Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 298/2009. Curtea de Apel Pitesti
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL PITEȘTI
SECȚIA COMERCIALĂ ȘI DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR- DECIZIE NR. 298/R-
Ședința publică din 27 Martie 2009
Curtea compusă din:
PREȘEDINTE: Andreea Tabacu judecător
: - -, judecător
: - -, JUDECĂTOR 2: Constantina Duțescu
: - -, grefier
S-a luat în examinare, pentru soluționare, recursul declarat de reclamantul, domiciliat în comuna, județul V, împotriva sentinței nr. 1553 din 16 decembrie2008, pronunțată de Tribunalul Vâlcea - secția comercială și de contencios administrativ- complet specializat în contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimata-pârâtă DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE, cu sediul în Râmnicu V, str. G-ral, nr. 17, județul
La apelul nominal, făcut în ședința publică, a răspuns consilier juridic pentru intimata-pârâtă, în baza delegației de la dosar, lipsă fiind recurentul-reclamant.
Procedura, legal îndeplinită.
Recursul este timbrat cu taxă judiciară de timbru în sumă de 4 lei potrivit chitanței pentru încasarea de impozite, taxe și contribuții Seria - nr. -/09.01.2009 (fila 6 din dosar).
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, care învederează instanței că, prin serviciul registratură, la dosar s-a depus din partea intimatei-pârâte întâmpinare.
Reprezentanta intimatei-pârâte arată că nu mai are alte cereri de formulat.
Curtea constată recursul în stare de judecată și acordă cuvântul asupra sa.
Reprezentanta intimatei-pârâte, având cuvântul, solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică pentru motivele invocate în întâmpinarea aflată la dosar și susținută oral în ședință.
CURTEA
Asupra recursului de față constată următoarele:
La data de 12 noiembrie 2008, reclamantul cu domiciliul în comuna, județul Vac hemat în judecată DIRECTIA GENERALA A FINANTELOR PUBLICE A JUDETULUI V, cu sediul în Rm. V, strada G-ral nr. 17, județul V, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să oblige pârâta la plata drepturilor salariale reprezentând suplimentul postului în procent de 25 % din salariul de bază și suplimentul treptei de salarizare în procent de 25 % din salariul de bază conform art. 31 alin. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, sume ce vor trebui actualizate cu indicele de inflație începând cu data de 1.01.2004 și până la data de 15 martie 2007.
În motivarea acțiunii, reclamantul arată că în calitate de funcționar public în perioada 1 ianuarie 2004 - 15 martie 2007 trebuie să beneficieze de suplimentul postului în procent de 25 % din salariul de bază și suplimentul treptei de salarizare în procent de 25 % din salariul de bază conform art. 31 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, dispoziții care au fost suspendate până la data de 31.12.2006 prin art. 44 din OUG nr. 92/2004 și prin art. 48 din OG nr. 2/2006, aprobată cu modificări de Legea nr. 417/2006.
Suspendarea drepturilor contravine dispozițiilor art. 41 și 53 din Constituția României precum și prevederilor art. 38 și 39 din Legea nr. 53/2003 care dispun în mod imperativ că salariații nu pot renunța la drepturile ce le sunt recunoscute prin lege iar limitarea acestor drepturi este lovită de nulitate, fiind garantat dreptul la egalitate de șanse și tratament.
În raport de cele arătate, reclamantul solicită acordarea drepturilor solicitate întrucât în prezent suspendarea acestora a încetat iar potrivit art. 117 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, dispozițiile acesteia se completează cu prevederile legislației muncii precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice.
În dovedirea acțiunii s-a solicitat proba cu înscrisuri.
Prin întâmpinarea de la fila 8-10 dosar, pârâta a invocat prescripția dreptului material la acțiune, iar pe fond respingerea ca nefondată. Legiuitorul nu a determinat cuantumul dreptului solicitat de reclamant și nici nu poate fi determinabil ceea ce ar lipsi hotărârea judecătorească de scopul său final, respectiv de a fi pusă în executare.
Prin sentința nr. 1553/16.12.2008, TRIBUNALUL VÂLCEA SECȚIA COMERCIALĂ si de CONTENCIOS ADMINISTRATIV Completul specializat în contencios administrativ și fiscal a respins excepția prescrierii dreptului la acțiune invocată de DIRECTIA GENERALA A FINANTELOR PUBLICE A JUDETULUI V, cu sediul în Rm. V, strada G-ral nr. 17, județul V, prin întâmpinarea de la 8-10 dosar ca neîntemeiată.
A fost respinsă acțiunea formulată de reclamantul cu domiciliul în comuna, județul V în contradictoriu cu pârâta DIRECTIA GENERALA A FINANTELOR PUBLICE A JUDETULUI V, cu sediul în Rm. V, strada G-ral nr. 17, județul având ca obiect plata suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25 % fiecare din salariul de bază, pentru perioada 01 ianuarie 2004 - 15 martie 2007, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunța această soluție instanța a reținut că excepția prescripției dreptului la acțiune este neîntemeiată întrucât reclamantul a formulat acțiunea în termen legal, care se calculează de la încetarea ultimei suspendări 31 decembrie 2006. Pe perioada suspendării termenul de prescripție nu curge și se reia în momentul în care cauza a încetat să existe. În cauza dedusă judecății pentru perioada la care face referire reclamantul 1 ianuarie 2004 - 15 martie 2007 dreptul solicitat a fost suspendat de legiuitor prin art. 44 din OUG nr. 92/2004 și prin art. 48 din OG nr. 2/2006, aprobată cu modificări de Legea nr. 417/2006. Prin urmare la data suspendării dreptului termenul de prescripție nu începuse, iar după încetarea cauzei de suspendare a exercitării dreptului pretins începe cursul prescripției al cărei început a fost amânat de cauza menționată.
Pe fondul cererii s-a apreciat că din actele și probele dosarului, rezultă că în calitate de funcționar public, pentru perioada solicitată, reclamantul este îndreptățit să beneficieze de sporul reprezentând suplimentul postului și sporul reprezentând suplimentul treptei de salarizare, însă art. 31 alin. 1 lit. c și d care reglementează aceste drepturi nu prevede cuantumul în care pot fi acordate și nici ulterior dispozițiile legale menționate nu au fost completate sau modificate în acest sens.
S-a reținut că suspendarea drepturilor privind sporurile solicitate este nelegală, întrucât se încalcă prevederile art. 38 din Codul muncii, potrivit cărora, "orice tranzacție prin care se urmărește renunțarea la drepturile recunoscute de lege salariaților sau limitarea acestor drepturi este lovită de nulitate". La rândul său, art. 53 alin. 1 și 3 din Constituția României, dispune că "exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai dacă se impune după caz pentru apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor, desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale, a unui dezastru ori a unui sinistru deosebit de grav".
S-a reținut că suspendarea acestor drepturi a încetat la data de 31.12.2006 și prin urmare, sporurile solicitate de reclamant sunt actuale însă ele nu au fost individualizate de către legiuitor într-un anumit cuantum pentru a putea fi determinate sau determinabile.
Acțiunea reclamantului a fost formulată la data de 12 noiembrie 2008 fiind introdusă în termen în ceea ce privește sporurile solicitate, pentru perioada 1.01.2004 - 15 martie 2007, întrucât dreptul la acțiune s-a născut distinct pentru fiecare din sporurile solicitate la expirarea fiecărei luni și după încetarea suspendării succesive dispuse de legiuitor prin actele normative menționate mai sus.
S-a reținut că suspendarea exercițiului dreptului nu echivalează cu însăși înlăturarea lui cât timp prin nici o dispoziție legală nu s-a prevăzut încetarea existenței dreptului, iar pentru ca un drept prevăzut de lege să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat, întrucât exercițiul lui a fost suspendat și nu înlăturat.
Potrivit dispozițiilor constituționale menționate, s-a reținut că exercițiul unor drepturi poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune după caz pentru apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății și a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor pentru desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Restrângerea poate fi dispună numai dacă este necesară într-o societate democratică. Nici unul dintre cazurile expres și limitativ prevăzute de textul constituțional privind posibilitatea restrângerii exercițiului dreptului nu se regăsește în cauză.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute de lege să nu poată fi obstaculați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.
Prin urmare, dispozițiile legale succesive privind suspendarea aplicării prevederilor art. 31 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 vin în contradicție cu dispozițiile art. 53 alin. 2 din Constituție, întrucât reprezintă o restrângere a unui drept recunoscut de lege în sensul imposibilității exercitării acestuia.
S-a reținut totodată că potrivit art. 31 din Legea nr. 188/1999, privind statutul funcționarilor publici, aceștia beneficiază pentru activitatea desfășurată de salariul de bază, de sporul pentru vechime în muncă, de suplimentul postului și de suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Dar, în ciuda faptului că legiuitorul a prevăzut drepturile menționate nu a prevăzut și cuantumul celor două sporuri, ceea ce face ca în prezent acordarea acestora să nu poată fi posibilă ca urmare a faptului că drepturile pretinse nu pot fi determinate sau determinabile. Conform art. 31 alin. 3 din Legea nr.188/1999, salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici care până în prezent nu a fost adoptată, iar prin ordonanțe de guvern au fost reglementate drepturile salariale și alte drepturi ale acestora.
Astfel, prin OUG nr. 92/2004, OG nr. 2/2006 și OG nr. 6/2007, au fost enumerate sporurile, primele și alte drepturi de natură salarială care se acordă funcționarilor publici precum și cuantumul acestora (procent din salariul de bază) pentru anii 2005, 2006 și 2007.
S-a mai reținut că sporurile solicitate de către reclamant sunt reglementate de art. 31 din Legea nr. 188/1999 însă, nu se menționează cuantumul acestora și nici ulterior prin ordonanțele de guvern emise anual, cuantumul acestora nu a fost reglementat.
Conform art. 9 pct. 7 din OG nr. 119/1999 privind auditul intern și controlul financiar preventiv, prin decizie internă a conducătorului entității publice, persoanele desemnate să efectueze control financiar preventiv propriu pot beneficia de un spor pentru complexitatea muncii de până 25 % aplicat la salariul de bază brut lunar iar potrivit art. 18 alin. 3 din Legea nr. 672/2002, privind auditul public intern, auditorii interni au un nivel de salarizare corespunzător ierarhiei acestei funcții în cadrul sistemului de salarizare a funcționarilor publici, beneficiind și de un spor pentru complexitatea muncii de 25 % din salariul de bază lunar.
S-a reținut că în cauza dedusă judecății nu există similitudine între sporul pentru complexitatea muncii și suplimentul postului sau cel corespunzător treptei de salarizare și ca atare nefiind cuantificate de către legiuitor nu există temei legal pentru acordarea lor. Sub acest aspect, acțiunea reclamantului este prematură și în consecință inadmisibilă întrucât valoarea sporurilor solicitate s-a determinat de către acesta opțional după criterii arbitrare prin asemănare cu alte sporuri, prime, premii ori alte drepturi salariale.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, solicitând admiterea acestuia, modificarea sentinței și obligarea pârâtei la plata sporurilor solicitate.
În motivarea s-a arătat că sentința este nelegală și netemeinică, deoarece Legea nr.188/1999 prevede pe lângă salariul de bază și sporul pentru vechimea în muncă suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare.
Prin G nr.6/2007 au fost reglementate drepturile salariale ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unic de salarizare, arătându-se că sistemul de salarizare cuprinde salariul de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi.
Cele două suplimente se încadrează în noțiunea de spor făcând parte din structura salariului iar OG 6/2007 nu a abrogat aceste dispoziții. Ca atare, în temeiul art.37 din OG.6/2007 se impune plata cu prioritate a salariilor față de orice alte obligații de plată.
Sunt invocate dispozițiile art.1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, art.11 din Constituția României care arată că Tratatele internaționale după ratificare privind partea integrantă a sistemului român de drept cu valoare constituțională și supralegislativă.
Se invocă faptul că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, noțiunea de "bun" are o semnificație autonomă, nefiind limitată la proprietatea unor bunuri corporale ci referindu-se la orice valoare patrimonială pe care o persoană ar fi putut în mod efectiv și licit să o dobândească.
Se susține că prin suspendarea periodică a exercițiului dreptului cu privire la cele două sporuri a fost privat de un bun fiind aplicabil art.1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
De asemenea se susține că neacordarea drepturilor prevăzute la art.31 alin.1 literele c și d din Legea nr.188/1999 se circumscrie și încălcării art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
De asemenea se arată că neadoptarea unei reglementări prin care să se concretizeze conceptul de spor nu poate duce la imposibilitatea acordării acestuia, deoarece dreptul salarial ar deveni în întregime derizoriu și teoretic.
Se susține că în cauza de față, nu sunt îndeplinite cerințele enunțate în Protocolul 1 pentru a fi justificată privarea de bunuri.
Se susține că în speță petentul a avut o speranță legitimă care nu este o simplă speranță ci se încadrează în noțiunea de bun în sensul Convenției.
Se susține că respingerea cererii ar reprezenta în conformitate cu art.3 din Codul civil român denegare de dreptate. Totodată admiterea acțiunii nu ar substitui instanța puterii legiuitoare ce ar atrage numai consecința interpretării acestei, urmând a se aplica procentul de 25%, fiecare din salariul de bază, pentru perioada 1.01.2004 - 14.03.2004.
Direcția Generală a Finanțelor Publice Vaf ormulat Întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat.
Se susține că instanța de fond a pronunțat o soluție legală, deoarece valoarea "sporurilor" este determinată de reclamant opțional, fără o bază temeinică.
Se susține că, în cauză drepturile solicitate nu constituie bun în sensul convenției, conform jurisprudenței consacrate a curții, creanța putând fi considerată bun dacă ea a fost constată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat.
Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor invocate și în raport de probatoriul administrat în cauză instanța constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:
Articolul 31 din Legea nr.188/1999, prevede că funcționarii publici au dreptul pentru activitatea desfășurată la un salariu, compus din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În perioada 2004-2006, dispozițiile înscrise la lit. c și d din textul de mai sus, au fost suspendate prin acte normative succesive, nr.OUG92/2004, Legea nr.96/2005, nr.OUG2/2006 și Legea nr.417/2006.
Instanța de fond a reținut corect că suspendarea acestora nu presupune negarea dreptului recunoscut prin lege, ci numai neachitarea acestora pe perioada suspendării. Legile sus menționate nu au prevăzut înlăturarea acestor drepturi.
S-a reținut însă în mod corect că aceste drepturi, nefiind cuantificate, nu pot fi acordate reclamantului.
Ceea ce este important de clarificat, având în vedere argumentele primei instanțe privind lipsa unei prevederi relative la cuantumul acestora, este în primul rând natura sumelor ce se cuvin funcționarului, conform literelor c) și d) din art. 31 al Legii nr. 188/1999, respectiv dacă acestea sunt sporuri distincte care se aplică salariului de bază, cu atât mai mult cu cât legea nu le intitulează sporuri ci suplimente.
Reglementarea legală în vigoare nu definește cele două suplimente, trimiterea la art.9 pct.7 din nr.OG119/1999, neputând determina soluția cererii de față prin analogie.
Natura celor două suplimente poate fi interpretată distinct, față de lipsa de reglementare. Pe de o parte se poate considera că acestea reprezintă mărirea pragului treptei de salarizare, care este dependentă de promovarea funcționarului public. Pe de altă parte, dacă se admite că acestea au valoarea unui spor, ele trebuie determinate de legiuitor, astfel încât să se poată executa obligația asumată prin prevederea lor în lege, anume să se arate de către acesta criterii de determinare a sporurilor, așa cum s-a procedat în cazul altor sporuri.
În primul caz se reține că potrivit art. 63 din nr. 188/1999, n carieră, funcționarul public poate promova în funcția publică și poate avansa în treptele de salarizare, în condițiile legii. Promovarea în clasă, promovarea în grade profesionale și avansarea în trepte de salarizare nu sunt condiționate de existența unui post vacant. Ca atare, la fiecare promovare funcționarul public beneficiază de o altă încadrare ca treaptă de salarizare, grad sau chiar clasă, după caz, în care salariul de bază crește.
Așadar, în actele normative care au suspendat de la aplicare art. 31 lit. c) și d) s-a avut în vedere neplata sporului de treaptă sau a suplimentului postului pe perioada cât a durat suspendarea actului normativ, în mod cert în ipoteza în care textul își găsea aplicare, respectiv promovarea prin concurs în condițiile Legii nr. 188/1999. Or, o atare promovare nu a fost invocată în cererea formulată pentru a se putea aprecia dacă funcționarul a primit diferența de treaptă (sporul de treaptă, față de treapta de la care a promovat).
Această interpretare se coroborează cu lipsa unui procent sau a unor criterii de determinare a cuantumului acestora în lege.
În a doua situație, acest supliment este echivalat cu un spor, ce se acordă tuturor funcționarilor, distinct de promovarea în altă treaptă, grad sau clasă profesională.
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare, acordarea acestor drepturi presupune, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar pe de altă parte, eventuala cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii ar reprezenta o nesocotire a principiilor constituționale, instanța substituindu-se legiuitorului, în detrimentul art. 1 alin. 4 și art. 124 alin. 3, și art. 4 din Codul civil. Totodată, în cazul de față este vorba despre consacrarea unui drept al cărui conținut nu este determinat și nici determinabil, astfel că principiile nu pot complini această lipsă. Este opțiunea legiuitorului de a reglementa modalitatea de retribuire a funcționarilor publici și aprecierea asupra soluțiilor de aplicat.
Pe de altă parte, potrivit deciziei Curții Constituționale nr.820/2008 "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create cu prevederi cuprinse în alte acte normative".
Însă, chiar dacă s-ar admite posibilitatea instanței de a face analogia unor norme speciale, se constată că în speță nu se poate face aplicarea art.9 pct.7 din nr.OG119/1999 privind auditul intern și controlul financiar preventiv, care se referă expres la un spor ce se acordă numai persoanelor desemnate să efectueze controlul financiar preventiv, reclamantul nedesfășurând o activitate similară.
Nu se poate face nici aplicarea art.18 alin.3 din Legea nr.672/2002 privind auditul public intern, care se referă la auditorii interni care beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii (25%), reclamantul nesusținând că ar deține această calitate sau o calitate similară.
Se apreciază că dreptul la cele două suplimente nu poate fi apreciat ca un "bun" în sensul art.1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, nici în sens strict, nici în sens larg, întrucât în absența prevederilor legale de stabilire a cuantumului suplimentelor sau a criteriilor de cuantificare a acestora "bunul" nu este definit și deci nu poate naște legitimă de a-l obține.
În concluzie, chiar dacă sub aspect formal dreptul reclamanților are un suport legal, el nu are însă un conținut determinat sau determinabil, fie prin legea însăși, fie prin acte normative de aplicare a acestora, iar instanța de judecată nu poate face o asemenea cuantificare decât depășindu-și limitele constituționale și încălcându-le astfel pe cele ale puterii legislative sau executive.
Pentru aceste considerente, în temeiul disp. art. 312.proc.civ. instanța va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul, domiciliat în comuna, județul V, împotriva sentinței nr. 1553 din 16 decembrie2008, pronunțată de Tribunalul Vâlcea - secția comercială și de contencios administrativ- complet specializat în contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimata-pârâtă DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE, cu sediul în Râmnicu V, str. G-ral, nr. 17, județul
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 martie 2009, la Curtea de Apel Pitești - Secția comercială și de contencios administrativ și fiscal.
Grefier.
Red.
/2ex/05.04.2009
Jud. fond Gh.
Președinte:Andreea TabacuJudecători:Andreea Tabacu, Constantina Duțescu, Gina Achim
