Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 422/2009. Curtea de Apel Alba Iulia
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL ALBA IULIA
SECȚIA DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIE Nr. 422/CA/2009
Ședința publică de la 01 Aprilie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Ioan Cibu
JUDECĂTOR 2: Iosif Morcan
JUDECĂTOR 3: Gabriela Costinaș
Grefier - -
Pe rol se află soluționarea recursurilor declarate de pârâtele AGENȚIA PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI A, AGENȚIA NAȚIONALĂ PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI și MINISTERUL MEDIULUI ȘI DEZVOLTĂRII DURABILE împotriva sentinței civile nr. 1470/CAF/2008 pronunțată de Tribunalul Alba în dosar nr-.
La apelul nominal făcut în cauză se constată lipsa părților.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei, după care se constată că s-au înregistrat la dosar întâmpinare din partea reclamantei intimate și cererea de judecarea cauzei în lipsă și întâmpinare din partea pârâtei recurente A față de recursul declarat de Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile.
Instanța față de actele de la dosar și de solicitarea pârâtei recurente, lasă cauza în pronunțare.
- CURTEA DE APEL -
Asupra recursurilor de față:
Din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:
Prin sentința civilă nr.1470/CAF/19.11.2008 pronunțată de Tribunalul Alba - Secția Comercială și Contencios Administrativ în dosarul nr- au fost respinse excepțiile lipsei calității procesuale pasive a Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile, lipsei calității procesuale active a reclamantei și excepția lipsei procedurii prealabile.
Prin aceeași sentință s-a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta împotriva pârâților Agenția pentru Protecția Mediului A, Agenția Națională pentru Protecția Mediului B și Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile, obligând pârâta Agenția pentru Protecția Mediului A să plătească reclamantei suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare fiecare în procent de 25% din salariul de bază pentru perioada 15.10.2007 - 26.11.2008 actualizate cu indicele de inflație calculat de la data nașterii dreptului și până la data plății efective.
Celelalte pretenții ale reclamantei au fost respinse.
Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut următoarele:
Reclamanta își desfășoară activitatea în calitate de funcționar public în cadrul A, astfel că potrivit disp. art. 31 alin. 1 din Legea nr.188/1999 republicată are dreptul la un salariu compus din:
"a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în munca;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare.".
În perioada 2004-2006 prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin pct. 7 al art. unic din Legea nr. 164/2004 pentru aprobarea <LLNK 12003 123180 301 0 47>OUG nr. 123/2003 privind creșterile salariale ce se vor acorda personalului din sectorul bugetar, <LLNK 12004 92130 301 0 45>G nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin <LLNK 12005 76 10 201 0 17>Legea nr. 76/2005 și prin <LLNK 12006 2130 301 0 31>OG nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin <LLNK 12006 417 10 201 0 18>Legea nr. 417/2006.
Pentru anul 2007 și 2008 acest spor nu a fost suspendat, el nemaifiind menționat în Ordonanța Guvernului nr. 6/2007 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2007, aprobată cu modificări și completări prin <LLNK 12006 417 10 201 0 18>Legea nr. 232/2007 și nici în Ordonanța Guvernului nr. 9/2008.
Dispozițiile legale invocate anterior nu conțin vreo referire la eventualitatea desființării dreptului la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare ci doar la suspendarea exercițiului acestuia.
Suspendarea aplicării dispozițiilor legale care recunosc dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare nu echivalează cu stingerea acestui drept cât timp prin nici o dispoziție legală nu i-a fost înlăturată existența și nici nu s-a constatat neconstituționalitatea textului de lege care conferă reclamanților dreptul la aceste sporuri.
Pe de altă parte, art.64 din Legea Nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative condiționează suspendarea unui act normativ numai pentru situațiile ce reprezintă "cazuri speciale" cum sunt cele prevăzute de art.53 alin.1 din Constituția României, respectiv " securitatea națională, ordinea,sănătatea și morala publică prevenirea consecințelor unor calamități naturale,ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav", împrejurări care nu au existat la momentul suspendării aplicării textului normativ în cauză.
Mai mult, chiar și în cazul existenței unor astfel de împrejurări măsura trebuie să fie "proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății ".
În cauza de față nici condiția proporționalității nu a fost îndeplinită deoarece nu se cunosc cauzele care au dus la măsura restrângerii acestor drepturi iar,așa cum a arătat și Înalta Curte de Casație și Justiție,pentru ca un drept prevăzut de lege să nu devină doar o obligație lipsită de conținut,redusă la "nudum jus" ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui,un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat,altfel s-ar ajunge la situația în care un drept patrimonial a cărui existență este recunoscută să fie vidat de substanța sa și practic să devină lipsit de orice valoare, iar respectarea principiului încrederii în statul de drept implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera legii, pentru ca titularii drepturilor recunoscute să se bucure efectiv de acestea (decizia în interesul legii nr. XXIII/2005).
De asemenea, dreptul la sporurile respective constituie un drept de remunerare a muncii care face parte din conținutul complex al dreptului fundamental la muncă și în consecință acest drept nu poate fi restrâns în mod discriminatoriu și contrar echității impuse de o societate democratică.
Dreptul subiectiv, fiind așadar născut din lege,conferă titularilor de drept prerogativele în virtutea cărora pot pretinde pârâților să efectueze o anumită prestație,în cazul de față să dea o anumită sumă de bani întrucât suspendarea a produs efecte temporare, iar obligativitatea plății după încetarea suspendării rezultă și din principiul general constituțional prevăzut în art.1 alin.5 din Constituție care dispune că în România respectarea Constituției, a supremației legii și a legilor este obligatorie.
Faptul că Legea nr. 188/1999 și actele normative prin care anual a fost reglementată salarizarea funcționarilor publici nu cuprind dispoziții cu privire la nivelul sporurilor salariale ce constau în suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare nu poate constitui un motiv pentru respingerea cererii reclamanților pentru că legea nu prevede întinderea acestor drepturi, deoarece în acest fel s-ar încălca nu numai dreptul acestora de acces la instanță, ci s-ar ajunge și în situația în care o normă legală ar fi lipsită de efecte,ceea ce este inadmisibil într-un stat de drept. Aceasta cu atât mai mult cu cât potrivit art.1 din Protocolul Adițional 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului "orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea drepturilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului."
Dreptul reclamantei la sporurile reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare este un drept de creanță, deci un "bun", în sensul Protocolului la Convenție și nu s-a oferit nici o justificare pentru vreo cauză de utilitate publică în temeiul căreia să se îngrădească acest drept.
Ca atare, în condițiile în care nivelul acestor drepturi salariale nu a fost prevăzut de lege și nici nu a fost emis vreun act administrativ prin care să se stabilească nivelul acestor sporuri, în mod diferențiat, în raport de postul și gradul deținut de către fiecare funcționar public în cadrul instituției pârâte, instanța a apreciat că, în cauză, se impune a se aplica prin analogie dispozițiile art.18 alin 2. din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern și art.9 alin.7 din OG nr.119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv potrivit cărora auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25%, aplicat la salariul de bază brut lunar. Aceasta deoarece atât suplimentul postului, cât și suplimentului treptei de salarizare constituie sporuri care se referă complexitatea muncii prestate și la nivelul performanțelor profesionale ale funcționarilor publici din instituții în care își desfășoară activitatea și auditorii interni.
În consecință, în baza art.31 alin.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999 republicată instanța a admis acțiunea reclamantei în sensul obligării pârâtei la plata suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare, fiecare în procent de 25% din salariul de bază, începând cu data de 15.10.2007 și până la data pronunțării prezentei hotărâri-26.11.2008 (în funcție de perioada efectiv lucrată), sumă ce va fi actualizată cu indicele de inflație la data plății efective, conform art.1082, 1084 Cod civil.
În ce privește solicitarea reclamantei de acordare a acestor sporuri și pentru viitor, aceasta nu poate primi o soluție favorabilă la acest moment deoarece creanța nu este încă născută, reclamanta având posibilitatea de a sesiza ulterior instanța în măsura în care pârâta nu-și va executa în mod benevol obligația de plată a drepturilor legale.
În ce privesc excepțiile invocate de pârâtul Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile, prima instanță a constatat că nu sunt întemeiate, întrucât reclamanta s-a adresat pârâtei A pentru a solicita acordarea drepturilor care fac obiectul acțiunii, reclamanta fiind în raporturi de serviciu cu această pârâtă, iar în ce priește excepția lipsei calității procesuale pasive s-a reținut că excepția se impune să fie respinsă, întrucât această autoritate a fost chemată în judecată doar pentru opozabilitatea hotărârii ce se va pronunța, având în vedere calitatea sa de ordonator principal de credite.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții, solicitând modificarea hotărârii atacate, în sensul respingerii acțiunii reclamantei ca neîntemeiată.
În motivarea recursurilor se arată că aceste drepturi nu pot fi acordate, deoarece nu sunt individualizate de lege, iar pe de lată parte sumele nu sunt cuprinse în buget pentru a putea fi efectuată plata și nici nu sunt prevăzute aceste sporuri în legea salarizării.
Pârâtul Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile a invocat din nou și excepția lipsei calității procesuale pasive având în vedere prevederile art.2 alin.1 din nr.HG459/2005 privind reorganizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului, agențiile județene pentru protecția mediului sunt instituții publice cu personalitate juridică în subordinea B cu statut de servicii publice deconcentrate finanțate de la bugetul de stat și nu în subordinea Ministerului Mediului și Dezvoltării Durabile.
În drept s-au invocat prevederile art.304 pct.9 și art.304/1 Cod pr.civilă, Legea nr.188/1999, Legea nr.554/2004 și nr.HG360/2007.
În temeiul prevederilor art.15 lit.a din Legea nr.146/1997, recursul pârâților este scutit de plata taxei de timbru.
Reclamanta intimată prin întâmpinarea depusă la dosar a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.
Examinând recursurile pârâților în raport cu motivele de fond invocate și actele dosarului, instanța constată că sunt fondate, urmând să fie admise, iar sentința modificată în parte, în sensul respingerii acțiunii reclamantei împotriva pârâților, pentru considerentele ce se vor arăta.
Prin Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată în 2004, în art.29 alin.(1) lit.c) și d), devenit art.31 în forma republicată a legii în anul 2007,se prevede:" Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul gradului".
Conform art.31 alin.(3) din aceeași lege"Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici".
Articolul 29 din Legea nr.188/1999 a fost introdus prin Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.
În perioada 2004-2006 așa cum a reținut instanța de fond, prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin OUG nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005, și prin nr.OG 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006.
Legea nr.251/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici a prevăzut în art. XIII. - Prezenta lege intră în vigoare la 15 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu excepția prevederilor art. 29, 56, 57, 581și ale art. 601alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, care intră în vigoare la 1 ianuarie 2007.
Prin rt.3 din OG nr.6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007 s-a stabilit:"Gestiunea sistemului de salarizare a funcționarilor publici se asigură de fiecare ordonator principal de credite, cu încadrarea în resursele financiare și în numărul maxim de posturi aprobate potrivit legii"
În aplicarea dispozițiilor art.29 din Legea nr.188/1999, text introdus prin Legea nr.161/2003, Agenția Națională a Funcționarilor Publici a elaborat un proiect de act normativ privind salarizarea funcționarilor publici.
Proiectul reglementa mod unic de stabilire a salariilor funcționarilor publici, instituind, conform dispozițiilor art.29 din Legea nr.188/1999, mecanismul de stabilire a salariului funcționarilor publici, compus din cinci componente: salariul de bază, suplimentul postului, sporul de vechime, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, alte prime și sporuri. Astfel, conform proiectului, atât salariul de baza cât și suplimentul postului se calculau în puncte.
Însă acest proiect de act normativ elaborat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici nu a fost promovat până în prezent, astfel că nu există baza legală pentru calcularea (cuantificarea) și acordarea suplimentului postului și a suplimentului gradului.
Pentru a fi posibilă cuantificarea (calcularea) suplimentului postului și a suplimentului gradului, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art.29 alin.(1) lit.c) și d) din Legea nr.188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr.188/1999. În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului gradului, acordarea acestor drepturi presupune, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar, pe de altă parte, eventuala cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii așa cum solicită reclamantul când face trimitere la sporul acordat altor funcționari publici care exercită controlul preventiv sau auditul intern de 25% potrivit Legii nr.84/2003 și Legii nr.672/2002, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr.820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținut expresis verbis că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative", astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
În cauză nu au fost încălcate prevederile art.1 din Protocolul nr.1 adițional Convenției pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale care obligă statele părți să adopte măsuri pentru a asigura garantarea dreptului de proprietate, chiar dacă prin jurisprudența Curții de Justiție de la Strasbourg se recunoaște caracterul de bun și unui drept de creanță, în speță reclamanții ne dovedind cuantumul creanței.Cum nu s-a stabilit prin lege un procent fix de acordare și nici criterii de cuantificare a acestor sporuri pentru ca această creanță să fie determinată sau cel puțin determinabilă reclamanții nu au o creanță lichidă în sensul art.379 pr. civ. și în concluzie nu se poate reține că prin neacordarea acestor drepturi nesocotii dreptul de proprietate al reclamanților astfel cum e reglementat prin Constituția României și Convenția pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale.
În ce privește presupusa încălcare a art.53 din Constituția României se reține că nici aceasta nu este fondată întrucât drepturile solicitate de reclamanta nefiind reglementate sub toate aspectele care conturează conținutul lor concluzia este că reclamanta nu are încă aceste drepturi,nefiind drepturi actuale, acțiunea fiind prematură.
În ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive invocată ca motiv de recurs de către pârâtul Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile se constată că în mod corect a fost respinsă, întrucât pârâtul fiind ordonator principal de credite se impune să fie și parte în cauză pentru ca hotărârea să-i fie opozabilă.
Așa fiind, pentru considerentele arătate, se constată că în cauză sunt incidente prevederile art.304 pct.9 și 304/1 Cod pr.civilă, astfel că în baza art.312 alin.1, 2 și 3 din același cod, cele trei recursuri vor fi admise, iar sentința modificată în parte, în sensul respingerii acțiunii reclamantei pentru obligarea la plata suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare de câte 25% pentru perioada 15.10.2007 - 26.11.2008.
Întrucât celelalte dispoziții ale sentinței nu au fost atacate cu recurs de reclamantă sau pârâți și nici din oficiu nu s-a invocat vreun motiv de ordine publică, acestea vor fi menținute.
Pârâții nu au solicitat cheltuieli de judecată în recurs.
Pentru aceste motive,
În numele legii,
DECIDE:
Admite recursurile declarate de pârâții AGENȚIA PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI A, AGENȚIA NAȚIONALĂ PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI B și MINISTERUL MEDIULUI ȘI DEZVOLTĂRII DURABILE împotriva sentinței civile nr.1470/CAF/2008 pronunțată de Tribunalul Alba - Secția Comercială și Contencios Administrativ în dosarul nr- și în consecință:
Modifică în parte sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantei împotriva pârâților.
Menține în rest dispozițiile sentinței.
Fără cheltuieli de judecată în recurs.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 01 Aprilie 2009.
Președinte, - - | Judecător, - - | Judecător, - - |
Grefier, - - |
red.
dact.
2 ex./29.05.2009
Jud.fond -
Președinte:Ioan CibuJudecători:Ioan Cibu, Iosif Morcan, Gabriela Costinaș
