Litigiu privind funcționarii publici statutari. Decizia 422/2008. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMANIA
CURTEA DE APEL
Secția de contencios Administrativ și Fiscal
Decizia nr. 422/R/2008 Dosar Nr-
Ședința publică din data de 19 iunie 2008
PREȘEDINTE: Clara Elena Ciapă JUDECĂTOR 2: Georgeta Bejinaru Mihoc
- --- -președinte secție
- judecător
- grefier
Pentru astăzi a fost amânată pronunțarea asupra recursului declarat de chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor prin reprezentant Direcția Generală a Finanțelor Publice B, recurentul pârât Ministerul Internelor și Reformei Administrative B împotriva sentinței nr. 222/25.03.2008 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ în dosarul nr-, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici statutari.
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, se constată lipsa părților.
Procedura îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din data de 10 iunie 2008, când părțile prezente au pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de ședință din aceea zi, care face parte integrantă din prezenta hotărâre.
Instanța, pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise, în vederea deliberării, a amânat pronunțarea pentru data de 17 iunie 2008 și apoi pentru data de 19 iunie 2008.
CURTEA
Prin sentința civilă nr. 222/25.03.2008 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ în dosarul nr-, s-a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare in garanție, excepție invocată de Ministerul Economiei și Finanțelor prin DGFP
S-a admis in parte acțiunea civilă formulată de reclamantul G, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Internelor și Reformei Administrative, și Inspectoratul de Poliție al Județului B și, în consecință:
Au fost obligați cei doi pârâți să plătească reclamantului, in solidar, primele de concediu pentru anii 2004 și 2005, actualizate cu rata inflației de la data nașterii dreptului la primele de concediu și până la data de 20.12.2007.
A fost obligat pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative să cuprindă in buget sumele necesare achitării primelor de concediu cuvenite reclamantului.
S-a respins acțiunea reclamantului privind acordarea primei de concediu pentru anul 2003.
S-a admis cererea de chemare in garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, formulată de Ministerul Internelor și Reformei Administrative și a fost obligat Ministerul Economiei și Finanțelor, să vireze Ministerului Internelor și Reformei Administrative fondurile necesare plății sumelor stabilite prin prezenta hotărâre.
Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut următoarele considerente:
Examinând cu prioritate excepția inadmisibilității, invocată de Ministerul Economiei și Finanțelor prin DGFP B, conform art. 137 Cod Procedură Civilă, instanța de fond a apreciat că aceasta este neîntemeiată, și a respins-o, având in vedere că Ministerul Economiei și Finanțelor este, față de dispozițiile. 500/2002 și HG 208/2005, singurul in măsură să prevadă și să aloce in bugetul Ministerului Internelor și Reformei Administrative sumele necesare efectuării plății sumelor stabilite prin prezenta hotărâre.
Pe fondul cauzei, instanța de fond a reținut că, în fapt, reclamantul a fost angajat în cadrul Inspectoratul Județean de Poliție B, având calitatea de funcționar public cu statut special, aspect ce rezultă din adresa nr. 361/30.01.2008 emisă de pârâtul Inspectoratul de Poliție al Județului B, calitatea sa nefiind contestată de pârâți.
În drept, instanța de fond a apreciat că, în cadrul raportului de serviciu existent între reclamant și pârâți pe perioada lucrată de către acesta in intervalul 2004-2006, pârâților Ministerul Internelor și Reformei Administrative și Inspectoratul de Poliție al Județului B le incumbă obligația corelativă drepturilor prevăzute de prevederile art. 37 alin. 2 din OG nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, care stabilește că "la plecarea în concediul de odihnă polițistul primește o primă de concediu egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu", astfel că în ipoteza cererii reclamantului de obligare la plata sumelor reprezentând prima de concediu pentru anii 2004, 2005, pârâții au calitate procesuală pasivă, revenindu-le obligația corelativă acestor drepturi.
Instanța de fond a considerat că, deși prin efectul legilor bugetului de stat ulterioare OG 38/2003, exercițiul dreptului de a încasa prima de concediu, prevăzut de prevederile art. prevederile art.37 al. 2 din OG nr.38/2003, a fost suspendat până la sfârșitul anului 2006, totuși, această împrejurare nu echivalează cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării prerogativelor sale în intervalul de timp pentru care s-a suspendat exercițiul său.
Dreptul la prima de concediu continuă să existe până la momentul adoptării unei dispoziții legale exprese contrare, deoarece, în materia dreptului muncii, este pe deplin aplicabil principiul derivând din "teoria a drepturilor câștigate", astfel încât nu poate fi acceptată ipoteza unei abrogări implicite a unei prevederi legale care a instituit un drept. Cum raportul de serviciu al funcționarului public este similar unui raport de muncă în ceea ce privește drepturile legale, acest principiu este pe deplin aplicabil și în situația funcționarilor publici.
Ca atare, orice restrângere adusă acestor drepturi, categorie în care intră și suspendarea, poate avea loc numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 53 din Constituție (fostul art. 49 ). Or, nici una dintre legile prin care s-a suspendat exercitarea drepturilor la prima de vacanță nu întrunește cerințele impuse de textul legii fundamentale, nefiind adoptate pentru apărarea siguranței naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor sau pentru desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav. Prevederile legale prin care s-a suspendat acordarea primei de concediu în perioada 2004-2006 au avut caracter temporar, iar în prezent nu mai sunt în vigoare, astfel încât nu mai pot forma obiectul controlului de neconstituționalitate, conform Legii nr. 47/1992, republicată.
Instanța de fond, analizând textele în discuție, în aplicarea principiului prevăzut de art. 3 Cod civil, apreciază că dispozițiile privind suspendarea nu au produs niciun efect sub aspectul existenței dreptului la prima de concediu și deci, nu au avut drept consecință suprimarea acestuia în materialitatea sa pentru perioada în care a fost în ființă. Această suspendare nu poate echivala cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării acestuia în intervalul de timp pentru care a fost suspendat exercițiul său.
Deși nu se poate nega dreptul legiuitorului de a suspenda aplicarea anumitor dispoziții legale, acest drept trebuie exercitat cu respectarea cerințelor impuse de art. 56 și 64 din Legea nr. 24/2000.
Succesiunea în timp a actelor normative la care s-a făcut referire impune să se rețină că dreptul la primă pentru concediul de odihnă al polițiștilor în baza OG nr. 38/2003, instituit prin art. 37 alin.2, a fost introdus în această lege încă de la adoptarea sa și și-a produs efectele începând din 2007, continuând să existe și în prezent, fiind prevăzut de același art. 37 al. 2 din același act normativ.
Așa fiind și cum, în raport cu principiul activității legii civile, ce decurge din art. 15 din Constituție și din art. 1 din Codul civil, dispozițiile art. 37 al. 2 din OG nr. 38/2003 fiind în vigoare în toată această perioadă, rezultă că dreptul la prima pentru concediul de odihnă acordat polițiștilor prin acest text a existat în perioada anilor 2004, 2005, fiind în ființă în întreaga perioadă menționată și, fiind conforme cu principiile înscrise în art. 38 alin. (2) din Constituția anterioară [art. 41 alin. (2) din Constituția revizuită în 2003], nu s-a constatat că ar fi neconstituționale.
Pe de altă parte, dispozițiile prevăzute în legile bugetelor pe anii 2004-2006 și dispozițiile art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 118/24.11.2004, neconținând vreo referire la eventualitatea desființării dreptului la prima de concediu, ci doar la suspendarea exercițiului acestuia ori la prelungirea termenului de punere în aplicare, nu pot fi considerate nici ele că ar înlătura însăși existența lui.
Mai mult, suspendarea exercițiului dreptului nu echivalează cu însăși înlăturarea lui, cât timp prin nicio dispoziție legală nu i-a fost înlăturată existența pentru anii 2004 - 2007.
Suspendarea ulterioară a dreptului la prima de concediu, pe fiecare din anii următori, a acestui drept recunoscut și garantat nu poate înlătura existența lui anterioară, pentru că s-ar contraveni atât art. 53 din Constituția revizuită (art. 49 din Constituția anterioară) privind cazurile când se poate restrânge exercițiul unui drept, cât și reglementărilor date prin art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Din moment ce printr-o lege anterioară s-a conferit dreptul la primă pentru concediul de odihnă, iar acesta a continuat să fie prevăzut și ulterior perioadei în care s-a suspendat aplicarea lui, nu se poate considera că acel drept nu a existat în perioada respectivă deoarece s-ar încălca principiul constituțional care garantează realizarea drepturilor acordate.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada celor 7 ani, pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat. Altfel, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.
Efectele produse de aceste acte normative, de suspendare sau de amânare a punerii în aplicare a dispoziției legale referitoare la dreptul dobândit, nu pot fi limitate decât în situația în care nu mai este în vigoare actul normativ care a prevăzut dreptul respectiv, aspect statuat cu forță juridică obligatorie, de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia 23/2005 dată în interesul legii, în privința interpretării și aplicării unitare a dispozițiilor art. 411 alin. 1 din Legea nr. 50/1996, referitoare la prima de concediu de odihnă pentru magistrați, prin invocarea prevederilor legilor bugetului de stat pe anii 2003, 2004 și 2005 [art. 10 alin. (3) din Legea nr. 631/2002, art. 9 alin. (7) din Legea nr. 507/2003 și art. 8 alin. (7) din Legea nr. 511/2004], ce confereau același drept categoriei magistraților judecători și procurori și personalului auxiliar de specialitate.
Ca urmare, ordonatorilor principali de credite și, după caz, ordonatorilor de credite de inferior le revine obligația să plătească polițiștilor, pentru anii 2004-2006, primele de concediu de odihnă cuvenite acestora în conformitate cu art. 37 al. 2 din OG nr. 38/2003, privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor.
Nu este însă fondată acțiunea reclamantului cu privire la acordarea primei de concediu și pentru anul 2003, in condițiile in care nr.OG 38/2003 care reglementează acest drept, a intrat in vigoare începând cu anul 2004.
Raportat considerentelor expuse, Tribunalul a admis în parte acțiunea formulată și, pe cale de consecință, au fost obligați pârâții Ministerul Internelor și Reformei Administrative și Inspectoratul de Poliție al Județului B să plătească reclamantului sumele reprezentând primele de concediu egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, aferente anilor 2004 și 2005, în condițiile art. 37 alin. 2 din OG nr. 38/2003, sume ce vor fi actualizate în raport cu rata inflației de la data nașterii dreptului până la data introducerii acțiunii, 20.12.2007 ( așa cum a solicitat reclamantul prin acțiunea introductivă), având în vedere faptul că în materia raporturilor de serviciu, similar raporturilor de muncă, se prezumă punerea în întârziere a angajatorului, odată cu data nașterii dreptului, sarcina probei revenindu-i acestuia raportat la data nașterii prejudiciului.
Instanța de fond a apreciat că voința legiuitorului a fost exprimată în mod evident prin suspendarea exercițiului dreptului pe perioada în care bugetul de stat s-a aflat în dificultate, fără a recurge la instituția abrogării, după care, în Legea nr. 486 din 27 decembrie 2006 bugetului de stat pe anul 2007 nu s-a mai prelungit suspendarea exercitării acestui drept, astfel încât nu se poate aprecia că prin obligarea pârâților la plata unor drepturi prevăzute de lege s-ar aduce atingere legilor bugetului de stat pentru acei ani, întrucât tocmai recunoașterea dreptului la sumele reprezentând prima de concediu, pe cale judiciară, creează obligația pârâtului de a face demersurile necesare, în calitatea lor de ordonator de credite, pentru obținerea sumelor necesare executării obligației.
De altfel, dreptul reclamantului de a obține plata primelor de concediu este confirmat și de OUG 146/2007 pentru aprobarea plății primelor de concediu de odihnă suspendate.
A fost obligat pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative să cuprindă în buget sumele necesare achitării primelor de concediu cuvenite reclamantului.
Cu privire la cererea de chemare in garanție formulată de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative, aceasta este fondată și, în temeiul dispozițiilor art. 60, 63 Cod Procedură Civilă și a. 500/2002 și HG 208/2005 a fost admisă, având în vedere că Ministerul Economiei și Finanțelor este singurul în măsură să vireze în bugetul Ministerului Internelor și Reformei Administrative sumele necesare efectuării plății sumelor stabilite prin prezenta hotărâre. Ministerul Economiei și Finanțelor nu a fost obligat la plata, către angajați ai altor instituții, a unor drepturi salariale, ci la virarea către Ministerul Internelor și Reformei Administrative a fondurilor necesare achitării primei de concediu, Ministerul Economiei și Finanțelor fiind singurul abilitat in acest sens.
A fost respinsă acțiunea reclamantului privind acordarea primei de concediu pentru anul 2003, ca nefondată.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs, în termen legal, chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor prin reprezentant în teritoriu Direcția Generală a Finanțelor Publice B solicitând admiterea recursului, modificarea în parte a sentinței civile nr. 222/2008, în sensul respingerii cererii de chemare în garanție formulată de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative B; Ministerul Public - DNA- Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și a respingerii acțiunii față de Ministerul Economiei și Finanțelor și pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative, solicitând admiterea recursului, modificarea sentinței atacate în sensul respingerii cererii reclamantului de acordare a primei de concediu pentru perioada 01.01.2007 - 20.12.2007 ca neîntemeiată.
În motivare recurentul Ministerul Economiei și Finanțelor a arătat că:
Instituția chemării în garanție astfel cum este reglementată în art.60 - 63 Cod procedură civilă este acea formă de participare a terților la activitatea judiciară care conferă uneia din părți posibilitatea de a solicita introducerea în cauză a acelor persoane ce ar avea obligația de garanție sau de despăgubire în ipoteza în care partea respectivă ar pierde procesul, deci această instituție se întemeiază pe existența unei obligații de garanție sau de despăgubire care nu există în sarcina Ministerului Economiei și Finanțelor, cererea de chemare în garanție este o acțiune pe care reclamantul sau pârâtul o poate introduce în procesul civil împotriva unei alte persoane pentru ca această participe la apărarea sa, iar în cazul pierderii procesului pentru a obține, prin aceeași hotărâre, obligarea chematului în garanție.
Temeiul unei astfel de cererii trebuie să îl constituie obligația de garanție ce îi revine chematului în garanție în baza legii sau contractului ori a unei obligații de restituire, condiții care nu se regăsesc în cauza de față.
Între Ministerul Economiei și Finanțelor și Ministerul Internelor și Reformei Administrative nu există nici o obligație de garanție, iar simplu fapt că ordonatorul principal de credite nu a acordat în mod nejustificat indemnizațiile cuvenite de drept reclamantului, nu îi conferă acestuia nici o garanție egală din partea Ministerului Economiei și Finanțelor pentru eventualele sume ce ar trebui să le plătească într-un raport de muncă izvorând din contractul de muncă. Ministerul Economiei și Finanțelor și Ministerul Internelor și Reformei Administrative sunt ordonatori principali de credite iar conform art. 19-35 din Legea nr.500/2002 privind finanțele publice "creditele bugetare aprobate unui ordonator principal de credite prin legea bugetară anuală nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui ordonator principal de credite". Guvernul este cel răspunzător de realizarea prevederilor bugetare și repartizarea ordonatorilor principali de credite sune de la bugetul de stat conform destinațiilor bugetare stabilite în conformitate cu legea bugetară anuală.
Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a admis cererea de chemare în garanție dispunând obligarea Ministerului Economiei și Finanțelor la virarea fondurilor de bani necesare plății sumelor stabilite prin hotărâre.
Atribuții în angajarea, salarizarea, acordarea drepturilor reclamanților au Ministerul Internelor și Reformei Administrative, raporturile de muncă există între reclamant și instituțiile pârâte, fără ca Ministerului Economiei și Finanțelor să fie implicat în vreun fel.
În conformitate cu prevederile art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 aprobat prin Legea nr. 288/2002, creanțe stabilite prin titluri executorii în sarcina instituțiilor publice se achită din sumele aprobate prin bugetele acestora, în speță a Ministerul Internelor și Reformei Administrative B, întrucât, potrivit Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice cu modificările și completările ulterioare, nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonată și plătită dacă nu este aprobată potrivit legii, pe de - o parte, iar pe de altă parte, nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în buget dacă nu există o bază legală pentru aceasta.
Recurentul Ministerul Internelor și Reformei Administrative a arătat că în perioada 01.01.2007 - 20.12.2007 reclamantul a beneficiat de prime de concediu.
Intimatul nu a depus la dosar întâmpinare.
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate și a dispozițiilor art. 3041Cod procedură civilă, instanța de control judiciar constată că recursurile promovate împotriva sentinței civile nr. 222/25 martie 2008 pronunțată de Tribunalul Brașov secția comercială și de contencios administrativ în dosarul nr-, sunt nefondate.
Curtea constată că în mod corect instanța de fond a admis acțiunea formulată de reclamantul G în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative și Inspectoratul de Poliție al Județului B, obligându-i pe aceștia să-i plătească primele de concediu pentru anii 2004 și 2005, actualizate cu rata inflației de la data nașterii dreptului la primele de concediu și până la data de 20.12.2007, precum și cererea de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, formulată de Ministerul Internelor și Reformei Administrative.
Consecința admiterii acestei cereri de chemare în garanție este aceea a obligării Ministerului Economiei și Finanțelor să vireze sumele necesare punerii în executare a hotărârii judecătorești.
Rațiunea admiterii cererii de chemare în garanție este aceea că partea care cade în pretenții să se poată întoarce împotriva altei persoane cu o cerere în despăgubiri.
În speță Ministerul Economiei și Finanțelor, în calitate de autoritate publică centrală cu atribuții în elaborarea proiectului bugetului de stat, a avut inițiativa de a suspenda acordarea acestui drept (prima de vacanță în anii 2004, 2005) și tot acest minister, în aceeași calitate va avea obligația de a prevedea în proiectul bugetului de stat, respectiv în proiectul de rectificare a bugetului de stat sumele necesare executării hotărârii judecătorești.
Acest minister are și obligația legală de a acoperi cheltuielile privind despăgubirile acordate în baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile.
De asemenea, motivele invocate de recurentul Ministerul Internelor și Reformei Administrative sunt neîntemeiate. Instanța de fond a obligat pârâții să plătească reclamantului prima de concediu doar pentru anii 2004 și 2005, iar nu și pentru 2007, cum greșit a apreciat recurentul.
Pârâții au fost obligați la achitarea acestor sume cu rata inflației de la data nașterii acestor drepturi și până la data de 20.12.2007, având în vedere că aceasta a fost o cerere formulată de reclamant prin acțiunea promovată și că prejudiciul cauzat acestuia trebuie reparat integral, atât prejudiciul efectiv, cât și beneficul nerealizat (damnum energens și lucrum cessans).
Pentru aceste considerente, Curtea, în temeiul art. 312 alin. 1 Cod procedură civilă, va respinge ca nefondate recursurile declarate de recurenții Ministerul Economiei și Finanțelor reprezentat prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B și de Ministerul Internelor și Reformei Administrative B împotriva sentinței nr. 222/CA/25 martie 2008, pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ și fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de recurenții Ministerul Economiei și Finanțelor reprezentat prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B, cu sediul în B, B-dul -, nr. 7 și Ministerul Internelor și Reformei Administrative, cu sediul în B,-, sector 5, împotriva sentinței nr. 222/CA/25 martie 2008, pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr-
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 iunie 2008.
Președinte Judecător Judecător
- - - - - -
Grefier
Red. - - 08.07.2008
Dact. -09.07.2008
Jud. fond- /
Președinte:Clara Elena CiapăJudecători:Clara Elena Ciapă, Georgeta Bejinaru Mihoc
