Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 3/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ Nr. 3.232
Ședința publică din 16 decembrie 2009
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Gabriel Adrian Năsui
JUDECĂTORI: Gabriel Adrian Năsui, Maria Hrudei Floarea
-
GREFIER: -
S-a luat spre examinare recursul formulat de către pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, precum și recursul formulat de către pârâta DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M, împotriva Sentinței civile nr. 4308 din 9 decembrie 2008, pronunțată de Tribunalul Maramureș în dosarul nr-, în contradictoriu cu reclamanții intimați, G, și, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr. 188/1999).
La apelul nominal se constată lipsa părților.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier care învederează că recursurile se află la primul termen de judecată după repunerea pe rol, sunt scutite de taxă judiciară de timbru și timbru judiciar, precum și că s-a solicitat judecarea cauzei în lipsă, potrivit art. 242 alin. 2.pr.civ.
Raportat la cauza dedusă judecății se reține că prezenta cauză a fost suspendată în baza art. 244 pct. 1.pr.civ. până la soluționarea recursului în interesul legii, recurs care a fost soluționat prin Decizia nr. 20 din 21 septembrie 2009 Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Curtea, observând că pricina se află în stare de judecată, o reține în pronunțare, în raport de obiectul cauzei și înscrisurile existente la dosar.
CURTEA:
Prin sentința civilă nr. 4.308 din 9 decembrie 2008 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Maramureșs -a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții, G, și, împotriva pârâtilor DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M și MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE și în consecință, au fost obligate pârâții să calculeze și să acorde plata către reclamanți pentru fiecare în parte, în funcție de data angajării, a sumele reprezentând suplimentul postului si suplimentul corespunzător treptei de salarizare din salariul de bază, drepturi cuvenite începând cu data de 01.01.2004 si până la data de 15.03.2005 pentru primii nouă reclamanți și începând cu data 28.006.2005 și până la data de 10.03.2006 pentru reclamanta, sume actualizate în raport de indicele de inflație, la data plății efective.
În final, instanța de fond a respins restul capetelor de cerere.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
În ceea ce privește excepția necompetentei materiale a tribunalului d e soluționare a cauzei s-a apreciat că temeiul de drept invocat în susținerea acestei excepții nu este incident în speță. Astfel, Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarului public cuprinde în art. 109 prevederi care se referă la competența de soluționare a litigiilor vizând raportul de serviciu al funcționarilor publici și prevede: "Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența instanțelor de contencios administrativ, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.
De asemenea, instanța de fond a apreciat că această normă se completează și cu prevederile art. 10 din Legea 554/2004 care arată că: "Instanța competentă - (1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."
În aceste condiții, a arătat prima instanță, se poate lesne observa că legea se referă la acte administrative contestate de către reclamanți.
Or, în speță, a constatat prima instanță, reclamanții nu contestă acte administrative care să fie anulate sau modificate ca urmare a admiterii acțiunii, litigiul fiind unul similar unui litigiu de munca obisnuit, doar ca in cazul functionarilor publici competenta de solutionare apartine instatelor de contencios administrativ.
Pe de alta parte, a reținut instanța de fond, principalul pârât chemat în judecată este Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală M și nu pârâta Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, aceasta din urma fiind chemată în judecată pentru asigura fondurile necesare în vederea realizării obligației pârâtei de rândul unu, de plată a drepturilor salariale.
Având în vedere cele de mai sus și având în vedere practica deja constantă în materie de drepturi salariale ale funcționarilor publici, instanța a constatat că tribunalul este competent să judece prezenta cauză și nu Curtea de Apel așa cum a invocat pârâta.
În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii pentru neîndeplinirea procedurii concilierii prealabile, instanța de fond a constatat că aceasta este neîntemeiata și a fost respinsă pentru următoarele argumente:
După cum rezultă din actele depuse în anexa la cererea de chemare în judecată, reclamanții prin reprezentanții lor au solicitat pârâtei Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală M efectuarea plăților sumelor solicitate prin acțiunea formulată, pârâta formulând chiar un răspuns la această cerere prin adresa 10215/10.11.2008. Faptul că cererea nu a fost adresată și pârâtei Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a fost apreciat de către instanța de fond că nu determină admiterea excepției inadmisibilității acțiunii, deoarece pârâta Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală M face parte din structura organizatorica a pârâtei Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale care de altfel a fost chemată în judecată pentru a asigura fondurile necesare în vederea realizării obligației de plată, principala obligată la recunoașterea dreptului, a calculării sumelor și la plata acestora fiind pârâta de rândul 1.
Pe de altă parte, a mai reținut instanța de fond, drepturile salariale își au temeiul legal exclusiv în Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, act normativ care nu prevede îndeplinirea unei proceduri prealabile.
Faptul că judecata în cauză este dată tot în temeiul Legii nr. 188/1999 în competența instanței de contencios administrativ, nu impune aplicarea în speță a prevederilor Legii nr. 554/2004, modificată (art. 7 - procedura prealabilă). Chiar și în măsura în care s-ar considera că este aplicabilă Legea nr. 554/2004, modificată, instanța a concluzionat că procedura prealabilă nu este necesară în cauza de față, întrucât nu a fost atacat un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică. Art. 7 alin. 1 din Legea 554/2004 prevede obligativitatea procedurii prealabile doar în cazul unei persoane ce se consideră vătămată printr-un act administrativ unilateral.
În ceea ce privește fondul cauzei instanța de fond a constatat că acțiunea reclamanților este întemeiată și în consecință a admis-o având în vedere că reclamanții sunt salariați ai Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală M, județul M, iar potrivit art. 40 alin. 2 lit. c din Codul Muncii, obligația de a acorda salariaților toate drepturile ce decurg din lege, din contractul de muncă aplicabil și din contractele individuale de muncă încheiate, revine angajatorului, respectiv pârâtei.
În acest context reclamanții, având calitatea de funcționari publici, sunt salarizați în conformitate cu prevederile Legii nr. 188/1999 și au dreptul să primească, pe lângă celelalte drepturi, cele două sporuri, respectiv suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, așa cum au fost reglementate prin art. 31 alin. 1 lit. "c" și "d" din actul normativ citat. Aplicarea acestor prevederi a fost suspendată succesiv, prin dispozițiile art. 44 din nr.OUG 92/2004, aprobată prin Legea nr. 76/2005 și ale art. 48 din OG nr. 2/2006, aprobată prin Legea nr. 417/2006, în perioada 1 ianuarie 2005 - 31 decembrie 2006.
Instanța a constatat că nici unul din actele normative menționate nu conține vreo referire la eventualitatea desființării acestor drepturi, ci doar la suspendarea exercițiului lui, suspendare care nu echivalează cu însăși înlăturarea lor, dispoziția prevăzută de art. 31 din Legea nr. 188/1999 republicată fiind în vigoare și nefiind abrogată.
Așa fiind, pentru ca un drept prevăzut într-un act normativ să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus - ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui - un atare drept nu poate fi considerat că nu există în perioada de timp în care exercițiul lui este suspendat, iar nu înlăturat.
A mai reținut instanța de fond că reclamanții nu au primit până în prezent, de la apariția actului normativ sporurile respective și acest drept tinde să fie lipsit de conținut, iar pentru această îngrădire pârâta nu are justificare printr-o cauză de utilitate publică.
Mai mult, este de principiu că o normă legală, o dată reglementată, trebuie să producă efectele, fiind împotriva rațiunii de a exista a legilor să aibă doar caracter formal.
Potrivit art. 1 din Protocolul adițional 1 la Convenția pentru Apărarea dreptului și Libertăților Fundamentale - "orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea drepturilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului".
Astfel, a concluzionat prima instanță, dreptul reclamanților la sporurile salariale reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare este un drept de creanță și, prin urmare, este un bun în sensul art. 1 din protocolul adițional 1 la Convenția menționată.
Referitor la cererea privind acordarea sporurilor pe viitor, instanța de fond a respins-o, întrucât creanța nu îndeplinește cumulativ cele 3 condiții de a fi certă, lichidă și exigibilă, nefiind născută și putând fi influențată ulterior de modificările legislative sau ale raporturilor de muncă dintre părți.
Împotriva aceste hotărâri au declarat recurs pârâții MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE (fost Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale) și DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M, solicitând admiterea recursurilor, modificarea în tot a sentinței atacate, cu consecința respingerii acțiunii reclamanților ca nefondată.
În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate pe prev. art. 304 pct. 3 și 9.pr.civ. pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE a adus critici de nelegalitate hotărârii recurate, din perspectiva faptului că aceasta a fost pronunțată cu încălcarea competenței altei instanțe.
Din această perspectivă, pârâtul a arătat că față de dispozițiile art. 1 din Legea nr. 188/1999/R, din a căror interpretare reiese voința legiuitorului de a stabili un regim juridic unilateral litigiilor privind raportul de serviciu al funcționarului public, în cauză sunt incidente dispozițiile art. 3 pct. 1.pr.civ. și dispozițiile art. 10 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 109 din Legea nr. 188/1999/
Pe fondul cauzei, pârâtul a menționat că solicitarea reclamanților are temei legal doar parțial, respectiv dispozițiile art. 31 al. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, dar prin legile bugetului de stat, acordarea suplimentului postului și a celui corespunzător treptei de salarizare a fost suspendat succesiv pentru anii 2004 - 2005 potrivit OUG nr. 92/2004, pentru anul 2006 prin nr.OUG 2/2006, iar pentru anul 2007 și în continuare până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici prin nr.OUG 6/200, situație în care, suspendarea unei dispoziții printr-un act normativ împiedică producerea de efecte juridice până la încetarea cauzei de suspendare. Pe de altă parte, a subliniat pârâtul, aceste dispoziții legale care au reglementat sistemul de salarizare a funcționarilor publici, nu au prevăzut acordarea suplimentului postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare și nici cuantumul unor asemenea suplimente, astfel că raportat și la dispozițiile art. 43 din Legea nr. 188/1999/R, are obligația legală să respecte aceste dispoziții.
De asemenea, a arătat pârâtul, instanța de fond în mod netemeinic a obligat pârâții să calculeze și să acorde reclamanților cele două sporuri, fără a menționa cuantumul și modalitatea de calcul al acestora, în condițiile în care nu există o reglementare legală, astfel că admiterea acțiunii reclamanților ar însemna obligarea la plata drepturilor solicitate fără temei legal, atribuție ce revine fie legiuitorului în cazul promovării unui act normativ cu forță juridic ă de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr. 18/1999.
În consecință, pârâtul a apreciat că instanța nu poate dispune acordarea acestor sporuri, atâta timp cât legiuitorul nu a dispus modul de calcul al acestora și, pe cale de consecință, nu poate obliga angajatorul să calculeze și să plătească funcționarului public, ci doar să-l oblige la plata acestor drepturi salariale, cu condiția să fi fost stabilite (cuantificate) de ordonatorul de credite printr-un act administrativ (ordin, dispoziție) individual pentru fiecare funcționar public în parte.
În drept, au fost invocate dispozițiile Legii nr. 554/2004, Legii nr. 188/199/R cu modificările și completările ulterioare.
În recursul formulat de pârâta DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M, întemeiat pe prev. art. 304 și art. 3041.pr.civ. se solicită admiterea acestuia, modificarea hotărârii recurate, iar pe fond, respingerea ca nefondată a acțiunii reclamanților.
În motivarea recursului, pârâta a adus aceleași critici de nelegalitate hotărârii recurate pe care le-a formulat și pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE în recursul său, respectiv că drepturi de natura celor solicitate nu au fost acordate reclamanților, până în prezent, deoarece în bugetul instituției nu au fost alocate sume cu această destinație, prin bugetul de stat și în continuare prin bugetul aprobat de ordonatorul de credite, respectiv Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală
În final, pârâta a menționat că nu are calitate procesuală, neregularitățile invocate regăsindu-se la nivelul sarcinilor care revin altor instituții implicate, care asigură fondurile de salarii potrivit prevederilor bugetare, fapt pentru care solicită respingerea acțiunii.
În sprijinul susținerilor sale, pârâta a invocat și prev. dispozițiile Legii nr. 554/2004, Legii nr. 188/199/R cu modificările și completările ulterioare.
Analizând recursurile formulate din prisma motivelor invocate, Curtea reține următoarele:
Așa cum se poate constata din conținutul cererii introductive reclamanții solicită, în mod direct, plata unor sume concrete, reprezentând echivalentul valoric al celor două suplimente salariale.
Sub acest aspect, Curtea constată că cele două drepturi salariale le sunt recunoscute de către lege reclamanților. Mai mult decât atât dreptul în sine nu a fost negat de către angajator (autoritatea publică chemată în judecată). Singura obiecție, pertinentă, este în privința cuantumului concret al suplimentelor cerute. Reclamanții au solicitat obligarea la plata unui procent de 25 % din salariu, pentru fiecare dintre sporurile solicitate.
Se poate constata, din conținutul normei legale incidente în cauză (art. 31 lit. c și d din Legea nr. 188/1999) că procentul indicat în acțiunea introductivă nu se regăsește în norma legală."Art. 31:
(1) Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare."
Indicarea oricărui procent sau statuarea acestuia printr-o hotărâre judecătorească ar reprezenta, în această situație, o adăugare la lege, fără fundament legal. Indicarea procentului este un atribut exclusiv al legiuitorului. Puterea judecătorească nu este îndreptățită să adauge normei legale noi reglementări.
De asemenea, aplicarea, prin analogie, a unei alte norme legale nu se poate realiza în prezenta cauză. Faptul că anumite sporuri sunt acordate funcționarilor publici într-un procent de 25 %, nu permite aplicarea prin analogie a acestui procent și în privința celor două sporuri ce se discută în prezenta cauză.
Reclamanții nu pot invoca deci o normă legală, în vigoare, care să reglementeze, în mod direct cuantumul celor două suplimente.
Norma legală incidentă este clară: funcționarii publici au dreptul la cele două suplimente, iar atât legea, cât și Curtea le recunoaște reclamanților acest drept. Norma legală nu prevede însă cuantumul concret al sporurilor și nici nu există o altă normă legală care să prevadă acest cuantum.
Chiar dacă legea însăși, respectiv art. 3 Cod civil, impune intervenția creativă a judecătorului cauzei pentru identificarea normelor de drept sau principiilor de drept care confirmă sau dimpotrivă infirmă temeinicia pretențiilor deduse judecății, tăcerea efectivă a legii, respectiv, lipsa oricărei dispoziții legale care să susțină, în sens pozitiv, pretențiile reclamanților, nu poate fi acoperită, în speță, prin analogie cu o altă normă legală, eventual similară (spor de vechime, etc.).
Curtea reține deci, în acord cu cele arătate și în hotărârea atacată că pentru a fi posibilă acordarea sporurilor respective, este absolut necesar ca în primul rând să fie posibilă cuantificarea (calcularea) celor două suplimente, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici.
Or, pentru cuantificarea celor două suplimente, este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art. 31 alin 1 lit. c) și d). din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr. 188/1999.
prin decizia in interesul legii nr. XX/2009 a ICCJ, admițându-se recursul în interesul legii s-a stabilit: în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. 1 lit. "c" și "d" din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe calea judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Sub acest aspect, și practica judecătorească anterioară este în sensul că este inadmisibilă în condițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, cererea de chemare în judecată prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special (Decizia nr. 1257 din 28 februarie 2007, în Jurisprudența Secției de contencios administrativ a pe anul 2007 - Semestrul I, p. 17-20).
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul a suplimentului postului și a suplimentului gradului (treptei de salarizare), suntem în prezența unuidrept virtual, ceea ce presupune că acordarea acestor drepturi ar însemna, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar, pe de altă parte, eventuala cuantificarea de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr. 820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținutexpresis verbis, că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze sau să refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative", astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
Curtea reține ca fiind pe deplin incidente în speță dispozițiile nr. 820/2008, precitată, întrucât acest act reglementează o problemă de principiu, chiar dacă se referă doar la un anumit act normativ, respectiv cea a imposibilității instanțelor judecătorești de a anula sau de a refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege. Decizia menționată afirmă necesitatea respectării principiului legalității, respectiv imposibilitatea instanței de a acorda drepturi salariale (cuantumul acestora) prin analogie cu alte situații.
În același timp, prin admiterea unor asemenea acțiuni în condițiile în care dispozitivul sentinței nu ar identifica, pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare.
Față de cele menționate anterior, in baza art. 312 alin. 1 raportat la art. 304 alin. 1 punctul 9. se vor admite recursurile și se va modifica hotărârea atacată în sensul că respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanți, raportat la faptul ca legiuitorul român nu a cuantificat încă printr-o normă cele doua sporuri anterior enuntate.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de pârâții MINISTERUL AGRICULTURII, PĂDURILOR ȘI DEZVOLTĂRII RURALE și DIRECȚIA PENTRU AGRICULTURĂ ȘI DEZVOLTARE RURALĂ M, împotriva sentinței civile nr. 4.308 din 9 decembrie 2008, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Maramureș pe care o modifică în sensul că:
Respinge acțiunea formulată de reclamanții, G, și în contradictoriu cu pârâții Direcția de Agricultură și Dezvoltare Rurală M și Ministrul Agriculturii și Dezvoltării rurale.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 16 decembrie 2009.
PREȘEDINTE: JUDECĂTORI: Gabriel Adrian Năsui, Maria Hrudei Floarea
--- - - - -
GREFIER:
-
Red./18.01.2010, Dact./14 ex./
Jud.fond:
Președinte:Gabriel Adrian NăsuiJudecători:Gabriel Adrian Năsui, Maria Hrudei Floarea
