Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 3618/2009. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 3618
Ședința publică de la 28 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Adina Calotă Ponea Președinte Secție
-- - - VicePREȘEDINTE: Adina Calotă Ponea
-- - VicePREȘEDINTE: Adina Calotă Ponea
Grefier -
XXXXX
S-a luat în examinare recursul declarat de reclamanta împotriva sentinței nr. 1627 din 15 aprilie 2009 pronunțată de Tribunalul Mehedinți în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații pârâți PRIMARUL MUNICIPIULUI O, PRIMĂRIA MUNICIPIULUI
La apelul nominal făcut în ședința publică au lipsit recurenta reclamantă și intimații pârâți PRIMARUL MUNICIPIULUI O, PRIMĂRIA MUNICIPIULUI
Procedura legal îndeplinită.
S-a prezentat referatul cauzei de către grefier care învederează că recursul a fost declarat și motivat în termen legal iar recurenta reclamantă a solicitat judecarea cauzei în lipsă conform art.242 alin.2
Curtea constatând cauza în stare de soluționare a trecut la deliberări.
CURTEA
Asupra recursului de față.
Prin cererea adresată acestei instanțe la data de 11.03.2009 și înregistrată sub nr- reclamanta a chemat în judecată pe pârâții Primarul Municipiului O și Primăria Municipiului O, județul M pentru ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunța să fie obligată la plata suplimentului postului în procent de 25% din salariul de bază și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de baza, drepturi prevăzute de art. 31 alin. 1, lit. c), d) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, republicată, începând cu data de 01.01.2004 și până la data de 30.11.2008, actualizată la data plății cu indicele de inflație.
În motivarea acțiunii a arătat că prin cererea înregistrată sub nr.1317/02.02.2009 la Primăria Municipiului O, județul M, privind acordarea unor drepturi salariale, a solicitat angajatorului acordarea sporurilor prevăzute de art.31 alin.1, lit. c) si d) din Legea nr.188/1999 - privind Statutul funcționarilor publici, republicată, respectiv suplimentului postului în procent de 25% din salariul de baza și suplimentul corespunzător treptei de salarizare in procent de 25% din salariul de baza, iar pârâta nu a soluționat în mod favorabil cererea.
A susținut că drepturile solicitate sunt prevăzute expres în normele legale, fără nici o condiționare.
Legea nr.188/1999 care reglementează și salarizarea funcționarilor publici, a fost modificată și completată prin Legea nr.161/2003, introducând elemente noi în ceea ce privește salariul funcționarilor publici.
Astfel, art.29 din Legea nr.188/1999 inițial, devenit ulterior art.31, a fost modificat și completat în sensul că pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariu de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului.
A menționat că până în prezent nu a beneficiat de aceste elemente care compun salariul unui funcționar public întrucât aplicarea acestor prevederi normative exprese a fost suspendată succesiv după cum urmează: pentru anul 2005 prin art.44 din G nr.92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005 și pentru anul 2006 prin art.48 din G nr.2/2006, privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006.
Pentru anii 2007 și 2008 această suspendare nu a mai fost menținută și cu toate acestea, în mod nelegal, nu au fost achitate cele două componente ale salariului funcționarului public, așa cum stipulează prevederile legale invocate.
Până la republicarea din anul 2007 Legii nr.188/1999- privind Statutul funcționarilor publici, când s-a dat textelor o nouă numerotare, suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare erau prevăzute la art.29 alin.1 lit. c) și d) din lege.
Relevant este faptul că potrivit art. XIII din Legea nr.251/2006 prevederile art.29, alin.1 lit. c) și d) din Legea nr.188/1999 au reintrat in vigoare la data de 01.01.2007.
A considerat că, atât prin Legea nr.188/1999, așa cum a fost modificată prin Legea nr.251/23 iunie 2006, cât și prin Legea nr.188/1999 republicată și renumerotată sunt îndreptățită la aceste sporuri, fără nici o condiționare.
Mai mult decât atât prin dispozițiile art.37 alin.3 din G nr.6/2007-privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, care a fost menținută în vigoare și pentru anul 2008 prin G nr.9/2008 se menționează expres faptul că salariile funcționarilor publici nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări.
În temeiul dispozițiilor art.117 din Legea nr.188/1999 prevederile acestui act normativ se completează cu prevederile Codului Muncii.
Astfel, această suspendare contravine și dispozițiilor art.18, art.38 și art.39 alin. 1, lit. d) din Legea nr.53/2003- Codul Muncii, care prevăd în mod imperativ faptul că salariații nu pot renunța la drepturile ce le sunt recunoscute prin lege, iar limitarea acestor drepturi este lovită de nulitate, salariaților fiindu-le garantat dreptul la egalitate de șanse și tratament, apreciază că dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare îi corespunde obligația corelativă a debitorului ce nu dorește și nu voiește să-și execute obligația legală în mod voluntar.
Art.18 din Codul Muncii în vigoare la data suspendării stabilește că "Drepturile persoanelor încadrate în muncă nu pot face obiectul vreunei tranzacții, renunțări sau limitări, ele fiind apărate de stat împotriva oricăror încălcări, a manifestărilor de subiectivism, abuz sau arbitrariu.
Referitor la solicitarea de acordare a acestor drepturi retroactiv, în acest sens, normele legale de suspendare, mai sus menționate, contravin prevederilor art.41 si art.53 din Constituție.
Astfel, dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare constituie un drept de remunerare a muncii, care face parte din conținutul complex al dreptului fundamental la muncă ( a se vedea în acest sens - Constituția României, comentată și adnotată, Editura Monitorul Oficial, pag.234). Ca atare, acest drept nu poate fi restrâns în mod abuziv și contrar echității impuse de o societate democratică, potrivit art.53 din Constituție.
Textul de lege prin care a fost suspendată plata suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare vine în contradicție cu normele constituționale, întrucât nu pot fi suspendate printr- ordonanță de urgență.
Potrivit art.1 din Protocolul Adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale: Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea drepturilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
A considerat că sunt aplicabile prevederile acestui protocol întrucât suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare constituie un drept de creanță cert, lichid si exigibil și prin urmare constituie un bun în sensul art.1 din acest document.
A considerat că toată perioada în care operează suspendarea dreptului la plata suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare este o perioada marcată de manifestări unilaterale de subiectivism, abuz si arbitrariu.
A precizat că art.53 alin. 1 din Constituția României stipulează expres care sunt cazurile în care pot fi restrânse drepturile și libertățile fundamentale ale omului - valori esențiale ocrotite prin legea fundamentală.
A precizat, de asemenea, că prin suspendarea succesivă a acestor drepturi, s-a întrerupt și termenul de prescripție, motiv pentru care solicită aceste drepturi, începând cu data de 01.01.2004, de la momentul când acestea (sporurile) au fost introduse în salariul funcționarului public.
A precizat că a realizat procedura prealabilă cu unitatea angajatoare prin cererea înregistrată cu nr. 1317/02.02.2008.
În drept, și-a întemeiat cererea pe dispozițiile art.29 (art.31) din Legea nr.188/1999, Codul Muncii, Constituția României și Protocolul Adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.
În apărare, pârâții Primăria Municipiului O, județul a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Tribunalul Mehedinți prin sentința nr. 1627 de la 15 aprilie 2009 respins acțiunea formulată de reclamanta, în contradictoriu cu pârâții Primarul Municipiului O și Primăria Municipiului
Pentru a se pronunța astfel instanța de fond a reținut următoarele:
Examinând cererea de chemare în judecată a reclamantei în raport de actele și lucrările dosarului și având în vedere normele de drept incidente în cauză,instanța a apreciat că este neîntemeiată și a respins-o pentru următoarele considerente:
Cele două drepturi, suplimentul de post și suplimentul de treaptă de salarizare sunt prevăzute de Legea nr.188/1999 - lege-cadru care reglementează statutul funcționarilor publici și care la art.31 prevede că, salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii salarizării. Același act normativ, prin art. 62 al.(4), stabilește că, actul de numire în funcție al funcționarului public trebuie să conțină și drepturile salariale ale acestuia.
Începând cu data de 01 ianuarie 2007 și în prezent, drepturile salariale ale funcționarilor publici sunt reglementate de G nr.6/2007, care prin dispozițiile art.14 - 16 stabilește în mod expres și limitativ sporurile ce sunt componente ale salariilor funcționarilor publici, în care nu sunt incluse și cele două suplimente: suplimentul de post și suplimentul de treaptă de salarizare.
Prin art.3 al acestui act normativ ce reglementează salarizarea funcționarilor publici, se prevede în mod expres că gestiunea sistemului de salarizare a funcționarilor publici se asigură de fiecare ordonator principal de credite cu încadrarea în resursele financiare și în numărul maxim de posturi aprobate potrivit legii. Din dispozițiile acestui articol rezultă clar că, atribuția de stabilire ale drepturilor salariale și ale altor drepturi ale funcționarilor publici o are numai ordonatorul principal de credite nu și ordonatorul secundar sau terțiar, care are calitate de angajator.
In motivarea Deciziei nr.78/11 noiembrie 2007 pronunțată în recursul în interesul legii privind acordarea unor sporuri consilierilor juridici care au calitate de funcționari publici Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că, în privința drepturilor salariale ale funcționarilor publici este exclusă stabilirea acestora prin negociere, întrucât ele nu pot fi determinate decât în conformitate cu dispozițiile legii privind sistemul unitar de salarizare pentru funcționarii publici, mai ales că sporurile cuvenite funcționarilor publici nu pot fi altele decât cele prevăzute în legislația specifică acestei categorii.
Față de normele de drept incidente în cauză, rezultă că cele două drepturi: suplimentul de post și suplimentul de treaptă de salarizare, solicitate de funcționarii publici nefiind cuantificate în procent sau în sumă fixă, nu sunt reglementate în mod expres de lege, legiuitorul prevăzându-le doar la modul general, urmând ca în baza acestor prevederi legale, fiecare ordonator principal de credite să le stabilească cu respectarea condițiilor cerute de art.3 din nr.OG6/2007 și anume: încadrarea în recursele financiare și numărul maxim de posturi aprobate potrivit legii.
Suplimentul de post și suplimentul de treaptă de salarizare nefiind stabilite de ordonatorul de credite printr-un act administrativ, instanța nu poate obliga angajatorul la plata acestora. A obliga angajatorul la plata acestor drepturi fără ca în prealabil să fi fost stabilite și acordate în mod expres prin ordin administrativ pentru fiecare funcționar public în parte, instanța se substituie acestuia în evaluarea performanțelor profesionale ale funcționarului public.
Evaluarea și aprecierea obiectivă a performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici, în vederea recompensării cu alte drepturi salariale (sporuri, premii, indemnizații) se face de către angajator, prin compararea gradului de îndeplinire a obiectivelor, a atribuțiilor stabilite prin fișa postului cu rezultatele obținute în mod efectiv de către fiecare funcționar public.
Numai respectând această procedură prevăzută de dispozițiile Hotărârii Guvernului nr.1209/2003 și ale Legii nr.188/1999 se poate asigura un sistem motivațional, care să determine creșterea performanțelor profesionale.
Or, a evalua, instanța de judecată, performanțele profesionale ale funcționarului public reclamant în baza cărora să poată stabili și acorda un anumit procent pentru suplimentul de post și suplimentul de treaptă de salarizare neprevăzute în mod expres de actele normative ce reglementează salarizarea funcționarilor publici, însemnă ca instanța să se substituie angajatorului și să stabilească în mod arbitrar cele două suplimente, cu consecința încălcării normelor de drept ce reglementează procedura de evaluare și criteriile de performanță pe baza cărora se face evaluarea funcționarilor publici.
Prin Decizia nr.1325 din 04 decembrie 2008, pronunțată de Curtea Constituțională, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor nr.137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, s-a reținut că, Parlamentul și prin delegare legislativă în condițiile art.115 din Constituție, Guvernul au competența de a institui, modifica și abroga norme juridice de aplicare generală; instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiția potrivit art.126 alin.(1) din Legea fundamentală, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective.
In art.31 alin.(1) din legea nr.188/1999 sunt prevăzute elementele componente ale salariului la care au dreptul funcționarii publici.
In mod expres, drepturile salariale sunt prevăzute în legea specială a salarizării aplicabile în domeniul în care funcționarii publici își desfășoară activitatea, la care face trimitere și art.31 alin.(3) din legea nr.188/1999.
Cum cele două adaosuri salariale, suplimentul de post și suplimentul de grad profesional nu sunt prevăzute în legea specială de salarizare a reclamantei și nici nu a fost adoptat un alt act normativ în aplicarea și punerea în executare art.31 alin.(1) din Legea nr.188/1999, instanța de judecată nu se poate substituie legiuitorului ori executivului în privința stabilirii și a acordării efective a acestora.
Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivele de recurs s-a arătat că instanța de fond nu a analizat actele dosarului, a interpretat greșit actul dedus judecății și a pronunțat o hotărâre cu aplicarea greșită a legii.
A arătat că legea 188/99 modificată nu prevede evaluarea performanțelor profesionale pentru acordarea suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare așa cum în mod greșit a reținut prima instanță. Cele două drepturi solicitate au fost prevăzute în mod expres în art. 31 din 188/99 însă au fost suspendate prin legi bugetare anuale dar nu înlăturate.
Mai mult prin dispozițiile art. 37 alin. 3 din nr.OG6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici se menționează că:, funcționarilor publici nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări, cu excepția reținerilor din salariu efectuate in conformitate cu prevederile legale. Orice limitare sau renunțare efectuata cu încălcarea acestui principiu este lovita de nulitate absolută."
A mai arătat că, potrivit art. 1 din Protocolul Adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale: "Orice persoana fizică sau juridică are dreptul la respectarea drepturilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional".
A considerat că îi sunt aplicabile prevederile acestui protocol, întrucât suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare constituie un bun în sensul art. 1 din acest document, de care a fost privat pe toată perioada în care a operat suspendarea.
Examinând recursul formulat de reclamantă, Curtea îl găsește nefondat, așa cum se va arăta în continuare.
Reclamanta are calitatea de funcționar public, fiind salarizată în raport de dispozițiile Legii nr. 188/1999 rep. prin Statutul funcționarilor publici, OUG 92/2004, OG 2/2006 și OG 6/2007 modificată prin OG 9/2008.
Dispozițiile art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. stabilesc în mod generic compunerea salariului la care este îndreptățit funcționarul public, arătând că acesta include salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În privința ultimelor două componente, prin art. 44 din OUG 92/2004 și art. 48 din OG 2/2006 s-a dispus suspendarea succesivă a acestora, suspendare ce a operat până la intrarea în vigoare a OG 6/2007 act normativ care nu a mai preluat dispozițiile legale anterioare ce privesc suspendarea suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
În acest context legal, se pune problema aplicării dispozițiilor art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. la calculul salariului cuvenit funcționarilor publici.
Astfel, se apreciază că Statutul funcționarilor publici reglementează în mod generic funcția publică, evoluția carierei funcționarilor publici, drepturile și îndatoririle acestora, context în care definește structura salariului cuvenit funcționarilor fără să stabilească, în concret, modalitatea de calcul a acestuia.
Faptul că, alin. 3 al art. 31 din 188/1999 stabilește că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilitatea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, determină instanța să aprecieze că, în concret, modalitatea de stabilire a salariului funcționarilor se realizează prin lege organică în raport de cadrul legal general stabilit de Statut.
Mai mult decât atât, Statutul nu prevede criterii concrete de determinare a drepturilor bănești solicitate, procentul de 25% indicat de reclamantă în petitul cererii lor fiind fără susținere legală.
Aceste aspecte conduc la concluzia că Statutul funcționarilor publici, prin art. 31 alin. 1 stabilește cadrul general al salarizării funcționarilor publici, urmând ca determinarea concretă a drepturilor salariale să fie stabilită ulterior.
În atare situație, reclamanta este în imposibilitate de a realiza prin intermediul instanței o creanță al cărei cuantum nu este stabilit de lege pentru a putea fi determinat sau determinabil, iar recunoașterea vocației generale la acordarea drepturilor solicitate ar lipsi hotărârea judecătorească de scopul său final - punerea în executare, și pe de altă parte o eventuală cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii ar reprezenta o nesocotire a dispozițiilor art. 147 alin. 4 din Constituia României, conform căruia deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere pentru viitor, începând cu data publicării acestora.
În acest sens, prin Decizia nr. 820/3 iulie 2008 publicată în Of. 537/16.07.2008, Curtea Constituțională a arătat că dispozițiile art. 1, 2 (alin. 3) și art. 27 alin. 1 din OG 137/2000 R privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Nu poate fi reținută susținerea reclamantei privind faptul că drepturile solicitate constituie "un bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Instanța Europeană a decis în jurisprudența sa că atât timp cât acțiunile reclamanților se află "pendinte" pe rolul jurisdicțiilor interne, acestea nu făceau să se nască nici un drept de creanță, ci numai eventualitatea dobândirii unei asemenea creanțe. Astfel, s-a stabilit cu valoare de principiu că "o creanță nu poate fi considerată "bun" în sensul art. 1 din Protocolul 1, decât dacă ea a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat" (decizia din 18 octombrie 2002, - și alții contra Spaniei).
Prin urmare, creanța invocată de reclamantă nefiind constatată printr-o hotărâre irevocabilă, nu beneficiază de protecția art. 1 din Protocolul l la CEDO.
În același sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție ce asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești potrivit art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 (soluția de principiu pentru unificarea practicii adoptată la data de 6 aprilie 2009).
Astfel, deși jurisprudența Curții de APEL CRAIOVA în această materie a fost contrară soluției adoptate în prezenta cauză, necesitatea schimbării acesteia s-a impus atât prin prisma dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 cât și a jurisprudenței CEDO, care în Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în cauza Beian împotriva României a statuat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanțe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicții ale jurisprudenței".
În raport de aspectele analizate, se apreciază că reclamanta nu a făcut dovada că drepturile solicitate constituie o creanță certă, lichidă și exigibilă împotriva pârâtei.
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312 alin.1, va respinge recursul reclamantei.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul formulat de reclamanta, împotriva sentinței nr. 1627 din 15 aprilie 2009 pronunțată de Tribunalul Mehedinți în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații pârâți PRIMARUL MUNICIPIULUI O, PRIMĂRIA MUNICIPIULUI
Decizie irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 28 2009.
PREȘEDINTE: Adina Calotă Ponea - - - | JUDECĂTOR 2: Mihaela Cotora Constantin - - | Judecător, - |
Grefier, |
02.10.2009
Red.jud.cotora
2 ex/AS
Președinte:Adina Calotă PoneaJudecători:Adina Calotă Ponea, Mihaela Cotora Constantin
