Litigiu privind funcționarii publici statutari. Decizia 476/2008. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
SECȚIA DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Decizia nr. 476/R/2008 Dosar nr-
Sedința publică din data de 11 iulie 2008
PREȘEDINTE: Clara Elena Ciapă JUDECĂTOR 2: Georgeta Bejinaru Mihoc
- --- -președinte secție
- judecător
- grefier
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursurilor declarate de chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor prin reprezentant Direcția Generală a Finanțelor Publice B, recurentul pârât Ministerul Internelor și Reformei Administrative B împotriva sentinței nr. 353/CA/2.05.2008 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ având ca obiect litigiu privind funcționarii publici statutari.
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, se constată lipsa părților.
Procedura îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei, după care:
S-au depus la dosarul cauzei, prin serviciul registraturii, concluzii scrise din partea intimatei.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în cadrul ședinței de judecată din 8 iulie 2008, când părțile prezente au pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de ședință din acea zi, care face parte integrantă din prezenta decizie, iar instanța în vederea deliberării și pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise, a amânat pronunțarea la 11 iulie 2008.
CURTEA
Asupra recursurilor de față:
Constată că prin sentința civilă nr.353/CA/02.05.2008 a Tribunalului Brașov - secția comercială și de contencios administrativ s-au dispus următoarele: s-a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare in garanție, invocată de Ministerul Economiei și Finanțelor.
S-a admis acțiunea formulată de reclamanții și, in contradictoriu cu pârâții Ministerul Internelor și Reformei Administrative, și Inspectoratul de Poliție al Județului B și, in consecință:
Au fost obligați pârâții Ministerul Internelor și Reformei Administrative și Inspectoratul de Poliție al Județului să plătească reclamanților, in solidar, sumele reprezentând sporul de fidelitate pentru anul 2005, actualizate cu rata inflației și dobânda legală aferentă.
S-a admis cererea de chemare in garanție formulată de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative și, in consecință, a fost obligat Ministerul Economiei și Finanțelor, să vireze pârâtului Ministerul Internelor și Reformei Administrative sumele stabilite prin prezenta hotărâre.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
Excepția inadmisibilității, invocată de chematul in garanție este nefondată aceasta este nefondată urmând a fi respinsă, având in vedere că, față de dispoz.. 500/2002 și HG 208/2005, singurul in măsură să prevadă și să aloce in bugetul Ministerului Internelor și Reformei Administrative sumele necesare efectuării plății sumelor ce s-ar stabili in eventualitatea admiterii acțiunii este Ministerul Economiei și Finanțelor.
In fapt, instanța a reținut că reclamanții din prezenta cauză sunt funcționari publici cu statut special, aspect confirmat de adeverințele depuse la dosarul cauzei și necontestat de pârâți.
În drept, instanța a constatat că dispozițiile art. 6 din nr.OG 38/2003 stabilesc că stabilește că "pentru activitatea desfășurată în instituțiile din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, în calitate de militar, polițist, funcționar public și personal contractual, polițiștilor li se acordă un spor de fidelitate de până la 20% din salariul de bază, în condițiile stabilite prin ordin al ministrului de interne ". Acordarea acestui spor a fost însă suspendată pentru tot anul 2005 prin dispozițiile art. 2 al. 1 din OUG 118/2004.
Cu toate acestea instanța de fond considerat că, deși prin efectul OUG 118/24.11.2004 privind acordarea unor drepturi salariale personalului Ministerului Administrației și Internelor - art. 2, exercițiul dreptului de a încasa sporul de fidelitate, prevăzut de prevederile art. prevederile art.6 din OG nr.38/2003, a fost suspendat în anul 2005, totuși această împrejurare nu echivalează cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării prerogativelor sale în intervalul de timp pentru care s-a suspendat exercițiul dreptului.
Dreptul continuă să existe până la momentul adoptării unei dispoziții legale exprese contrare, deoarece, în materia dreptului muncii, este pe deplin aplicabil principiul derivând din "teoria a drepturilor câștigate", astfel încât nu poate fi acceptată ipoteza unei abrogări implicite a unei prevederi legale care a instituit un drept. Cum raportul de serviciu al funcționarului public este similar unui raport de muncă în ceea ce privește drepturile legale, acest principiu este pe deplin aplicabil și în situația funcționarilor publici.
Ca atare, orice restrângere adusă acestui drept, categorie în care intră și suspendarea, poate avea loc numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 53 din Constituție (fostul art. 49 ). Or, actul normativ prin care s-a suspendat exercitarea dreptului la sporul de fidelitate nu întrunește cerințele impuse de textul legii fundamentale, nefiind adoptate pentru apărarea siguranței naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor sau pentru desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav. Prevederile legale prin care s-a suspendat acordarea sporului de fidelitate în anul 2005 au avut caracter temporar, iar în prezent nu mai sunt în vigoare, astfel încât nu mai pot forma obiectul controlului de neconstituționalitate, conform Legii nr. 47/1992, republicată.
Instanța, de fond a analizat textele în discuție, în aplicarea principiului prevăzut de art. 3 Cod civil, apreciază că dispozițiile privind suspendarea nu au produs niciun efect sub aspectul existenței dreptului la sporul de fidelitate, și deci, nu au avut drept consecință suprimarea acestuia în materialitatea sa pentru perioada în care au fost în ființă. Această suspendare nu poate echivala cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării acestuia în intervalul de timp pentru care a fost suspendat exercițiul său.
Deși nu se poate nega dreptul legiuitorului de a suspenda aplicarea anumitor dispoziții legale, acest drept trebuie exercitat cu respectarea cerințelor impuse de art. 56 și 64 din Legea nr. 24/2000.
Succesiunea în timp a actelor normative la care s-a făcut referire impune să se rețină că dreptul la sporul de fidelitate al polițiștilor în baza OG nr. 38/2003, instituit prin art. 6, fost introdus în acest act normativ încă de la adoptarea sa și și-a produs efectele începând din 01 ianuarie 2004, continuând să existe și în prezent, și producând consecințe și in anul 2006.
Așa fiind și cum, în raport cu principiul activității legii civile, ce decurge din art. 15 din Constituție și din art. 1 din Codul civil, dispozițiile art. 6 din OG nr. 38/2003 fiind în vigoare în toată această perioadă, rezultă că dreptul la sporul de fidelitate acordat polițiștilor prin acest text a existat și în perioada anului 2005, fiind în ființă în întreaga perioadă menționată și, fiind conforme cu principiile înscrise în art. 38 alin. (2) din Constituția anterioară [art. 41 alin. (2) din Constituția revizuită în 2003], nu s-a constatat că ar fi neconstituționale.
Pe de altă parte, dispozițiile art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 118/24.11.2004, prin care s-a suspendat până la data de 31 decembrie 2005 aplicarea acestor prevederi, neconținând vreo referire la eventualitatea desființării dreptului la sporul de fidelitate, ci doar la suspendarea exercițiului acestuia, nu pot fi considerate nici ele că ar înlătura însăși existența lui.
Mai mult, suspendarea exercițiului dreptului nu echivalează cu însăși înlăturarea lui, cât timp prin nicio dispoziție legală nu i-a fost înlăturată existența pentru anul 2005, in condițiile acordării acestui spor atât in anul 2004,cât și in anii 2006 și 2007.
Suspendarea ulterioară, a acestui drept recunoscut și garantat nu poate înlătura existența lui anterioară, pentru că s-ar contraveni atât art. 53 din Constituția revizuită (art. 49 din Constituția anterioară) privind cazurile când se poate restrânge exercițiul unui drept, cât și reglementărilor date prin art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Din moment ce printr-o lege anterioară s-a conferit dreptul la spor de fidelitate, iar acesta a continuat să fie prevăzut și anterior,și ulterior perioadei în care s-a suspendat aplicarea lui, nu se poate considera că acel drept nu a existat în perioada respectivă deoarece s-ar încălca principiul constituțional care garantează realizarea drepturilor acordate.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada anului 2005, pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat. Altfel, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.
După cum am arătat, dispozițiile art. 6 din nr.OG 38/2003 stabilesc că stabilește că "pentru activitatea desfășurată în instituțiile din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, în calitate de militar, polițist, funcționar public și personal contractual, polițiștilor li se acordă un spor de fidelitate de până la 20% din salariul de bază, în condițiile stabilite prin ordin al ministrului de interne ". Cuantumul efectiv al sporului de fidelitate a fost stabilit prin ordine ale Ministrului Internelor și Reformei Administrative, in funcție de vechimea funcționarilor publici cu statut special,respectiv prin Ordinul 132/09.02.2004, modificat prin Ordinul nr. 1076/02.12.2005.
Potrivit normelor metodologice privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, aprobate prin Ordinul 132/2004, pct. 5.1, polițiștii beneficiază de un spor de fidelitate calculat la salariul de bază, astfel: vechime de:
-1 an și până la 2 ani inclusiv - 4%,
- peste 2 ani și până la 5 ani inclusiv - 8%,
- peste 5 ani și până la 10 ani inclusiv - 10%,
- peste 10 ani și până la 15 ani inclusiv - 13%,
- peste 15 ani și până la 20 ani inclusiv - 16%,
- peste 20 ani - 20%.
Ordinul 1076/2005 a modificat aceste criterii, stabilind la art. 1 că pct. 5.1 se modifică in sensul că polițiștii beneficiază de un spor de fidelitate calculat la salariul de bază astfel: vechime de:
- 5 ani și până la 10 ani inclusiv - 5%,
- peste 10 ani și până la 15 ani inclusiv - 10%,
- peste 15 ani și până la 20 ani inclusiv - 15%,
- peste 20 ani - 20%.
Din adeverințele depuse, rezultă că reclamanții aveau la data de 01.12.2005 o vechime de peste 5 ani, îndeplinind condiția vechimii așa cum a fost reglementată de Ordinul 132/2004 și apoi modificată de Ordinul 1076/2005.
Raportat la considerentele expuse, având in vedere și dispozițiile art. 6 din nr.OG 38/2003, precum și ale Ordinelor 132/2003 și 1076/2004, va fi admisă acțiunea reclamanților în contradictoriu cu pârâții Ministerul Internelor și Reformei Administrative, cu sediu in B și Inspectoratul de Poliție al Județului.
Au fost obligați pârâții să plătească reclamanților, in solidar, sporul de fidelitate pentru anul 2005 actualizat cu rata inflației și dobânda legală aferentă, aceasta din urmă fiind de natură să acopere integral prejudiciul suferit de reclamanți prin faptul că au fost lipsiți de suma reprezentând sporul de fidelitate.
Pentru argumentele expuse anterior, cu prilejul motivării soluției de respingere a excepției de inadmisibilitate, a fost admisă cererea de chemare in garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, formulată de Ministerul Internelor și Reformei Administrative, față de dispozițiile Legii nr. 500/2002 și HG nr. 208/2005 singurul in măsură să prevadă și să aloce in bugetul Ministerului Internelor și Reformei Administrative sumele necesare efectuării plății sumelor stabilite prin prezenta hotărâre fiind Ministerul Economiei și Finanțelor. Ministerul Economiei și Finanțelor nu a fost obligat la plata, către angajați ai altor instituții, a unor drepturi salariale, ci la virarea către Ministerul Administrației și Reformei Administrative a fondurilor necesare achitării sporului de fidelitate arătat anterior, Ministerul Economiei și Finanțelor fiind singurul abilitat in acest sens.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâtul MIRA și chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor. Pârâtul MIRA a solicitat admiterea recursului și respingerea cererii reclamanților și de plată a sporului de fidelitate pentru anul 2005, actualizat cu rata inflației și dobânda legală. Recurentul MEF a solicitat admiterea recursului său și respingerea cererii de chemare în garanție formulată de pârâtul MIRA, precum și respingerea acțiunii reclamanților față de recurentul Ministerul Economiei și Finanțelor.
Examinând actele și lucrările dosarului prin prisma dispozițiilor art.304 ind.1 pr.civ. precum și prin prisma motivelor de recurs, instanța de recurs constată că recursurile sunt nefondate și urmează a fi respinse, pentru următoarele considerente:
Instanța de fond a reținut în mod corect faptul că dreptul polițiștilor la sporul de fidelitate exista la momentul introducerii acțiunii reclamantului, fiind un drept actual, deoarece OUG nr.118/2004 a suspendat numai executarea dreptului la sporul de fidelitate, fără să înlăture existența acestuia.
De asemenea, tribunalul a soluționat corect fondul cauzei, reținând legal și temeinic faptul că potrivit art.6 din OG nr.38/2003 polițiștilor li se acordă un spor de fidelitate de până la 20% din salariul de bază, în condițiile stabilite prin ordin al ministrului de interne. Aplicarea dispozițiilor legale ce au introdus sporul de fidelitate a fost suspendată temporar, numai pentru anul 2005, prin OUG nr.118/2004. Așa cum corect a reținut instanța de fond, suspendarea exercițiului dreptului nu poate conduce la suprimarea dreptului însuși, deoarece ar însemna că voința reală a legiuitorului ar fi extinsă și asupra unei situații pe care acesta nu a avut-o în vedere, încălcând principiul legalității. Pe de altă parte, exercițiul unor drepturi consacrate prin acte normative de aplicare generală se poate restrânge numai în limitele și cu respectarea condițiilor prevăzute în art.53 din Constituția României, constituantul stabilind că restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică și dacă este proporțională cu situația care a determinat- OUG nr.118/2004, nefiind în prezent în vigoare și prin natura sa de ordonanță cu aplicare temporară, poate fi criticat pentru neconstituționalitate de către instanțele de judecată, fără a mai fi necesar filtrul controlului posterior de constituționalitate pe care îl exercită Curtea Constituțională potrivit art. 146 lit.d din Constituția României. De asemenea, instanța de recurs constată că în cauză sunt incidente și dispozițiile art.38 din Codul muncii, potrivit cărora drepturile persoanelor încadrate în muncă nu pot face obiectul unor tranzacții, renunțări sau limitări, acestea fiind protejate de subiectivism, abuz sau arbitrariu.
În privința sporului de fidelitate s-a conturat practica judecătorească în sensul acordării acestui spor pentru polițiști, în condițiile suspendării sale pentru anul 2005 prin OUG nr.118/2004. Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunțat în cauza Beian contra României în sensul că dacă anumitor categorii de persoane le-au fost recunoscute anumite drepturi patrimoniale, cu trimitere la drepturi de natura salarială, atunci nerecunoașterea pentru categorii similare de reclamanți a acelorași drepturi ar reprezenta o discriminare. Reclamanții, din adeverințele depuse la judecata în fond, aveau la momentul anilor 2004/2005 o vechime de peste 5 ani, îndeplinind condițiile cerute de Ordinul 132/2004 și Ordinul 1076/2005 ale MAI (în prezent MIRA).
În privința dispoziției primei instanțe de a admite cererea formulată de MIRA de chemare în garanție a MEF și de a obliga Ministerul Economiei și Finanțelor să vireze către MIRA sumele de bani necesare pentru plata sporului de fidelitate pentru anul 2005, Curtea constată că aceasta este legală și temeinică, deoarece instanța nu a obligat pe chematul în garanție MEF să plătească drepturi salariale pentru angajații altor ordonatori principali de credite, ci l-a obligat să vireze fondurile necesare către pârâții chemați în judecată și care sunt angajatorii reclamantului, care asigură salarizarea efectivă a acestuia din urmă. Astfel, Legea nr.500/2002 a finanțelor publice stabilește că rolul Ministerului Economiei și Finanțelor este acela de a răspunde de elaborarea proiectului de buget de stat, pe baza proiectelor ordonatorilor principali de credite și pe baza proiectelor bugetelor locale, iar MIRA este ordonator principal de credite și poate dispune achitarea sumelor de bani cuvenite reclamanților cu titlul de spor de fidelitate.
De asemenea, potrivit HG 208/2005 (vechea reglementare) și HG nr.386/2007 (noua reglementare) privind organizarea și funcționarea Ministerului Economiei și Finanțelor, rolul Ministerului Economiei și Finanțelor este acela de a elabora proiectul de buget de stat și proiectul de rectificare a bugetului de stat, precum și de a aproba includerea diferitelor propuneri de cheltuire a banilor publici formulate de ceilalți ordonatori principali de credite, iar potrivit art.3 alin1 lit.A pct.10, are atribuția de a deschide creditele necesare pentru cheltuielile fiecărui ordonator principal de credite în cadrul fiecărui exercițiu bugetar, ceea ce presupune o limitare evidentă a libertății de acțiune a ordonatorilor principali de credite sub aspectul plății unor drepturi salariale care nu fuseseră incluse în bugetul anual sau rectificarea bugetară a acelui ordonator principal de credite, plăți impuse pe calea hotărârilor judecătorești.
Ordonatorii de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice ierarhic inferioare potrivit art. 21 din aceeași lege și au o serie de responsabilități prevăzute de art.22.
De asemenea, legea mai stabilește că proiectele legilor bugetare se elaborează de Guvern prin Ministerul Finanțelor Publice (art. 28 din Legea nr. 500/2002). Chiar dacă aceste proiecte au la bază și propunerile de cheltuieli ale ordonatorilor principali de credite puterea de decizie o are conform legii Ministerul Finanțelor Publice, care poate să cuprindă sau nu în proiectul legii bugetului cheltuielile propuse de ordonatorii principali de credite. De asemenea doar acesta are posibilitatea de a propune rectificarea bugetară pentru repartizarea unor fonduri suplimentare pentru punerea în executare a dispozițiilor hotărârilor judecătorești.
Chematul în garanție MEF nu a fost obligat pentru a plăti el drepturile salariale unor persoane angajate la instituții subordonate altui ordonator de credite (în speță Ministerul Internelor și Reformei Administrative), ci a fost obligat să asigure aceste sume în conformitate cu atribuțiile ce-i revin conform Legii privind finanțele publice, să le vireze pârâților pentru a se putea achita drepturile bănești cuvenite reclamantului.
Ministerul Internelor și Reformei Administrative nu poate cere direct rectificarea bugetului său și alocarea unor fonduri suplimentare, aceasta trebuie să se realizeze prin intermediul Ministerului Finanțelor Publice. Pentru aceasta s-a admis cererea formulată de pârâtul MIRA, de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, pentru ca Ministerul Economiei și Finanțelor să cuprindă în proiectul legii de buget sau în propunerea de rectificare și aceste sume pentru ordonatorul principal de credite Ministerul Internelor și Reformei Administrative.
În practica judecătorească recentă s-a statuat că MEF poate fi chemat în garanție pentru a fi obligat să includă în bugetul de stat sumele de bani necesare achitării drepturilor salariale restante ale unor angajați din sectorul bugetar care sunt încadrați în aparatul central sau local al altor ministere, dar pârâtul care este în principal obligat să achite respectivele drepturi salariale recunoscute de instanțele de judecată este angajatorul însuși (MIRA și IPJ B în speță), raportul de muncă existând între acesta din urmă și reclamant.
În privința dispoziției instanței de fond, de plată către intimatul reclamant a sumelor actualizate cu rata inflației și dobânda legală aferentă la scadență, Curtea reține următoarele: actualizarea cu indicele de inflație și dobânda legală a sumelor datorate, corect acordată de prima instanță, reprezintă un mijloc de reparare a prejudiciului efectiv suferit. cu indicele de inflație și dobânda legală contribuie la păstrarea valorii reale a obligației bănești, actualizarea acesteia la momentul plății efective, potrivit dispozițiilor art.1082 Cod civil.
Ca atare, instanța de recurs urmează a respinge recursul chematului în garanție MEF, menținând sentința atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative și chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor împotriva Sentinței Civile 353/CA/02.05.2008 a Tribunalului Brașov - secția comercială și de contencios administrativ.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi 11 iulie 2008.
Președinte, Judecător, Judecător,
- - - - - -
plecată în concediu de plecată în concediu de
odihnă semnează odihnă semnează
vicepreședintele instanței vicepreședintele instanței
Grefier,
Red. B- 1.08.2008
Dact. - 1.08.2008/2 ex
Jud fond M
Președinte:Clara Elena CiapăJudecători:Clara Elena Ciapă, Georgeta Bejinaru Mihoc
