Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 348/2010. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 348
Ședința publică de la 10 Februarie 2010
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Gabriel Viziru
JUDECĂTOR 2: Carmen Ilie
JUDECĂTOR 3: Lavinia Barbu
Grefier - -
xxxxxxxxxxxx
S-au luat în examinare recursurile declarate de pârâții Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale C, Autoritatea Națională a Vămilor și Ministerul Finanțelor Publice, împotriva sentinței nr. 1896 din data de 28 septembrie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr-, în contradictoriu cu reclamanții, -a, -, și intimata pârâtă Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale
La apelul nominal au lipsit recurenții pârâți Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale C, Autoritatea Națională a Vămilor și Ministerul Finanțelor Publice, intimații reclamanți, -a, -, și intimata pârâtă Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale
Procedura legal îndeplinită.
S-a prezentat referatul cauzei, arătându-se că recursurile au fost declarate și motivate în termenul legal.
S-a arătat că recurentele pârâte au solicitat judecarea cauzei în lipsă conform dispozițiilor art. 242 pct. 2 Cod procedură civilă.
Curtea apreciind cauza în stare de soluționare a trecut la deliberări.
CURTEA
Asupra recursurilor de față;
Prin sentința nr. 1896 din data de 28 septembrie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr- s-au respins excepțiile invocate pe cale de apărare de către pârâte.
A fost admisă excepția prescripției dreptului la acțiune și respinse cererile reclamanților, pentru perioada 1.11.2000 - 27.05.2006, ca fiind prescrise.
S-a admis în parte acțiunea formulată de către reclamanții, -a, -, și în contradictoriu cu pârâtele Ministerul Finanțelor Publice, Autoritatea Națională a Vămilor, Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale C și Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale G,
Au fost obligate pârâtele să acorde reclamanților, în funcție de data angajării, suplimentul postului în procent de 25% și suplimentul treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază datoarate reclamanților, pentru perioada 28.05.2006 - 28.09.2009, data pronunțării sentinței pentru pentru perioada 15.04.2008 - 28.09.2009, -a și pentru perioada 3.12.2007 - 28.09.2009, pentru perioada 8.10.2007 -28.09.2009, pentru perioada 7.10.2008 - 28.09.2009, pentru 5.06.2007 - 28.09.2009, pentru perioada 8.10.2007 - 28.09.2009, pentru perioada 8.10.2007 - 28.09.2009, pentru perioada 1.06.2007 - 28.09.2009, pentru perioada 6.12.2007 - 28.09.2009, în sume actualizate cu indicele de inflație la data plății efective.
S-a respins cererea de acordare a sporurilor solicitate pentru viitor.
Pentru pronunțarea sentinței tribunalul a reținut că în raport de data sesizării instanței cu cererea dedusă judecății, respectiv 28 mai 2009, reclamanții au solicitat acordarea drepturilor bănești în expresia celor două suplimente începând cu data de 01.01.2004, ori aceste drepturi au caracter patrimonial.
Pârâtele, în conformitate cu art. 137al.1 Cod pr. civilă au invocat excepția prescripției dreptului la acțiune, raportat la dispozițiile imperative ale art. 3 și art. 7 din Decretul nr. 167/1958.
Potrivit art. 1 ce se coroborează cu textele de lege enunțate, dreptul la acțiune având un caracter patrimonial, se stinge prin prescripție dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit de lege de trei ani, calculat de la data nașterii dreptului la acțiune.
Cum creanța reclamanților, și a devenit exigibilă în fiecare lună în momentul efectuării plății, iar reclamanții au investit instanța cu soluționarea prezentei cereri la 28.05.2009, s-a constatat că a intervenit prescripția cu privire la drepturile bănești pentru perioada 1.11.2000 - 27.05.2006, acestea fiind solicitate așadar după împlinirea termenului de trei ani de la data nașterii dreptului la acțiune, soluționarea excepției prin calcularea termenului de prescripție de trei ani raportându-se la data de la care aceste persoane au devenit funcționari publici, așa cum rezultă din adeverințele depuse la dosar, filele7-24.
Ca urmare, a fost admisă excepția prescripției dreptului la acțiune pentru perioada 1.11.2000 - 27.05.2006, cu consecința respingerii cererii acestor reclamanți ca fiind prescrisă, cauza urmând pe fondul ei a fi admisă, în parte, prin instituirea obligației de plată în sarcina pârâtelor a suplimentelor aferente postului și treptei de salarizare.
Cu referire la excepția necompetenței materiale a instanței, tribunalul a reținut că aceasta este neîntemeiată, întrucât în speță sunt incidente dispozițiile legii speciale, respectiv ale Legii 188/1999 care stabilesc competența în sarcina instanțelor de contencios administrativ de la domiciliul reclamantului. Este adevărat că art.3 al.1 cod procedură civilă prevede că judecarea în primă instanță a proceselor și cererilor în materie de contencios administrativ privind actele autorităților și instituțiilor centrale se realizează de curțile de apel, normă legală ce se coroborează cu art.2 al.1 din nr. 554/2004 dar în speță, obiectul cererii deduse judecății nu vizează anularea, modificarea sau obligarea la emiterea unui act administrativ generat de refuzul autorității publice, ci acordarea unor drepturi salariale restante ale funcționarilor publici. în judecată alături de instituția publică locală și a unor instituții centrale, respectiv a ordonatorilor de credite se impune și justifică doar pentru opozabilitatea sentinței și nu atrage în consecință aplicabilitatea normelor procedurale generale privitoare la competența materială a instanțelor judecătorești, în condițiile în care obiectul cererii nu se circumscrie art.1 din nr.554/2004, ci unui raport juridic de muncă dintre angajat și angajator care urmărește însă executarea hotărârii judecătorești, prin punerea la dispoziție a fondurilor necesare de către ceilalți ordonatori de credite.
Nici cealaltă excepție invocată privind inadmisibilitatea acțiunii s-a apreciat ca fiind nefondată, întrucât temeiul juridic al acțiunii îl reprezintă dispozițiile art.109 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, conform cărora cauzele ce au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența instanțelor de contencios administrativ, acest cadru legislativ reprezentând legea specială față de Legea nr.554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Procedura prealabilă prevăzută de art.7 al.1 și al.2 din nr.554/2004 vizează acțiunea în anularea, modificarea sau obligarea la emiterea unui act administrativ generată de refuzul nejustificat al autorității publice, ori în speță, cererea are ca obiect acordarea drepturilor salariale restante derivate din raportul de serviciu al funcționarului public ce se încadrează și are temei legal în norma legală statuată în mod expres în art.109 din Legea nr.188/1999.
Pe fondul cauzei, s-a reținut că reclamanții sunt funcționari publici ai pârâtei Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale G și drepturile solicitate au fost inițial reglementate prin Legea nr. 188/1999 în art. 29 al.1 lit. c și d, cu 1 ianuarie 2007 în temeiul art. I pct. 30 și art. XIII din Legea nr. 251/2006. art. 29 lit. d devenind "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În forma actuală, republicată a Legii nr. 188/1999, art. 29 devenit art. 31, pentru activitatea desfășurată salariații publici având dreptul la un salariu care se compune din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului, fără ca cele din lit. c și d să fie cuantificate.
Conform art. 44 din OUG 92/2004, aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188 R, cu modificările ulterioare a fost suspendată și în baza art. 48 din OG 2/2006, începând cu 23 ianuarie 2006, s-a suspendat aplicarea acelorași dispoziții până la 31 dec. 2006.
Având în vedere prevederile textului enunțat - art. 29 al. 1 lit. c și d (în prezent art.31) din Legea nr. 188/1999 funcționarii publici au dreptul să primească prin efectul legii suplimentul postului și cel al gradului, chiar dacă prin ordonanțe de urgențe acordarea dreptului a fost suspendată temporar. Dreptul subzistă deci și după încetarea suspendării devine actual, partea fiind repusă în dreptul respectiv cu efect retroactiv.
Obligativitatea plății, după încetarea suspendării rezultă și din principul general constituțional prevăzut în art. 1 al. 5 din Constituție conform căruia în România respectarea Constituției, a supremației legilor este obligatorie întrucât în ipoteza contrarie drepturile bănești ar rămâne o simplă ficțiune și aceasta ar echivala înlăturării lor, ori în speță drepturile fac parte din categoria celor reglementate în privința muncii și protecției sociale, conform art. 41 din Constituție, ele fiind suspendate și nu înlăturate.
Pe de altă parte, drepturile prev. în art. 29 din Legea nr. 188/1999 trebuie să fie acordate reclamanților întrucât legea produce efecte de la data publicării ei în Monitorul Oficial și până la abrogare, printr-un act normativ cu putere identică.
Conform art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, suspendarea are durată determinată, iar la expirarea duratei de suspendare dispoziția afectată reintră de drept în vigoare.
S-a reținut că prin OG 6 din 24 ianuarie 2007 s-au reglementat drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al Legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, suplimentul postului și cel corespunzător treptei de salarizare făcând parte din noțiunea de sporuri (art. 31 al.1 din Legea nr. 188/1999, )
Dispozițiile acestui act normativ (OG 6/2007) nu au abrogat Legea nr. 188/1999, făcându-se mențiune în cuprinsul art. 48 că ordonanța se completează cu Legea nr. 188/1999.
Cu motivarea expusă, tribunalul a concluzionat că drepturile solicitate de reclamanți sunt componente ale salariului de bază al funcționarului public și refuzul plății acestora încalcă disp. art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, suspendarea succesivă a plății lor privându-i pe funcționarii publici de drepturile licite și legitime dobândite prin efectul legii.
În ceea ce privește stabilirea procentului, instanța a avut în vedere faptul că legiuitorul a stabilit aceste două suplimente ca fiind cuvenite conform dispozițiilor Legii nr. 161/2003 care a modificat art. 31 din Legea nr. 188/1999, astfel că în favoarea reclamantei s-a născut legitimă privind dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporuri pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Nu se pune în discuție încălcarea sau crearea unor norme cu putere de lege, ci recunoașterea drepturilor reglementate în forma expusă, în condițiile în care până în prezent, legiuitorul nu a făcut posibilă cuantificarea acestor două suplimente ca părți componente ale salariului reclamantei. Se apreciază că a nu determina și implicit a nu soluționa cererea în condițiile în care a fost formulată, echivalează cu încălcarea dreptului de acces la justiție și la un proces echitabil, raportat la faptul că orice persoană are dreptul de accede la o instanță, drept care include și obținerea unei hotărâri judecătorești ce poate fi pusă în executare întrucât ultima etapă și cea mai importantă a unui proces îl reprezintă executarea hotărârii judecătorești.
Faptul că reclamanții nu au putut beneficia de drepturile prevăzute de legiuitor, acest aspect relevă că unica bază de reținut este acordarea acestor suplimente în procentul solicitat prin cererea de chemare în judecată, pentru acordarea unei satisfacții echitabile.
De altfel, drepturile prevăzute prin art.31 din Legea nr.118/1999 sunt drepturi patrimoniale, reclamanții având o speranță legitimă, întărită și de dispozițiile art.31 alin.4 din aceeași lege în care este menționat că salariul funcționarilor publice se face conform dispozițiilor legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare al acestora, iar după cinci ani nu a fost elaborată o astfel de lege (rămânând doar la nivel de proiect ce nu a fost promovat), care ar fi determinat punerea în aplicare cu o claritate și o coerență rezonabile, pentru a se evita pe cât posibil insecuritatea juridică și incertitudinea subiectelor de drept, în cazul de față al funcționarilor publici.
Prevederile art.3 din codul civil arată că judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevedea sau că este neîndestulătore este susceptibil de denegare de dreptate, așa încât judecătorul nu va putea respinge acțiunea pe motiv că dreptul consacrat într-o lege nu a căpătat o reglementare suficient de clară, respectiv cuantificarea acestora în procent sau sumă fixă.
Neprevederea în continuare a modalității de calcul a acestor drepturi recunoscute și garantate nu poate înlătura existența lui pentru că s-ar contraveni disp.art.53 din Constituție privind cazurile când se poate restrânge exercițiul unui drept.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu există, pentru care exercițiului lui fie a fost suspendat, fie nu a fost cuantificat, iar nu înlăturat.
a contrario, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularul drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculat de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege, conform principiului securității juridice.
Referitor la cererea pentru acordarea drepturilor pentru viitor, aceasta a fost respinsă ca neîntemeiată, întrucât creanța nu este certă lichidă și exigibilă, acordarea sumelor depinzând de păstrarea calității de funcționar public de către reclamanți și de evoluția cadrului legislativ în materia salarizării acestora.
Împotriva sentinței Tribunalului Gorj au declarat recurs pârâții Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale C, Autoritatea Națională a Vămilor și Ministerul Finanțelor Publice, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivele de recurs formulate de s-a arătat că sunt incidente în cauză dispozițiile art.304 pct.9 proc. civ. întrucât dreptul de creanță invocat de reclamanți nu există, nu este un bun în sensul art. 1 din Protocolul Adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, iar în situația în care instanța constată că acest drept există, reclamanții trebuie să facă dovada faptul că sunt titularii unui drept de creanță, aceasta fiind certă, lichidă și exigibilă.
S-a mai arătat că nu există prevederi legale în vigoare prin care să se dispună cu privire la întinderea dreptului.
În motivele de recurs formulate de pârâtele Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale C, Autoritatea Națională a Vămilor. s-a arătat că în mod greșit a fost respinsă excepția necompetemței materiale a Tribunalului Gorj - Secția CAF având în vedere că pârâta Autoritatea Națională a Vămilor este organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanțelor Publice- Agenția Națională de Administrare Fiscală, fiind incidente în cauză astfel art.3 pct.1 cod procedură civilă, competența de soluționare revenind curților de apel, și excepția inadmisibilității cererii în raport de art.7 al.1 din nr. 554/2004 iar cu referire la fondul pricinii, invocând netemeinicia cererii, prin prisma inexistenței unui cadru legislativ care să prevadă cuantumul sporurilor solicitate și modul de calcul al acestora.
Examinând recursurile formulate, Curtea le găsește fondate, așa cum se va arăta în continuare.
Reclamanții au calitatea de funcționari publici, fiind salarizați în raport de dispozițiile Legii nr. 188/1999 rep. prin Statutul funcționarilor publici, OUG 92/2004, OG 2/2006 și OG 6/2007 modificată prin OG 9/2008.
Dispozițiile art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. stabilesc în mod generic compunerea salariului la care este îndreptățit funcționarul public, arătând că acesta include salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În privința ultimelor două componente, prin art. 44 din OUG 92/2004 și art. 48 din OG 2/2006 s-a dispus suspendarea succesivă a acestora, suspendare ce a operat până la intrarea în vigoare a OG 6/2007 act normativ care nu a mai preluat dispozițiile legale anterioare ce privesc suspendarea suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
În acest context legal, se pune problema aplicării dispozițiilor art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. la calculul salariului cuvenit funcționarilor publici.
Astfel, se apreciază că Statutul funcționarilor publici reglementează în mod generic funcția publică, evoluția carierei funcționarilor publici, drepturile și îndatoririle acestora, context în care definește structura salariului cuvenit funcționarilor fără să stabilească, în concret, modalitatea de calcul a acestuia.
Faptul că, alin. 3 al art. 31 din 188/1999 stabilește că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilitatea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, determină instanța să aprecieze că, în concret, modalitatea de stabilire a salariului funcționarilor se realizează prin lege organică în raport de cadrul legal general stabilit de Statut.
Mai mult decât atât, Statutul nu prevede criterii concrete de determinare a drepturilor bănești solicitate, procentul de 25% indicat de reclamanți în petitul cererii lor fiind fără susținere legală.
Aceste aspecte conduc la concluzia că Statutul funcționarilor publici, prin art. 31 alin. 1 stabilește cadrul general al salarizării funcționarilor publici, urmând ca determinarea concretă a drepturilor salariale să fie stabilită ulterior.
În atare situație, reclamanții sunt în imposibilitate de a realiza prin intermediul instanței o creanță al cărei cuantum nu este stabilit de lege pentru a putea fi determinat sau determinabil, iar recunoașterea vocației generale la acordarea drepturilor solicitate ar lipsi hotărârea judecătorească de scopul său final - punerea în executare, și pe de altă parte o eventuală cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii ar reprezenta o nesocotire a dispozițiilor art. 147 alin. 4 din Constituia României, conform căruia deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere pentru viitor, începând cu data publicării acestora.
În acest sens, prin Decizia nr.820/3 iulie 2008 publicată în Of. 537/16.07.2008, Curtea Constituțională a arătat că dispozițiile art.1, 2 (alin. 3) și art. 27 alin. 1 din OG 137/2000 R privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Nu poate fi reținută susținerea reclamanților privind faptul că drepturile solicitate constituie "un bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Instanța Europeană a decis în jurisprudența sa că atât timp cât acțiunile reclamanților se află "pendinte" pe rolul jurisdicțiilor interne, acestea nu făceau să se nască nici un drept de creanță, ci numai eventualitatea dobândirii unei asemenea creanțe. Astfel, s-a stabilit cu valoare de principiu că "o creanță nu poate fi considerată "bun" în sensul art. 1 din Protocolul 1, decât dacă ea a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat" (decizia din 18 octombrie 2002, - și alții contra Spaniei).
Prin urmare, creanța invocată de reclamanți nefiind constatată printr-o hotărâre irevocabilă, nu beneficiază de protecția art. 1 din Protocolul l la CEDO.
În același sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție ce asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești potrivit art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 (soluția de principiu pentru unificarea practicii adoptată la data de 6 aprilie 2009).
Astfel, deși jurisprudența Curții de APEL CRAIOVA în această materie a fost contrară soluției adoptate în prezenta cauză, necesitatea schimbării acesteia s-a impus atât prin prisma dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 cât și a jurisprudenței CEDO, care în Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în cauza Beian împotriva României a statuat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanțe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicții ale jurisprudenței".
În raport de aspectele analizate, se apreciază că reclamanții nu au făcut dovada că drepturile solicitate constituie o creanță certă, lichidă și exigibilă împotriva pârâtei.
De altminteri, prin decizia nr. 20/2009 pronunțată de Secțiile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a admis recursul în interesul legii și s-a stabilit, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. 1 lit. "c" și "d" din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe calea judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312, va admite recursurile formulate de pârâți, va modifica sentința în sensul că va fi respinsă acțiunea.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursurile declarate de pârâții Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale C, Autoritatea Națională a Vămilor și Ministerul Finanțelor Publice, împotriva sentinței nr. 1896 din data de 28 septembrie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr-
Modifică sentința recurată în sensul că respinge acțiunea.
Decizie irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 10 Februarie 2010
Președinte, - - | Judecător, - - | Judecător, - - |
Grefier, - - |
Red.jud.-
22 Februarie 2010/ 2ex.
Jud fond
Președinte:Gabriel ViziruJudecători:Gabriel Viziru, Carmen Ilie, Lavinia Barbu
