Litigiu privind funcționarii publici statutari. Decizia 332/2009. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMANIA
CURTEA DE APEL
Secția de contencios Administrativ i Fiscal
DECIZIA NR. 332/ Dosar Nr-
Sedința publică din 12 mai 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Comșa Marcela JUDECĂTOR 2: Silviu Gabriel Barbu
- - - - JUDECĂTOR 3: Mirena
- - judecător
GREFIER -
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursurilor declarate de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative și chematul în garanție Ministerul Finanțelor Publice prin B împotriva sentinței civile nr.135/CA din 10.02.2009, pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ în dosarul nr-, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici statutari.
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, s-a constatat lipsa părților.
Procedura îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din 5 mai 2009, când părțile au fost lipsă, iar instanța în temeiul art. 146 Cod procedură civilă pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise și în baza art. 260 alin. 1 Cod procedură civilă, în vederea deliberării, a amânat pronunțarea pentru 12 mai 2009.
CURTEA
Asupra recursurilor de față.
Constată că prin sentința civilă nr. 135/CA/10.02.2008 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ s-a admis excepția prescripției dreptului la acțiune pentru pretențiile reclamanților aferente perioadei 1.01.2005 - 09.04.2005, invocată de instanță din oficiu; s-a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare in garanție invocată de Ministerul Economiei și Finanțelor; s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții și în contradictoriu cu pârâții Ministerul Internelor și Reformei Administrative și Inspectoratul de Poliție al Județului B și, in consecință, pârâții au fost obligați, în solidar, să plătească reclamanților sumele reprezentând sporul de fidelitate de până la 20% din salariul de bază, actualizate cu rata inflației și dobânda legală aferentă până la data plății pentru perioada 09.04.2005-31.12.2005 - pentru și respectiv 09.04.2005-31.08.2005 - pentru; s-au espins restul pretențiilor reclamanților ca fiind prescrise; s-a admis cererea de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor formulată de Ministerul Internelor și Reformei Administrative și a obligat Ministerul Economiei și Finanțelor să vireze Ministerului Internelor și Reformei Administrative fondurile necesare plății sumelor stabilite prin prezenta hotărâre.
Pentru a pronunța această soluție prima instanță a reținut următoarele:
Având în vedere că, față de dispozițiile Legii nr. 500/2002 și Hotărârea de Guvern nr. 208/2005, singurul in măsură să prevadă și să aloce in bugetul Ministerului Internelor și Reformei Administrative sumele necesare efectuării plății sumelor ce s-ar stabili in eventualitatea admiterii acțiunii este Ministerul Economiei și Finanțelor instanța de fond a respins excepția inadmisibilității, invocată de chematul in garanție ca nefondată.
În ceea ce privește excepția prescripției dreptului material la acțiune s-au avut în vedere dispozițiile art. 3 din Decretul nr. 167/1958 potrivit cărora pretențiile bănești se prescriu în termenul de 3 ani.
Față de acest termen general de prescripție și având în vedere faptul că nu a intervenit nici un act de întrerupere a acestui termen, s- admis excepția prescripției dreptului la acțiune pentru perioada 1.01.2005 -09.04.2005, invocată de instanță din oficiu.
În ceea ce privește fondul cauzei, s-a reținut că reclamanții au fost angajați în calitate de funcționari publici cu statut special -ofițer de poliție în perioada 24.08.2002-16.01.2006 - și respectiv 24.08.2002 -31.08.2005 -, aspect confirmat de adeverința depusă la dosarul cauzei.
În drept,instanța de fond a constatat că dispozițiile art. 6 din Ordonanța de Guvern nr. 38/2003 stabilește că "pentru activitatea desfășurată în instituțiile din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, în calitate de militar, polițist, funcționar public și personal contractual, polițiștilor li se acordă un spor de fidelitate de până la 20% din salariul de bază, în condițiile stabilite prin ordin al ministrului de interne ". Acordarea acestui spor a fost însă suspendată pentru tot anul 2005 prin dispozițiile art. 2 al. 1 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 118/2004.
Cu toate acestea s-a considerat că, deși prin efectul Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 118/24.11.2004 privind acordarea unor drepturi salariale personalului Ministerului Administrației și Internelor - art. 2, exercițiul dreptului de a încasa sporul de fidelitate, prevăzut de prevederile art. prevederile art. 6 din Ordonanța de Guvern nr. 38/2003, a fost suspendat în anul 2005, totuși această împrejurare nu echivalează cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării prerogativelor sale în intervalul de timp pentru care s-a suspendat exercițiul dreptului.
Dreptul continuă să existe până la momentul adoptării unei dispoziții legale exprese contrare, deoarece, în materia dreptului muncii, este pe deplin aplicabil principiul derivând din "teoria a drepturilor câștigate", astfel încât nu poate fi acceptată ipoteza unei abrogări implicite a unei prevederi legale care a instituit un drept. Cum raportul de serviciu al funcționarului public este similar unui raport de muncă în ceea ce privește drepturile legale, acest principiu este pe deplin aplicabil și în situația funcționarilor publici.
Ca atare, orice restrângere adusă acestui drept, categorie în care intră și suspendarea, poate avea loc numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 53 din Constituție (fostul art. 49 ). Or, actul normativ prin care s-a suspendat exercitarea dreptului la sporul de fidelitate nu întrunește cerințele impuse de textul legii fundamentale, nefiind adoptate pentru apărarea siguranței naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor sau pentru desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav. Prevederile legale prin care s-a suspendat acordarea sporului de fidelitate în anul 2005 au avut caracter temporar, iar în prezent nu mai sunt în vigoare, astfel încât nu mai pot forma obiectul controlului de neconstituționalitate, conform Legii nr. 47/1992, republicată.
Instanța de fond, analizând textele în discuție, în aplicarea principiului prevăzut de art. 3 Cod civil, a apreciat că dispozițiile privind suspendarea nu au produs nici un efect sub aspectul existenței dreptului la sporul de fidelitate, și deci, nu au avut drept consecință suprimarea acestuia în materialitatea sa pentru perioada în care au fost în ființă. Această suspendare nu poate echivala cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării acestuia în intervalul de timp pentru care a fost suspendat exercițiul său.
Deși nu se poate nega dreptul legiuitorului de a suspenda aplicarea anumitor dispoziții legale, acest drept trebuie exercitat cu respectarea cerințelor impuse de art. 56 și 64 din Legea nr. 24/2000.
Succesiunea în timp a actelor normative la care s-a făcut referire impune să se rețină că dreptul la sporul de fidelitate al polițiștilor în baza Ordonanței de Guvern nr. 38/2003, instituit prin art. 6, fost introdus în acest act normativ încă de la adoptarea sa și și-a produs efectele începând din 01 ianuarie 2004, continuând să existe și în prezent, și producând consecințe și in anul 2006.
Așa fiind și cum, în raport cu principiul activității legii civile, ce decurge din art. 15 din Constituție și din art. 1 din Codul civil, dispozițiile art. 6 din Ordonanța de Guvern nr. 38/2003 fiind în vigoare în toată această perioadă, rezultă că dreptul la sporul de fidelitate acordat polițiștilor prin acest text a existat și în perioada anului 2005, fiind în ființă în întreaga perioadă menționată și, fiind conforme cu principiile înscrise în art. 38 alin. (2) din Constituția anterioară [art. 41 alin. (2) din Constituția revizuită în 2003], nu s-a constatat că ar fi neconstituționale.
Pe de altă parte, dispozițiile art. 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 118/24.11.2004, prin care s-a suspendat până la data de 31 decembrie 2005 aplicarea acestor prevederi, neconținând vreo referire la eventualitatea desființării dreptului la sporul de fidelitate, ci doar la suspendarea exercițiului acestuia, nu pot fi considerate nici ele că ar înlătura însăși existența lui.
Mai mult, suspendarea exercițiului dreptului nu echivalează cu însăși înlăturarea lui, cât timp prin nici o dispoziție legală nu i-a fost înlăturată existența pentru anul 2005, in condițiile acordării acestui spor atât in anul 2004,cât și in anii 2006 și 2007.
Suspendarea ulterioară, a acestui drept recunoscut și garantat nu poate înlătura existența lui anterioară, pentru că s-ar contraveni atât art. 53 din Constituția revizuită (art. 49 din Constituția anterioară) privind cazurile când se poate restrânge exercițiul unui drept, cât și reglementărilor date prin art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Din moment ce printr-o lege anterioară s-a conferit dreptul la spor de fidelitate, iar acesta a continuat să fie prevăzut și anterior, și ulterior perioadei în care s-a suspendat aplicarea lui, nu se poate considera că acel drept nu a existat în perioada respectivă deoarece s-ar încălca principiul constituțional care garantează realizarea drepturilor acordate.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada anului 2005, pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat. Altfel, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi opriți de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.
După cum s-a arătat, dispozițiile art. 6 din Ordonanța de Guvern nr. 38/2003 stabilesc că "pentru activitatea desfășurată în instituțiile din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, în calitate de militar, polițist, funcționar public și personal contractual, polițiștilor li se acordă un spor de fidelitate de până la 20% din salariul de bază, în condițiile stabilite prin ordin al ministrului de interne ". Cuantumul efectiv al sporului de fidelitate a fost stabilit prin ordine ale Ministrului Internelor și Reformei Administrative, in funcție de vechimea funcționarilor publici cu statut special, respectiv prin Ordinul 132/09.02.2004, modificat prin Ordinul nr. 1076/02.12.2005.
Potrivit normelor metodologice privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, aprobate prin Ordinul 132/2004, pct. 5.1, polițiștii beneficiază de un spor de fidelitate calculat la salariul de bază, astfel: vechime de:
-1 an și până la 2 ani inclusiv - 4%,
- peste 2 ani și până la 5 ani inclusiv - 8%,
- peste 5 ani și până la 10 ani inclusiv - 10%,
- peste 10 ani și până la 15 ani inclusiv - 13%,
- peste 15 ani și până la 20 ani inclusiv - 16%,
- peste 20 ani - 20%.
Ordinul nr. 1076/2005 a modificat aceste criterii, stabilind la art. 1 că pct. 5.1 se modifică in sensul că polițiștii beneficiază de un spor de fidelitate calculat la salariul de bază astfel: vechime de:
- 5 ani și până la 10 ani inclusiv - 5%,
- peste 10 ani și până la 15 ani inclusiv - 10%,
- peste 15 ani și până la 20 ani inclusiv - 15%,
- peste 20 ani - 20%.
Din adeverința depusă la dosar, a rezultat că la data de 01.12.2005 ambii reclamanți aveau o vechime de peste 2 ani în calitate de ofițer de poliție, îndeplinind condiția vechimii așa cum a fost reglementată de Ordinul nr. 132/2004.
Raportat considerentelor expuse, având in vedere și dispozițiile art. 6 din Ordonanța de Guvern nr. 38/2003, precum și ale Ordinelor 132/2003 și 1076/2004, instanța de fond admis în parte acțiunea reclamanților.
Pentru argumentele expuse anterior, și motivarea soluției de respingere a excepției de inadmisibilitate, a fost admisă cererea de chemare in garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, formulată de Ministerul Internelor și Reformei Administrative, față de dispozițiile Legii nr. 500/2002 și Hotărârii de Guvern nr. 208/2005 singurul in măsură să prevadă și să aloce in bugetul Ministerului Internelor și Reformei Administrative sumele necesare efectuării plății sumelor stabilite prin prezenta hotărâre fiind Ministerul Economiei și Finanțelor. Ministerul Economiei și Finanțelor nu a fost obligat la plata, către angajați ai altor instituții, a unor drepturi salariale, ci la virarea către Ministerul Administrației și Reformei Administrative a fondurilor necesare achitării sporului de fidelitate arătat anterior, Ministerul Economiei și Finanțelor fiind singurul abilitat in acest sens.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative și chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În dezvoltarea motivelor de recurs pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative arată că hotărârea este nelegală sub aspectul obligării sale la plata sumei reprezentate de sporul de fidelitate actualizat cu rata inflației plus dobânda legală. Menționează că nu sunt incidente în cauză dispozițiile Ordonanței de Guvern nr. 9/2000; nu este stabilită dobânda prin convenție și nu poate fi pus în întârziere, angajarea cheltuielilor se face în limita creditelor bugetare acordate deci nu există temei pentru a se achita și dobânda legală, aceasta contravenind și dispozițiilor art. 5 și art. 968 din Codul civil.
Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B consideră că în mod greșit s-a admis cererea de chemare în garanție nefiind îndeplinite cerințele art. 60 - 63 Cod procedură civilă între Ministerul Economiei și Finanțelor și Ministerul Internelor și Reformei Administrative nu există nicio obligație de garanție, faptul că ordonatorul principal de credite nu a acordat în mod nejustificat indemnizațiile cuvenite de drept reclamantului nu-i conferă acestuia o garanție egală din partea Ministerului Economiei și Finanțelor. Se menționează că atât ministrul Economiei și Finanțelor cât și ministrul Internelor și Reformei Administrative sunt ordonatori principali de credite, iar conform art. 23 alin. 3 din Legea nr. 72/1996 și Legea nr. 500/2002 "creditele bugetare aprobate unui ordonator principal de credite prin legea bugetară anuală nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui ordonator principal de credite", deci Ministerul Economiei și Finanțelor nu poate fi obligat să vireze sumele de bani ce fac obiectul litigiului. Rolul Ministerului Economiei și Finanțelor este de a grupa solicitările tuturor ministerelor și a înainta spre aprobare proiectul de buget.
Conform Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice nicio cheltuială din fonduri publice, nu poate fi angajată, ordonată și plătită dacă nu este aprobată potrivit legii și nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în buget dacă nu există o bază legală pentru acestea iar creditele alocate unui ordonator de credite nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui ordonator principal de credite.
Pe fond arată că sporul de fidelitate solicitat se acordă în condiții stabilite special prin ordin al ministrului de interne, în 2005 nu s-au alocat fonduri cu acest scop iar dispozițiile art. 6 din Ordonanța de Guvern nr. 38/2003 au fost suspendate prin art. 2 alin. 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 118/2004.
Aplicarea dobânzii legale și actualizarea apar ca un mijloc de constrângere. Acestea nu se justifică. Potrivit Legii nr. 500/2002 nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în buget fără o bază legală.
Intimații nu au depus la dosar întâmpinare.
Analizând actele și lucrările dosarelor, sentința atacată raportat la motivele de recurs invocate Curtea constată că ambele recursuri sunt nefondate.
Recurentul pârât Ministerul Internelor și Reformei Administrative nu a criticat modul de soluționare a fondului cauzei cu privire la acordarea sporului de fidelitate pentru anul 2005 recunoscând deci implicit acest drept.
S-a criticat acordarea sumelor reactualizate și obligarea la plata dobânzii legale.
Instanța constată că acest motiv de recurs nu este întemeiat.
Actualizarea sumei cu indicele de inflație reprezintă un mijloc de recuperare a prejudiciului efectiv suferit; urmărește păstrarea valorii reale a obligației bănești.
Dobânda se acordă pentru întârzierea în executarea obligației bănești reprezentând beneficiul nerealizat.
Dată fiind natura diferită a reactualizării și a dobânzii acestea se pot cumula. Reclamantul a solicitat și actualizarea cu indicele de inflație și dobânda legală.
Există temei legal pentru achitarea sporului de fidelitate - art. 6 din Ordonanța de Guvern nr. 38/2003. De asemenea există un capitol bugetar pentru executarea hotărârilor judecătorești.
Nici recursul chematului în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B nu este fondat.
Conform art. 19 din Legea nr. 500/2002, Ministerul Finanțelor Publice are următoarele atribuții: pregătește proiectele legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare și ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuție; aprobă clasificațiile bugetare și modificările acestora; analizează propunerile de buget; asigură monitorizarea execuției bugetare; blochează sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fără temei legal sau fără justificare în bugetele ordonatorilor de credite, etc.
Ordonatorii de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice ierarhic inferioare, potrivit art. 21.
Ei au o serie de responsabilități prevăzute de art. 22.
Proiectele legilor bugetare se elaborează de Guvern prin Ministerul Finanțelor Publice (art. 28 din Legea nr. 500/2002). Chiar dacă aceste proiecte au la bază și propunerile de cheltuieli ale ordonatorilor principali de credite, puterea de decizie o are conform legii, Ministerul Finanțelor Publice, care poate să cuprindă sau nu în proiectul legii bugetului cheltuielile propuse. De asemenea, doar acesta are posibilitatea de a propune rectificarea bugetară pentru repartizarea unor fonduri suplimentare pentru punerea în executare a dispozițiilor hotărârilor judecătorești.
Recurentul nu a fost chemat în judecată pentru a plăti el drepturile salariale unor persoane angajate la instituțiile subordonate altui ordonator de credite (în speță Ministerul Internelor și Reformei Administrative), ci a fost obligat să asigure aceste sume în conformitate cu atribuțiile ce-i revin conform legii privind finanțele publice.
Ministerul Internelor și Reformei Administrative nu poate cere direct rectificarea bugetului său și alocarea unor fonduri suplimentare, aceasta trebuie să se realizeze prin intermediul Ministerului Finanțelor Publice.
Din aceste considerente, Ministerul Internelor și Reformei Administrative a chemat în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor, pentru ca acesta să aibă în vedere la elaborarea proiectului de buget și aceste sume cuprinse în hotărârile judecătorești. Ministerul Economiei și Finanțelor nu a fost obligat să plătească el aceste drepturi bănești angajaților Inspectoratului de Poliție al județului B, recurentul a fost obligat să aloce/asigure sumele necesare, îndeplinindu-și atribuțiile ce-i revin conform Legii nr. 500/2002.
Corect a admis prima instanță cererea de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor.
Nici criticile referitoare la modul de soluționare a fondului cauzei nu sunt întemeiate.
Conform art. 6 din Ordonanța de Guvern nr. 38/2003 pentru " activitatea desfășurată în instituțiile din sectorul din sectorul de operare națională, ordine publică în calitate de polițist polițiștilor li se acordă un spor de fidelitate de până la 20% din salariul de bază ". Reclamanții erau polițiști la Inspectoratul de Poliție al Județului B în 2005 și nu li s-a acordat acest spor motivat de faptul că a fost suspendat prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 118/2004.
Prin acest act normativ dreptul nu a fost desființat ci doar suspendat exercițiul acestuia. Suspendarea nu înlătură însăși existența dreptului.
Un drept prevăzut de o prevedere legală nu poate deveni doar o obligație lipsită de conținut. Acest drept patrimonial, cu existență recunoscută nu poate fi vidat de substanța sa și practic să devină lipsit de valoare.
Dreptul la spor de fidelitate a existat la momentul prevederii lui prin Ordonanța de Guvern nr. 38/2003 și nu a fost abrogat acordându-se în continuare.
În mod corect a interpretat prima instanță dispozițiile legale și a soluționat cererea dedusă judecății.
Motivul reprezentând cumulul reactualizării sumelor cu dobânda a fost analizat la recursul Ministerul Internelor și Reformei Administrative.
Față de aceste considerente, Curtea în baza art. 312 alin. 1 Cod procedură civilă raportat la art. 304 pct. 9 și 304/1 Cod procedură civilă urmează să respingă recursurile declarate de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative și chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B și să mențină sentința atacată cu completarea motivării din prezenta decizie.
Văzând și prevederile art. 274 Cod procedură civilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursurile declarate de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative și de chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B împotriva sentinței civile nr. 135/CA/10.02.2009 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ.
Fără cheltuieli de judecată
Irevocabilă
Pronunțată în ședință publică, azi 12.05.2009.
Președinte, Judecător, Judecător,
- - - - - -
Grefier,
Red. MC 13.05.2009/dact. VP 13.05.2009
Judecător fond
Președinte:Comșa MarcelaJudecători:Comșa Marcela, Silviu Gabriel Barbu, Mirena
