Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 3708/2009. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 3708
Ședința publică de la 30 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Carmen Ilie Judecător
- - - - Judecător
- - - - Judecător
Grefier: -
XXXXX
S-a luat în examinare recursul declarat de pârâții Ministerul Finanțelor Publice în numele și pentru DGFP G, împotriva sentinței nr. 1327 din data de 27 aprilie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr-, în contradictoriu cu reclamanții, și.
La apelul nominal au lipsit părțile.
Procedura legal îndeplinită.
S-a prezentat referatul cauzei, arătându-se că reclamanta a depus la dosarul cauzei o cerere prin care solicită respingerea cererii de suspendare.
S-a arătat că s-a solicitat judecarea cauzei în lipsă, conform dispozițiilor art. 242 pct. 2 Cod procedură civilă.
Nemaifiind alte cereri, Curtea apreciind cauza în stare de soluționare a trecut la deliberări:
CURTEA
Asupra recursului de față;
Prin sentința nr. 1327 din data de 27 aprilie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr-, s-a respins cererea de suspendare a judecății cauzei în temeiul art.244 alin.1 pct.1 pr.civ. formulată de pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice
S-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive și s-a respins acțiunea față de pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare Fiscală.
A fost admisă excepția prescripției dreptului la acțiune.
S-a respins ca prescrisă cererea reclamanților pentru perioada 11.05.2004 - 1.04.2006.
S-a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții, și.
A fost obligată pârâta DGFP G să plătească reclamanților suplimentul postului în procent de 25% și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de încadrare, în funcție de data angajării, datorate pt. perioada 2.04.2006 - 27.04.2009, data pronunțării sentinței, sume ce se vor actualiza cu indicele de inflație la data plății efective.
S-a respins capătul de cerere privind obligarea pârâtei la corelarea acestor procente cu sporul de vechime și sporul de premiere în cuantum de 10%.
Pentru a pronunța această sentință, tribunalul a reținut că reclamanții sunt funcționari publici ai pârâtei G și drepturile solicitate au fost inițial reglementate prin Legea nr. 188/1999 în art. 29 al.1 lit. c și d, cu 1 ianuarie 2007 în temeiul art. I pct. 30 și art. XIII din Legea nr. 251/2006. art. 29 lit. d devenind "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În forma actuală, republicată a Legii nr. 188/1999, art. 29 devenit art. 31, pentru activitatea desfășurată salariații publici având dreptul la un salariu care se compune din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului, fără ca cele din lit. c și d să fie cuantificate.
Conform art. 44 din OUG 92/2004, aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188 R, cu modificările ulterioare a fost suspendată și în baza art. 48 din OG 2/2006, începând cu 23 ianuarie 2006, s-a suspendat aplicarea acelorași dispoziții până la 31 dec. 2006.
Având în vedere prevederile textului enunțat - art. 29 al. 1 lit. c și d (în prezent art.31) din Legea nr. 188/1999 funcționarii publici au dreptul să primească prin efectul legii suplimentul postului și cel al gradului, chiar dacă prin ordonanțe de urgențe acordarea dreptului a fost suspendată temporar. Dreptul subzistă deci și după încetarea suspendării devine actual, partea fiind repusă în dreptul respectiv cu efect retroactiv.
Obligativitatea plății, după încetarea suspendării rezultă și din principul general constituțional prevăzut în art. 1 al. 5 din Constituție conform căruia în România respectarea Constituției, a supremației legilor este obligatorie întrucât în ipoteza contrarie drepturile bănești ar rămâne o simplă ficțiune și aceasta ar echivala înlăturării lor, ori în speță drepturile fac parte din categoria celor reglementate în privința muncii și protecției sociale, conform art. 41 din Constituție, ele fiind suspendate și nu înlăturate.
Pe de altă parte, drepturile prev. în art. 29 din Legea nr. 188/1999 trebuie să fie acordate reclamanților întrucât legea produce efecte de la data publicării ei în Monitorul Oficial și până la abrogare, printr-un act normativ cu putere identică.
Conform art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, suspendarea are durată determinată, iar la expirarea duratei de suspendare dispoziția afectată reintră de drept în vigoare.
Reține că prin OG 6 din 24 ianuarie 2007 s-au reglementat drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al Legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, suplimentul postului și cel corespunzător treptei de salarizare făcând parte din noțiunea de sporuri (art. 31 al.1 din Legea nr. 188/1999, )
Dispozițiile acestui act normativ (OG 6/2007) nu au abrogat Legea nr. 188/1999, făcându-se mențiune în cuprinsul art. 48 că ordonanța se completează cu Legea nr. 188/1999.
Cu motivarea expusă, tribunalul concluzionează că drepturile solicitate de reclamanți sunt componente ale salariului de bază al funcționarului public și refuzul plății acestora încalcă disp. art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, suspendarea succesivă a plății lor privându-i pe funcționarii publici de drepturile licite și legitime dobândite prin efectul legii.
Față de considerentele expuse, în temeiul art. 31 al. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999 și art.1 din Protocolul adițional, va fi admisă în parte acțiunea și obligată pârâta să plătească reclamanților drepturile bănești reprezentând suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, fiecare în cuantum de câte 25% la salariul de bază, datorate pentru perioada 2.04.2006 - 27.04.2009 - data pronunțării sentinței, sume ce se vor actualiza cu indicele de inflație la data plății efective.
În exercițiul dispoz. art. 137 și urm. pr.civ. tribunalul se va pronunța asupra excepțiilor invocate pe cale de apărare de către pârâte, cu referire la prescripția dreptului la acțiune și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtelor MFP și ANAF, după cum urmează:
În raport de data sesizării instanței cu cererea dedusă judecății, respectiv 02 aprilie 2009, tribunalul constată că reclamanții solicită acordarea drepturilor bănești în expresia celor două suplimente începând cu data de 11.05.2004, ori aceste drepturi au caracter patrimonial.
Din oficiu, dar și la cererea expresă a pârâtelor, instanța în conformitate cu art. 137 Cod pr. civilă a pus în discuția părților în ședința publică din 27.04.2009 excepția prescripției dreptului la acțiune, raportat la dispozițiile imperative ale art. 3 și art. 7 din Decretul nr. 167/1958.
Potrivit art. 1 ce se coroborează cu textele de lege enunțate, dreptul la acțiune având un caracter patrimonial, se stinge prin prescripție dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit de lege de trei ani, calculat de la data nașterii dreptului la acțiune.
Cum creanța reclamanților a devenit exigibilă în fiecare lună în momentul efectuării plății, iar reclamanții au investit instanța cu soluționarea prezentei cereri la 2.04.2009, se constată din oficiu că a intervenit prescripția cu privire la drepturile bănești aferente perioadei 11 mai 2004 - 01 aprilie 2006, acestea fiind solicitate așadar după împlinirea termenului de trei ani de la data nașterii dreptului la acțiune.
Ca urmare, a fost admisă excepția prescripției dreptului la acțiune privitor la perioada 11 mai 2004 - 01 aprilie 2006, cu consecința respingerii cererii ca fiind prescrisă, cauza urmând pe fondul ei a fi admisă în parte, prin instituirea obligației de plată în sarcina pârâtei DGFP Gaa cordării suplimentelor aferente postului și treptei de salarizare, conform motivelor expuse anterior.
În ceea ce privește stabilirea procentului, instanța a avut în vedere faptul că legiuitorul a stabilit aceste două suplimente ca fiind cuvenite conform dispozițiilor Legii nr. 161/2003 care a modificat art. 31 din Legea nr. 188/1999, astfel că în favoarea reclamanților s-a născut legitimă privind dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporuri pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Nu se pune în discuție încălcarea sau crearea unor norme cu putere de lege, ci recunoașterea drepturilor reglementate în forma expusă, în condițiile în care până în prezent, legiuitorul nu a făcut posibilă cuantificarea acestor două suplimente ca părți componente ale salariului reclamantei. Se apreciază că a nu determina și implicit a nu soluționa cererea în condițiile în care a fost formulată, echivalează cu încălcarea dreptului de acces la justiție și la un proces echitabil, raportat la faptul că orice persoană are dreptul de accede la o instanță, drept care include și obținerea unei hotărâri judecătorești ce poate fi pusă în executare întrucât ultima etapă și cea mai importantă a unui proces îl reprezintă executarea hotărârii judecătorești.
Faptul că reclamanții nu au putut beneficia de drepturile prevăzute de legiuitor, acest aspect relevă că unica bază de reținut este acordarea acestor suplimente în procentul solicitat prin cererea de chemare în judecată, pentru acordarea unei satisfacții echitabile.
De altfel, drepturile prevăzute prin art.31 din Legea nr.118/1999 sunt drepturi patrimoniale, reclamanții având o speranță legitimă, întărită și de dispozițiile art.31 alin.4 din aceeași lege în care este menționat că salariul funcționarilor publice se face conform dispozițiilor legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare al acestora, iar după cinci ani nu a fost elaborată o astfel de lege (rămânând doar la nivel de proiect ce nu a fost promovat), care ar fi determinat punerea în aplicare cu o claritate și o coerență rezonabile, pentru a se evita pe cât posibil insecuritatea juridică și incertitudinea subiectelor de drept, în cazul de față al funcționarilor publici.
Prevederile art.3 din codul civil arată că judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevedea sau că este neîndestulătore este susceptibil de denegare de dreptate, așa încât judecătorul nu va putea respinge acțiunea pe motiv că dreptul consacrat într-o lege nu a căpătat o reglementare suficient de clară, respectiv cuantificarea acestora în procent sau sumă fixă.
Neprevederea în continuare a modalității de calcul a acestor drepturi recunoscute și garantate nu poate înlătura existența lui pentru că s-ar contraveni disp.art.53 din Constituție privind cazurile când se poate restrânge exercițiul unui drept.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu există, pentru care exercițiului lui fie a fost suspendat, fie nu a fost cuantificat, iar nu înlăturat.
a contrario, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularul drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculat de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege, conform principiului securității juridice.
Referitor la cererea pentru acordarea drepturilor pentru viitor, aceasta urmează a fi respinsă ca neîntemeiată, întrucât creanța nu este certă lichidă și exigibilă, acordarea sumelor depinzând de păstrarea calității de funcționar public de către reclamant și de evoluția cadrului legislativ în materia salarizării acestora.
Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive, tribunalul analizând actele și lucrările dosarului constată că aceasta este întemeiată, urmând pe cale de consecință aoa dmite și a respinge acțiunea formulată de reclamanți împotriva pârâtelor Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare Fiscală.
Astfel, în conformitate cu art. 1 din HG 109/2009 Agenția Națională de Administrare Fiscală este organizată și funcționează în subordinea Ministerului Finanțelor Publice, în subordinea acesteia funcționând printre altele și Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului B, art. 6 din actul normativ enunțat, statuând asupra structurii organizatorice ce este formată din direcții generale, direcții și alte structuri, atribuțiile lor fiind prevăzute în art. 10 alin. 2 din textul legal menționat.
Direcțiile Generale a Finanțelor Publice Județene sunt așadar unități teritoriale cu personalitate juridică a ANAF, prin care se realizează în principal politica fiscală a statului, activitatea fiind coordonată de directori executivi. În speță, se constată că reclamanții sunt funcționari publici ai D:G:F:P:G, numiți în funcția publică de execuție prin decizie a directorului executiv având așadar raporturi de muncă încheiate cu direcția menționată a Județului G și nu cu ANAF. Pe de altă parte, se constată că pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor nu are calitate procesuală pasivă raportat la obiectul cererii de chemare în judecată care vizează în principal acordarea sporurilor în expresia suplimentului corespunzător treptei de salarizare și respectiv postului în procente de câte 25% din salariul de bază, la raporturile de muncă între reclamanții funcționari publici și pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice G, neputându-se institui așadar în sarcina acestui pârât obligația de alocare a fondurilor necesare plății sumelor solicitate avându-se în vedere modalitatea legală de constituire și aprobare a bugetelor pe ministere.
Pentru considerentele expuse excepția invocată este întemeiată, cererea reclamanților în contradictoriu cu cele două pârâte urmând a fi respinsă.
Referitor la capătul de cerere privind corelarea procentelor solicitate cu celelalte drepturi salariale, respectiv fond vechime și fond premiere 10% începând cu data de 11.05.2004 și până în prezent, tribunalul apreciază că acesta este neîntemeiat, întrucât art.11 alin. 1 din OG 6/2007, prevede în mod expres că funcționarii publici salarizați potrivit prezentei ordonanțe beneficiază de un spor de vechime în muncă de până la 25% calculat la salariul de bază corespunzător timpului lucrat în program normal de lucru.
Pe de altă parte art. 19 din același act normativ prevede că ordonatorii de credite pot acorda premii lunare în limita a 10% din cheltuielile cu salariile aferente funcțiilor publice prevăzute în ștatul de funcții cu încadrarea în fondurile aprobate anulat prin buget cu această destinație, textul de lege așadar, instituind vocația funcționarului la acordarea acestora, instituția nefiind obligată să le acorde lună de lună, necondiționat cum este cazul salariului.
Având în vedere că cererea de chemare în judecată a vizat în principal acordarea drepturilor bănești în expresia celor două sporuri pentru perioada 11.05.2004, data nașterii dreptului și data finalizării acțiunii, instanța apreciază că limitele investirii privesc acordarea drepturilor până la data pronunțării, respectiv data de 27.04.2009.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Ministerul Finanțelor Publice și DGFP G, criticând-o ca netemeinică și nelegală.
În motivarea recursului pârâții Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului M și Ministerul Finanțelor Publice s-a arătat că sunt incidente în cauză motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 4 și 9 Cod proc. civilă, prima instanță pronunțând o hotărâre cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, sentința fiind lipsită de temei legal și dată cu aplicarea greșită a legii.
S-a susținut, în ceea ce privește cuantificarea suplimentelor solicitate de reclama nt, că nu este posibilă negocierea individuală privind sporurile salariale, iar actul normativ care să prevadă un sistem unitar de salarizare a funcționarilor publici nu este în vigoare la această dată, astfel că solicitarea reclamantei ca instanțele judecătorești să reglementeze o omisiune legislativă ar echivala cu transformarea puterii judecătorești într-un legislator pozitiv, ceea ce contravine dispozițiilor art. 61 din Constituție.
Recurenții pârâți au solicitat admiterea recursului formulat, modificarea sentinței pronunțate, iar pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Examinând recursul formulat de pârâți, Curtea îl găsește fondat, așa cum se va arăta în continuare.
Reclaman ții au calitatea de funcționari publici, fiind salariza în raport de dispozițiile Legii nr. 188/1999 rep. prin Statutul funcționarilor publici, OUG 92/2004, OG 2/2006 și OG 6/2007 modificată prin OG 9/2008.
Dispozițiile art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. stabilesc în mod generic compunerea salariului la care este îndreptățit funcționarul public, arătând că acesta include salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În privința ultimelor două componente, prin art. 44 din OUG 92/2004 și art. 48 din OG 2/2006 s-a dispus suspendarea succesivă a acestora, suspendare ce a operat până la intrarea în vigoare a OG 6/2007 act normativ care nu a mai preluat dispozițiile legale anterioare ce privesc suspendarea suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
În acest context legal, se pune problema aplicării dispozițiilor art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. la calculul salariului cuvenit funcționarilor publici.
Astfel, se apreciază că Statutul funcționarilor publici reglementează în mod generic funcția publică, evoluția carierei funcționarilor publici, drepturile și îndatoririle acestora, context în care definește structura salariului cuvenit funcționarilor fără să stabilească, în concret, modalitatea de calcul a acestuia.
Faptul că, alin. 3 al art. 31 din 188/1999 stabilește că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilitatea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, determină instanța să aprecieze că, în concret, modalitatea de stabilire a salariului funcționarilor se realizează prin lege organică în raport de cadrul legal general stabilit de Statut.
Mai mult decât atât, Statutul nu prevede criterii concrete de determinare a drepturilor bănești solicitate, procentul de 25% indicat de reclama nt în petitul cererii lor fiind fără susținere legală.
Aceste aspecte conduc la concluzia că Statutul funcționarilor publici, prin art. 31 alin. 1 stabilește cadrul general al salarizării funcționarilor publici, urmând ca determinarea concretă a drepturilor salariale să fie stabilită ulterior.
În atare situație, reclaman tul este în imposibilitate de a realiza prin intermediul instanței o creanță al cărei cuantum nu este stabilit de lege pentru a putea fi determinat sau determinabil, iar recunoașterea vocației generale la acordarea drepturilor solicitate ar lipsi hotărârea judecătorească de scopul său final - punerea în executare, și pe de altă parte o eventuală cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii ar reprezenta o nesocotire a dispozițiilor art. 147 alin. 4 din Constituia României, conform căruia deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere pentru viitor, începând cu data publicării acestora.
În acest sens, prin Decizia nr.820/3 iulie 2008 publicată în Of. 537/16.07.2008, Curtea Constituțională a arătat că dispozițiile art.1, 2 (alin. 3) și art. 27 alin. 1 din OG 137/2000 R privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Nu poate fi reținută susținerea reclamantu lui privind faptul că drepturile solicitate constituie "un bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Instanța Europeană a decis în jurisprudența sa că atât timp cât acțiunile reclamanților se află "pendinte" pe rolul jurisdicțiilor interne, acestea nu făceau să se nască nici un drept de creanță, ci numai eventualitatea dobândirii unei asemenea creanțe. Astfel, s-a stabilit cu valoare de principiu că "o creanță nu poate fi considerată "bun" în sensul art. 1 din Protocolul 1, decât dacă ea a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat" (decizia din 18 octombrie 2002, - și alții contra Spaniei).
Prin urmare, creanța invocată de reclama nt nefiind constatată printr-o hotărâre irevocabilă, nu beneficiază de protecția art. 1 din Protocolul l la CEDO.
În același sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție ce asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești potrivit art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 (soluția de principiu pentru unificarea practicii adoptată la data de 6 aprilie 2009).
Astfel, deși jurisprudența Curții de APEL CRAIOVA în această materie a fost contrară soluției adoptate în prezenta cauză, necesitatea schimbării acesteia s-a impus atât prin prisma dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 cât și a jurisprudenței CEDO, care în Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în cauza Beian împotriva României a statuat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanțe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicții ale jurisprudenței".
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312 alin.1, va admite recursul, va modifica în parte sentința și va respinge acțiunea și față de DGFP G pentru perioada 02.04.2006 - 27.04.2009.
Se vor menține restul dispozițiilor sentinței.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de pârâții Ministerul Finanțelor Publice în numele și pentru DGFP G, împotriva sentinței nr. 1327 din data de 27 aprilie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr-, în contradictoriu cu reclamanții, și.
Modifică în parte sentința.
Respinge acțiunea și față de DGFP G pentru perioada 02.04.2006 - 27.04.2009.
Menține restul dispozițiilor sentinței.
Decizie irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 30 2009.
PREȘEDINTE: Carmen Ilie - - | JUDECĂTOR 2: Alina Răescu - - | JUDECĂTOR 3: Gabriel Viziru - - |
Grefier, |
Red. AR
Tehn. MI 2 ex/16.10.2009
Președinte:Carmen IlieJudecători:Carmen Ilie, Alina Răescu, Gabriel Viziru
