea apreciază cauza în stare de soluționare și acordă cuvântul asupra recursului.
Avocat, pentru recurenții reclamanți solicită admiterea recursului, modificarea în totalitate a sentinței recurate și obligarea pârâtului la plata suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare, fiecare în procent de 25% din salariul de bază, fără cheltuieli de judecată.
Consilier juridic, pentru intimata pârâtă solicită respingerea recursului și menținerea ca temeinică și legală a hotărârii pronunțată de Tribunalul Dolj.
CURTEA
Asupra recursului de față;
Prin sentința 1441 din 16 iunie 2008, pronunțată de Tribunalul Doljs -a respins acțiunea formulată de reclamanți în contradictoriu cu pârâtul
La pronunțarea acestei soluții, tribunalul a avut în vedere că reclamanții, ce îndeplinesc funcții publice potrivit relațiilor comunicate de către intimata solicită acordarea drepturilor salariale prevăzute de art. 31 alin.1 lit. c si d din Legea nr. 188/1999R.
Potrivit acestui text de lege, pentru activitatea desfășurata funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: lit. salariu de baza, lit.b spor de vechime in munca, lit.c suplimentul postului si lit. suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Pe de alta parte insă, potrivit art. 31 alin.2 si 3 din același act normativ, (2) Funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
(3) Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici" iar conform art. 1 din Legea nr. 188/1999R "(1) Prezenta lege reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și stat sau administrația publică locală, prin autoritățile administrative autonome ori prin autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centrale și locale, denumite în continuare raporturi de serviciu.
(2) Scopul prezentei legi îl constituie asigurarea, în conformitate cu dispozițiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor, precum și al autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală"
Din interpretarea acestor texte legale coroborate rezultă că Statutul funcționarului public are un caracter de generalitate, stabilind în materia salarizării funcționarului public structura salariului fix, făcând insă trimitere în mod expres la legislația specială de reglementare în concret a modului de acordare.
In lipsa unei legislații speciale in materie drepturile salariale solicitate dar si celelalte sporuri, prime si premii ar fi lipsite de conținut si finalitate.
Prin urmare cadrul legal al salarizării funcționarului public in perioada solicitata îl reprezintă următoarele acte normative: OUG nr. 92/2004 pentru anul 2005, OG nr.2/2006 pentru anul 2006 si respectiv OG nr. 6/2007 modificata prin OG nr.9/2008.
Potrivit art. 44 din OUG nr.92/2004 si art. 48 din OG nr.2 /2006 s-a dispus suspendarea succesiva a drepturilor solicitate.
Suspendarea a operat in concordanță cu disp. Art. 63 din Legea nr.24/2000 privind tehnica legislativă, cu dispozițiile art. 73 alin3 si art. 115 alin.4,5 din Constituția României..Potrivit acestui text constituțional, (4) Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora.
(5) Ordonanța de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunță asupra ordonanței, aceasta este considerată adoptată și se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgență. Ordonanța de urgență cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută laarticolul 76alineatul (1)"
Din interpretarea acestor dispoziții, s-a reținut că in cazul Ordonanței de Urgenta care in speța a fost aprobata de Parlament prin legea nr. 76/2005 ca nu este necesara o lege de abilitare din partea Parlamentului, valabilă doar in cazul Ordonanțelor simple, astfel încât nu se pune problema interdicției delegării legislative in domeniile de reglementare ale unei legi organice. In plus domeniul de reglementare consta in drepturi de natura salariala ce nu fac domeniul unei legi organice iar suspendarea a fost dispusa pe o perioada determinata de 1 an.
Concluziile sunt in concordanta si cu Deciziile nr.306 /2005 si nr.645 /2005 pronunțate de Curtea Constituționala, care a tranșat problema constituționalității actului din aceasta perspectiva.
In ceea ce privește OG nr. 2 /2006 aprobata prin Legea nr. 417/2006 se constata ca prin Legea nr 404/2005 Cap.X pct.9 a fost abilitat Guvernul României sa emite Ordonanțe simple prin care sa reglementeze sistemul de salarizare si creșterile salariale pentru anul 2006 fata de cele stabilite prin OUG nr.92/2004, in domenii ce nu fac obiectul unei legi organice.
Este adevărat ca potrivit art. 73 lin.3 litj din Constituție, Statutul funcționarului public se adopta prin lege organică. Cu toate acestea, în materia salarizării, chiar legea organică nr.188/1999 R, prin art. 31 alin.2 si 3 face trimitere la o legislație specială, ordinară pentru reglementare concreta a modului de salarizare si a cuantumurilor diferențiat pentru fiecare categorie de funcționari publici.
Practic OG nr.2/2006, la fel ca si OUG nr.92/2005 nu reglementează in domenii ce fac obiectul legii organice, nu modifica sau abroga drepturi recunoscute cu caracter de principiu prin Statut, modificând doar OUG nr.92/2004 prin acordarea unor creșteri salariale si menținând dispoziția de suspendare prevăzuta inițial in OUG nr.92/2004.
Suspendarea a fost dispusa de asemenea pe perioada limitata la 1 an.
Concluzia se impune și prin prisma principiului echității, întrucât o interpretare contrara ar echivala cu faptul ca toate celelalte drepturi bănești si creșteri salariale reglementate prin aceste acte normative ar fi neconstituționale.
In anul 2007, întrucât nu s-a finalizat adoptarea Legii privind sistemul unitar de salarizare a funcționarului public, preconizata inițial a intra in vigoare încă din anul 2006, pentru a acoperi aceasta perioada tranzitorie si a asigura corelarea salariilor funcționarilor publici cu inflația,a fost emisa OG nr.6/2007 aprobata de către Parlament prin Legea nr.232/2007 si modificata prin OG nr.9/2008. Ordonanța a fost emisa, de asemenea in baza legii de abilitare nr. 502/2005 in concordanta cu disp. art. 115 din Constituție, întrucât, pentru argumentele mai sus expuse, reglementarea in concret a cuantumurilor si a modalității de acordare a salariilor nu reprezintă domeniul unei legi organice.
Deși, dispoziția privind suspendarea drepturilor solicitate nu a mai fost reiterata prin acest act ultim act normativ iar drepturile suspendate reintra de drept in vigoare așa cum sunt reglementate la nivel de principiu in structura salariului fix alături de sporul de vechime si salariul de baza, reclamanții nu justifica nici un temei de drept pentru acordarea acestor drepturi in cuantum precizat de 25 % din salariul de baza. Nu exista nici un temei de drept pentru acordarea acestor drepturi in alt cuantum fata de cel precizat de reclamanți.
In acest context, instanța de judecata este chemata sa soluționeze o pretenție concreta, soluție ce urmează a fi pusa in executare, iar nu sa aprecieze, la nivel de principiu vocația generala la acordarea acestor drepturi, soluție ce ar fi lipsita de finalitate.
Pe de alta parte, din dispozițiile art. 33 alin.4 din OG nr.6/2007 rezulta ca la calculul vechimii necesara avansării in treapta de salarizare se are in vedere si vechimea in treapta de salarizare precum si gradul de salarizare, ceea ce implica faptul ca in salariul de baza se regăsește acest drept, pana la reglementarea expresa prin Legea privind sistemul unitar de salarizare.
A mai reținut tribunalul că, nu este justificat nici argumentul invocat de reclamanți potrivit căruia suspendarea ar fi operat retroactiv. Suspendarea s-a dispus inițial prin OUG nr.92/2005, producându-și efectele pentru viitor pe perioada determinata, fiind ulterior prelungita prin OG nr.2/2006.
In ceea ce privește ingerința in dreptul de proprietate in contextul in care,salariul" este considerat, bun", potrivit jurisprudenței CEDO-art.1 din Protocolul Convenției, se retine ca, dreptul de creanța,invocat nu este suficient de determinat pentru ca reclamanții sa poată demonstra existenta certa, actuala a acestuia. Astfel, o creanța, poate constitui, bun, in sensul Convenției daca este stabilita cu suficienta certitudine pentru a fi exigibila cum este situația drepturilor salariale stabilite prin hotărâri judecătorești fie irevocabile, fie nedefinitiv, dar care creează totuși o, legitima.
.Mai mult, reclamanții nu au încasat niciodată efectiv aceste drepturi pentru ca ulterior sa acordarea lor sa fie sistata, iar art. 31 alin.3 face prevede expres ca, salarizarea se va face in conformitate cu legea privind sistemul unitar de salarizare a funcționarului public, lege a cărei intrare in vigoare a fost amânată din motive obiective referitoare la complexitatea reglementarilor si la durata negocierilor cu sindicatele.
Atât Convenția cât si Constituția garantează dreptul la remunerație pentru munca prestată, dar nu un anumit cuantum al acesteia.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții, care au arătat că dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare este reglementat de art.31 lit.c și d din legea 188/1999 modificată, că printr-o serie de acte normative a fost suspendat acest drept, dar începând din anul 2007 nu s-a mai dispus suspendarea acordării drepturilor respective, context în care dreptul devine actual.
Au precizat reclamanții recurenți că împrejurarea că nu a fost adoptată o lege specială privind cuantificarea dreptului, este lipsită de relevanță și nu se poate constitui într-un impediment în aplicarea prevederilor art.31 din Legea 188/1999.
Examinând recursul, Curtea îl găsește fondat, așa cum se va arăta în continuare.
În conformitate cu prevederile art.31 alin.1 din Legea 188/1999 (forma actuală), pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporul pentru vechimea în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Prevederea legală privind compunerea salariilor funcționarilor publici a fost suspendată prin art.44 din OUG 92/2004, text care a dispus expres că la data intrării în vigoare a acestui act normativ se suspendă aplicarea dispozițiilor art.29 din Legea 188/1999 (actual art.31), cu modificările ulterioare.
Ulterior, prin OG 2/2006, au fost suspendate prevederile art.29 alin.1 lit.c și d din Legea 188/1999 (actual art.31), până la 31 decembrie 2006.
Curtea precizează că prin modificarea adusă Legii 188/199 prin Legea 251/2006, lit"d" a aliniatului 1 art.29 care prevedea suplimentul corespunzător gradului a fost modificată, în sensul prevederii suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Prin Ordonanța Guvernului nr.6/24 ianuarie 2007, au fost reglementate drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, precum și drepturile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.
Potrivit art.1 alin.2 din OG 6/2007, sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare se circumscriu noțiunii de sporuri, care fac parte din structura salariului funcționarilor publici, așa cum rezultă din prevederile art.31 alin.1 din Legea 188/1999
OG 6/2007 nu a abrogat prevederile textului enunțat, prin care s-a stabilit structura salariului, ci dimpotrivă în art.48 al acestui act normativ se arată că dispozițiile ordonanței se completează cu dispozițiile Legii 188/1999
Astfel fiind, Curtea reține că în componența salariilor funcționarilor publici trebuie să se regăsească suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Așadar, acordarea acestor suplimente se circumscrie prevederilor legale, analizate mai sus, suspendarea dispusă prin actele normative menționate încetându-și aplicabilitatea, context în care dreptul revine în patrimoniul reclamanților, devenind actual.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei sunt elemente componente ale salariului de bază al funcționarului public, așa încât devin aplicabile prevederile art.37 din OG 6/2007, text în temeiul căruia salariile funcționarilor publici se plătesc înaintea oricăror alte obligații de plată ale autorității sau instituției publice și ele nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări.
În art.37 alin.3 teza ultimă din OG 6/2007, se prevede expres că orice limitare sau renunțare efectuată cu încălcarea acestui principiu este lovită de nulitate absolută.
Alături de argumentele deduse din legislația națională, Curtea arată că în speța de față sunt incidente și prevederile art.1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, act normativ care de altfel face parte din dreptul intern, ca urmare a ratificării Convenției de către România, prin Legea 30/18 mai 1994.
În conformitate cu prevederile art.11 din Constituția României, statul român are obligația de a îndeplini întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.
Urmare a acestei prevederi constituționale, Convenția Europeană a Drepturilor Omului și protocoalele anexă se aplică în ordinea juridică internă a statelor contractante.
Potrivit principiului subsidiarității, garantarea drepturilor consacrate de Convenție, care presupune atât respectarea acestora de către autoritățile naționale, cât și înlăturarea consecințelor eventualelor încălcări suferite de titularii lor, se asigură, în primul rând, de fiecare stat contractant.
În consecință, primul judecător al Convenției este judecătorul național, care urmează să aplice direct prevederile convenționale, normele juridice internaționale privitoare la protecția drepturilor omului au aplicabilitate directă în dreptul intern.
Așa cum s-a enunțat mai sus, potrivit prevederilor art.11 alin.2 din Constituția României revizuită, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern,ceea ce înseamnă că, după ratificare Convenția a devenit parte integrantă a sistemului român de drept și a dobândit în cadrul acestuia. aplicabilitate directă, dispozițiile Convenției având forță constituțională și supralegislativă.
Articolul 1 din Protocolul adițional 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor Omului și libertăților fundamentale prevede că orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale și că nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a creat în jurisprudența sa o noțiune autonomă specifică sistemului Convenției, pe care a dezvoltat-o din noțiunea inițială a textului:" orice persoană are dreptul la respectarea bunurilor sale".
În hotărârea Gasus - împotriva Olandei din 23 februarie 1995, Curtea a explicat că noțiunea de bun reglementată de art.1 al Protocolului, are o semnificație autonomă și în mod evident nu se limitează numai la proprietatea unor bunuri corporale, anumite alte drepturi și interese care constituie active pot fi considerate drepturi de proprietate și deci bunuri în sensul acestei dispoziții.
CEDO a arătat că noțiunea de bun se referă la orice valoare patrimonială, ca ansamblu de interese care decurg din raporturile cu conținut economic, pe care o persoană ar fi putut în mod efectiv și licit să le dobândească.
În cuprinsul acestei decizii a fost prezentată legislația națională care reglementează compunerea salariului funcționarilor publici, și s-a arătat că în mod neîndoielnic salariul funcționarilor publici cuprinde, alături de alte elemente suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste două elemente au conținut economic și, dacă legiuitorul român nu ar fi suspendat dreptul periodic, reclamantul ar fi putut să aibă în patrimoniul său în mod efectiv și licit sumele aferente suplimentelor.
Prin suspendarea periodică, reclamanții au fost privați de un drept constituit prin lege și ca urmare de un drept legitim, licit, pe care ar fi trebuit să-l dobândească în mod efectiv.
Curtea constată că prin neacordarea efectivă a drepturilor aferente celor două suplimente a avut loc o încălcare a art.1 din Primul protocol adițional, motiv pentru care, în baza art.11 și art.20 din Constituția României, se va acorda prioritate reglementării internaționale, la care România a devenit parte prin ratificarea Convenției.
Neacordarea drepturilor de natură salarială, prevăzute de art.31 alin.1 și.c și d din legea 188/1999 R, se circumscrie și încălcării art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, privind procesul echitabil,în sensul consacrat prin jurisprudența CEDO.
Dacă s-ar admite teza îmbrățișată de prima instanță, conform căreia neadoptarea unei reglementări subsidiare ulterioare, pentru concretizarea dreptului, ar conduce la imposibilitatea acordării acestuia de către autoritățile angajatoare sau de către instanțele judecătorești sesizate, ar însemna ca reglementarea privind cele două categorii de drepturi salariale să fie în întregime iluzorii și teoretice.
În concepția jurisprudenței CEDO, instituțiile de drept public sunt asimilate, în dreptul intern într-o mare măsură statului, așa încât refuzul de a acorda sumele de bani aferente unor drepturi prevăzute într-o lege se constituie în încălcarea art.1 din Protocolul 1 și art.6 din Convenție, dacă nu poate fi justificată printr-una din excepțiile prevăzute în acest articol.
Astfel, partea a doua a articolului 1 din Protocolul 1 prevede trei condiții în care privarea de un bun nu reprezintă o încălcare a titularului dreptului asupra acelui bun: privarea să fie prevăzută de lege, adică de normele interne aplicabile în materie, să fie impusă de o cauză de utilitate publică, să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internațional.
În speța de față, niciuna dintre condițiile enunțate în textul Protocolului nu se regăsește și de altfel este necesar ca toate cele trei condiții să fie cumulativ îndeplinite.
În speța de față, reclamanții au avut o speranță legitimă, consacrată de însuși legiuitorul român privind plata celor două suplimente salariale, aceștia fiind titularii unor interese patrimoniale care intră sub protecția instituită de art.1 din protocolul 1, dreptul lor la a primi sporurile având o bază legală.
legitimă a reclamanților s-a întemeiat pe prevederile art.31 alin.1 lit.c și d din Legea 188/1999, așa încât ea nu poate fi apreciată ca fiind o simplă speranță, între cele două noțiuni existând o diferențiere consacrată de asemenea în practica Curții Europene a Drepturilor Omului.
Curtea arată că în conformitate cu prevederile art.3 din Codul civil român, judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevede sau că este neîndestulătoare este susceptibil de denegare de dreptate, așa încât judecătorul nu va putea respinge acțiunea pe motiv că dreptul consacrat într-o lege nu a căpătat o reglementare suficient de clară ulterior.
Prin soluția de admitere a acțiunii reclamanților, Curtea nu se substituie puterii legiuitoare, ci interpretează numai legea națională, precum și normele din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a protocoalelor adiționale, care așa cum s-a precizat, fac parte din dreptul intern.
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312. va admite recursul formulat de reclamanți, va modifica sentința în sensul că va admite acțiunea reclamanților și va obliga intimatul pârât să acorde recurenților reclamanți suplimentul postului în cuantum de 25% și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază începând cu data de 01 martie 2005 până la data pronunțării prezentei hotărâri, în sumă reactualizată la zi cu indicele de inflație până la data plății efective.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul formulat de reclamanții, -, -, -TA, -, -, -, -, G -, -, -, -, -, -IA, -, -, -, -, -, -, G, împotriva sentinței nr. 1441 din 16 iunie 2008, pronunțată de Tribunalul Dolj, în dosarul nr-.
Modifică sentința în sensul că admite acțiunea.
Obligă intimatul pârât să acorde recurenților reclamanți suplimentul postului în cuantum de 25% și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază începând cu data de 01 martie 2005 până la data pronunțării prezentei hotărâri, în sumă reactualizată la zi cu indicele de inflație până la data plății efective.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 25 2008.
Președinte, - - - | Judecător, - - | Judecător, - |
Grefier, |
Red.jud.
Tehnored.CB/2 ex.
26.11.2008
Președinte:Adina Calotă PoneaJudecători:Adina Calotă Ponea, Gabriela Carneluti, Costinel
