Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 745/2008. Curtea de Apel Bacau
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BACĂU
SECȚIA COMERCIALĂ, CONTENCIOS
ADMINISTRATIV SI FISCAL
Dosar nr- Decizia nr. 745/2008
Ședința publică de la 06 2008
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Mona Gabriela Ciopraga judecător
JUDECĂTOR 2: Morina Napa
JUDECĂTOR 3: Vera
Grefier -
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
La ordine a venit spre soluționare recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 356 din 18 iunie 2008, pronunțată de Tribunalul Bacău în dosarul nr-.
La apelul nominal făcut în ședința publică părțile au fost lipsă la prima ca și la a doua strigare a cauzei.
Procedură legal îndeplinită.
S-a făcut referatul oral asupra cauzei, după care;
Instanța constată recursul declarat și motivat în termen legal, scutit de la plata taxei de timbru potrivit art. 15 lit. a din Legea nr. 146/1997.
Având în vedere că prin recursul formulat, Ministerul Justiției a solicitat judecarea și în lipsă conform art. 242 alin. 2 Cod procedură civilă, instanța constată cauza în stare de judecată și reține dosarul în pronunțare.
CURTEA
- Deliberând -
Asupra recursului în materia contenciosului administrativ de față constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la Tribunalul Bacău sub nr. 5949/110/01.11.2007, reclamanții, P I, au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Ministerul Finanțelor Publice, Curtea de APEL BACĂU, Tribunalul Bacău și Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, următoarele:
- să se constate existența situației de discriminare privind salarizarea funcționarilor publici din cadrul autorităților și instituțiilor publice;
- obligarea pârâților să le plătească drepturile salariale cu titlul de spor de confidențialitate în procent de 15% începând cu anul 2005, 2006, 2007 proporțional cu perioada lucrată și pe viitor;
- obligarea Curții de Apel să efectueze mențiunile corespunzătoare în carnetele de muncă;
- obligarea să vireze sumele necesare achitării drepturilor cuvenite;
- actualizarea drepturilor solicitate, cu indicele de inflație, daune moratorii pentru fiecare reclamant în valoare de 3000 lei/zi întârziere în executarea obligațiilor de plată cuvenite;
- Obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.
Pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, având în vedere temeiul de drept invocat, respectiv art. 27 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000.
Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive.
Prin sentința civilă nr. 356 din 18.06.2008 Tribunalul Bacăua hotărât următoarele:
- a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării, respingând acțiunea față de acest pârât, pentru acest considerent;
- a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice și respinge acțiunea pentru acest considerent;
- a admis în parte acțiunea, obligând pârâții Ministerul Justiției, Curtea de APEL BACĂU și Tribunalul Bacău să plătească reclamanților drepturile salariale cu titlul de spor de confidențialitate în procent de 15% din salariul de bază lunar, astfel: pentru anii 2004-2007 și pe viitor, pentru anii 2005-2007 și pe viitor, și pentru anii 2006-2007 și pe viitor, P I și pentru anii 2007 și pe viitor, actualizate cu indicele de inflație de la data plății efective;
- a obligat pârâtul Tribunalul Bacău să facă mențiunile corespunzătoare în carnetele de muncă ale reclamanților pentru perioada 01.01.2004 - 01.07.2005;
- a obligat pârâta Curtea de APEL BACĂU să facă mențiunile corespunzătoare în carnetele de muncă ale reclamanților pe perioada 01.07.2005 și în continuare;
- a respins capătul de cererea privind acordarea daunelor moratorii, pentru fiecare reclamant, în valoare de 300 lei/zi întârziere în executarea obligației de plată.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut următoarele:
Excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de către pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării este întemeiată. Acest pârât a fost chemat în judecată în temeiul art. 27 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000, dar în temeiul acestor dispoziții el nu poate fi chemat în judecată, având în vedere prevederile art. 16 - 20 din aceeași ordonanță pentru că este o instituție abilitată și investită prin lege să aplice dispozițiile legislației în materie de nediscriminare pe teritoriul României, să constate și să sancționeze contravențiile prevăzute de ordonanță privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare cu toate completările și modificările ulterioare având competența materială de a se pronunța cu privire la săvârșirea tuturor faptelor de discriminare prin orice metodă și în orice domeniu de activitate.
Este întemeiată și excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de către Ministerul Finanțelor Publice. Între acest minister și reclamanți nu există nici un raport juridic legal sau convențional de natură să creeze în sarcina acestuia obligația de a plăti drepturile bănești în discuție, drepturi ce decurg dintr-un raport de muncă în care F nu este parte, el răspunzând doar de elaborarea proiectului bugetului de stat pe baza proiectelor bugetare ordonatorilor de credite; în cauză, calitatea de ordonator principal de credite o are Ministerul Justiției.
Reclamanții au calitatea de funcționari publici în cadrul Curții de Apel Bacău, iar conform art. 45 din Legea nr. 188/1999 republicată privind Statutul funcționarilor publici, aceștia au obligația de a păstra secretul de stat, secretul de serviciu și confidențialitatea în legătură cu faptele, informațiile sau documentele de care au luat cunoștință în exercitarea funcției publice.
De asemenea, la numirea în funcția publică, funcționarii publici depun jurământul de credință prin care se obligă să păstreze secretul profesional, iar conform art. 7 alin. 2 lit. c și d din Legea nr. 7/2004 privind jurământul de credință al funcționarilor publici, acestora le este interzis să dezvăluie informațiile care nu au caracter public, precum și informațiile la care au acces în exercitarea funcției publice, aceste prevederi aplicându-se și după încetarea raportului de serviciu, pentru o perioadă de 2 ani dacă dispozițiile legii speciale nu prevăd alte termene.
Legiuitorul a prevăzut acordarea sporului de confidențialitate doar anumitor categorii de funcționari publici, prin art. 18 din OG nr. 92/2004, art. 15 din OG nr. 2/2006, art. 15 din OG nr.6/2007 și anume, funcționarilor publici din aparatul de lucru al Guvernului în cuantum de până la 15% din salariul de bază, precum și funcționarilor publici din cadrul Administrației Prezidențiale, Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Integrării Europene, direcțiilor subordonate ministrului delegat pentru comerț din cadrul Ministerului Economiei și Comerțului, Consiliului Legislativ.
Obligația de confidențialitate profesională a fost stabilită și în sarcina mai multor categorii de salariați cum este cazul personalului contractual din aparatul de lucru al Guvernului și al personalului contractual din instituțiile și autoritățile publice (art. 13 din OG nr. 123/2003) al personalului CNSAS (art. 13 din OG nr. 9/2001) al Oficiului Român pentru Adopții (art. 10 din Legea nr.274/2004) Instituția Avocatului Poporului și Curtea Constituțională (art. 14 alin. 1 din Legea nr. 228/2003) al personalului din administrația publică (art. 10 din Legea nr. 274/2004) din aparatul Consiliului pentru Combaterea Discriminării (art. 30 alin.3 din OG nr. 137/2000) al militarilor și funcționarilor publici cu statut special din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranța națională (art. 3 din OG nr.19/2006) al muzeografilor (art. 25 alin.4 din Legea nr.311/2003). În favoarea acestor categorii de salariați s-a prevăzut, prin acte normative speciale, un drept salarial reprezentând sporul de confidențialitate, însă în ceea ce îi privește pe reclamanți, pentru aceeași obligație nu a fost instituită nici o compensație financiară, încălcându-se principiul tratamentului egal și al nediscriminării consacrat de art. 16 alin.1 din Constituția României.
Ori, în condițiile în care obligația de confidențialitate le limitează libertatea de exprimare, acordul unei compensații bănești în aceleași condiții ca și categoriilor socio-profesionale menționate anterior, trebuie apreciată ca legitimă, rezonabilă și echitabilă, excluderea lor fiind bazată pe criteriul categoriei sociale, având ca efect înlăturarea recunoașterii folosinței și exercitării în condițiile de egalitate a unui drept recunoscut de lege.
S-au încălcat astfel, prevederile art. 1 alin. 2 lit. e, pct. i din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, referitoare la principiul egalității, având drept consecință un tratament diferențiat și discriminatoriu între persoane aflate în situații analoage, fără nici o justificare obiectivă și rezonabilă, scopul urmărit prin reglementările încriminate, fiind nelegitim, iar metoda lui de atingere, neadecvată.
Reclamanții sunt discriminați în sensul art. 1 alin. 2, lit. e, pct. i din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 întrucât nu li s-a acordat dreptul salarial reprezentând sporul de confidențialitate, deși întruneau condițiile pentru acordarea lui, dar care a fost recunoscut tuturor celorlalte categorii profesionale obligate la confidențialitate.
În considerentele Deciziei nr. 20/02.02.2000 a Curții Constituționale, s-a reținut jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în cazul Marks contra Belgiei (1979) că,în aplicarea prevederilor art. 14 privind interzicerea discriminării, din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, reprezintă o încălcare a acestor prevederi, orice diferență de tratament săvârșită de stat între indivizi aflați în situații analoage, fără o justificare obiectivă și rezonabilă".
Apărările pârâtului - Ministerul Justiției, în sensul că reglementarea prin lege a unor drepturi în favoarea unor anumite categorii de persoane ar excede cadrului legal stabilit prin OG nr.137/2000 - nu pot fi reținute întrucât Curtea Constituțională a dispus prin Deciziile nr. 1/08.02.1994 și nr. 135/05.11.1996 că "un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice rațional, în respectarea principiului egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice" și că "principiul egalității în fața legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite.
Reglementarea prin lege sau printr-un alt act normativ a unor drepturi în favoarea unor persoane, nu excede cadrului legal stabilit de OG nr. 137/2000, deoarece dreptul de legiferare nu este unul absolut iar dacă s-ar accepta acest punct de vedere, s-ar ajunge la negarea drepturilor altor titulari, cărora autoritatea statală le datorează în egală măsură ocrotire, situație de neconceput într-un stat de drept.
În cauză, discriminarea s-a raportat nu numai la dispozițiile art.16 din Constituție ci și la Declarația Universală a Drepturilor Omului și la prevederile art. 14 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale. Nu se poate reține apărarea Ministerului Justiției că nu există un text de lege care să recunoască reclamanților dreptul pretins prin acțiune, întrucât acest drept, de a nu fi discriminat, este deja consacrat atât de legislația internă cât și de cea europeană. Ori, discriminarea poate rezulta nu numai din aplicarea defectuoasă a legislației existente, ci și din adoptarea unor acte normative injuste pentru anumite categorii de persoane.
Pronunțându-se asupra cauzei împotriva României, Oas tatuat că pe baza art. 14 din Convenție, o distincție este discriminatorie dacă "nu are o justificare obiectivă și rezonabilă "ori dacă nu "există un raport de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat".
Soluțiile date de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării nu sunt obligatorii, iar hotărârea invocată nu a fost pronunțată în contradictoriu cu reclamanții din prezenta cauză.
Reclamantei i s-a eliberat autorizația de acces la informații secrete seria A nr.- cu valabilitate până la data de 31.12.2004 (adresa Curții de APEL BACĂU nr.1038/30A/07.03.2008), iar în prezent deține autorizația de acces la informații clasificate SECRET DE STAT- nivel STRICT SECRET, seria - nr.002.4/06.04.2006 cu valabilitate în perioada 06.04.2006-01.02.2010, (adresa Curții de APEL BACĂU nr. 989/30A/05.03.2008),fără a beneficia de sporul de confidențialitate solicitat prin prezenta acțiune.
Prin Legea nr. 97/15.04.2008 s-a stabilit, prin art. 90 (2), că funcționarii publici și personalul contractual din cadrul instanțelor judecătorești, parchetelor de pe lângă acestea, al Ministerului Justiției, Institutul Național de Expertize Criminalistice,Institutul Național al Magistraturii și al Școlii Naționale de Grefieri sunt salarizați potrivit dispozițiilor legale aplicabile acelorași categorii de personal din aparatul Consiliului Superior al Magistraturii, iar sporurile de care beneficiază-funcționarii publici din cadrul aparatului propriu al sunt: sporul pentru vechimea în muncă, sporul pentru condiții deosebite de muncă, grele sau vătămătoare, sporul de confidențialitate și sporul de stabilitate conform Legii nr. 53/1991.
Capătul de cerere privind acordarea daunelor moratorii este nefondat deoarece aceste daune reprezintă despăgubiri în bani ce reprezintă echivalentul prejudiciului cauzat prin întârzierea executării obligației asumate, ele nu sunt menite să înlocuiască executarea în natură a obligației. Ele pot fi evaluate anticipat de către părți și determinate printr-o clauză stipulată în acest sens dar,în absența unei stipulații contractuale contrare, acordarea de daune interese moratorii este condiționată de punere în întârziere a debitorului.
În termen legal împotriva hotărârii tribunalului pârâtul Ministerul Justiției a formulat prezentul recurs invocând următoarele motive de recurs.
1. Motivul prevăzut de art. 304 pct. 3 din Codul d e procedură civilă
În raport de obiectul acțiunii - drepturi salariale reprezentând spor confidențialitate - este de observat că în actul normativ invocat de reclamanți drepturile solicitate de aceștia au fost stabilite de legiuitor exclusiv în favoarea personalului prevăzut în mod expres de art. 15 alin. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 6/2007. Prin urmare, instituirea acestui spor constituie o problemă de legiferare; numai legiuitorul are dreptul să reglementeze criteriile de determinare a cuantumului indemnizațiilor sau al salariilor personalului retribuit de la bugetul statului, precum și a sporurilor. În cauză, obligarea Ministerului Justiției la plata drepturilor salariale reprezentă o adăugare la textul de lege, o încălcare a atribuțiilor conferite puterii judecătorești.
2. Motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 din Codul d e procedură civilă
Este greșit raționamentul instanței de fond cu privire la existența discriminării, instanța făcând o greșită aplicare a legii, cu neobservarea tuturor dispozițiilor legale care reglementează în concret drepturile salariale ale funcționarilor publici din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii și al instanțelor judecătorești.
Este adevărat că prin art. I pct. 14 din Legea nr. 97/2008 de aprobare a Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 100/2007 a fost introdus pct. 41- art. 902. În acest mod a fost modificată Legea nr. 567/2004 întrucât art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 100/2007 se referă la acest act normativ.
Salarizarea funcționarilor publici din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii este reglementată de Ordonanța Guvernului nr. 6/2007 întrucât, prin art. 63 alin. 4, Legea nr. 317/204 precizează că aceștia sunt salarizați potrivit acelorași dispoziții legale aplicabile funcționarilor publici din cadrul Parlamentului, iar aceștia din urmă sunt salarizați potrivit Ordonanței Guvernului nr. 6/2007. Între funcționarii publici enumerați în art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 6/2007 nu se regăsesc și funcționarii publici din cadrul Parlamentului.
În ceea ce privește discriminarea sunt de reținut dispozițiile art. 1 alin. 3 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 referitoare la persoanele aflate în situații comparabile. În cauză, existența unei situații analoage sau comparabile trebuie analizată nu doar prin prisma calității de funcționar public - criteriul fiind mult prea general - ci din punctul de vedere al conținutului concret al atribuțiilor de serviciu, complexității acestora și responsabilităților funcției ocupate, deosebirilor dintre activitățile concrete desfășurate de anumite categorii de funcționari publici din cadrul instituțiilor precizate în art. 15 alin. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 6/2007, precum și prin poziționarea și competențele atribuite de lege acestor instituții publice.
Dincolo de faptul că reclamanții se încadrează în aceeași categorie profesională cu funcționarii publici care beneficiază de spor de confidențialitate este vădit că nu poate fi vorba despre existența vreunei comparabilități sau analogii între cele două categorii.
În plus, este de reținut decizia nr. 819/3.07.2008 pronunțată de Curtea Constituțională.
Capătul de cerere privind obligarea la plata pe viitor a sporului de confidențialitate nu putea fi admis întrucât se referă la un drept viitor, care nu s-a născut încă, astfel încât reclamanții nu justificau un interes actual, ci care devine actual în mod succesiv, pe măsura derulării raporturilor de muncă.
Capătul de cerere privind actualizarea sumelor solicitate se impune a fi respins întrucât este vorba de o cerere accesorie. Pe de altă parte, sunt de reținut dispozițiile art. 1088 din Codul civil, din a căror interpretare rezultă că reclamanții ar fi putut pretinde doar dobânda legală care este datorată numai cu începere din ziua cererii de chemare în judecată.
Recursul este fondat.
În motivarea în drept a acțiunii, reclamanții au invocat dispozițiile care reglementează sporul de confidențialitate în actele normative succesive adoptate în domeniul salarizării funcționarilor publici - art. 18 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2004, art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2006, art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 6/2007 - considerându-le discriminatorii în condițiile în care Legea nr. 188/1999 și Legea nr. 7/2004.
Potrivit acestor dispoziții sporul de confidențialitate se acordă funcționarilor publici din aparatul de lucru al Guvernului în cuantum de până la 15% din salariul de bază, precum și funcționarilor publici din cadrul Administrației Prezidențiale, Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Ministerului Afacerilor Externe, Ministerului Integrării Europene, direcțiilor subordonate ministrului delegat pentru comerț din cadrul Ministerului Economiei și Comerțului, Consiliului Legislativ.
Așadar, legiuitorul a prevăzut expres și limitativ categoriile de funcționari publici cărora li se acordă sporul de confidențialitate.
Nu pot fi reținute dispozițiile legale care guvernează materia discriminării. Eliminarea diferențelor existente cu privire la salarizarea diferitelor categorii de funcționari publici nu poate fi atinsă pe cale judiciară, căci judecătorului nu îi este permis să extindă, peste ceea ce legea îi îngăduie, dispoziții dintr-o lege specială aplicabile anumitor subiecte de drept, considerându-le aplicabile și altor subiecte de drept care se consideră discriminate. O asemenea conduită a judecătorului ar fi contrară principiului constituțional al separației puterilor în stat (art. 1) și dispozițiilor art. 61 din Constituție potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare.
Art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului se referă la interzicerea discriminării în exercitarea drepturilor și libertăților recunoscute de convenție. Ori, astfel cum s-a reținut anterior, salarizarea diferitelor categorii de personal este atributul exclusiv al legiuitorului național și nu face obiectul convenției. Pe de altă parte, discriminarea se constată în raport de anumite criterii - definite atât de art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și de art. 1 din Protocolul nr. 12 la convenție, cât și prin art. 2 alin. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 137/1999 - criterii a căror incidență în cauză nu poate fi reținută. Nu se poate vorbi de discriminare în materia salarizării decât în măsura în care se constată existența unor condiții de egalitate, astfel cu se prevede expres prin art. 2 alin. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 137/2000. Ori, în cauză, asemenea de condiții de egalitate nu subzistă dat fiind statutul socio-profesional, cariera profesională, îndatoririle de serviciu și răspunderile diferite. Prin acțiune reclamanții nu au evidențiat împrejurări de natură să facă aplicabil principiul discriminării, în sensul că nu au demonstrat, prin intermediul atribuțiilor legale de serviciu, că au acces la aceeași categorie de informații, respectiv la natura și importanța economico-politică a acestor informații, având în vedere, poziția în stat, a autorităților publice centrale la care face referire expresă art. 15 alin. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 6/2007.
În sensul că este necesar a fi constatate condiții de egalitate (potrivit art. 2 alin. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000) s-a pronunțat și Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea Marckx împotriva Belgiei din 13 iunie 1979; s-a considerat că o distincție este discriminatorie dacă "este lipsită de justificare obiectivă și rezonabilă", adică dacă nu există un "raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit".
Este evident că legiferarea diferențiată a sporului de confidențialitate se justifică obiectiv și rezonabil avându-se în vedere criteriul pericolului generat de divulgarea unor informații care privesc politica economico-financiară a statului și la care au acces numai anumite categorii de funcționari publici.
Față de cele ce preced, curtea de apel constată că recursul este fondat, hotărârea recurată urmând a fi modificată în ceea ce privește soluția dată acțiunii, pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 4 și 9 din Codul d e procedură civilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul contencios administrativ promovat de recurenta - pârâtăMINISTERUL JUSTIȚIEIîmpotriva sentinței civile nr. 356 din 18 iunie 2008, pronunțată de Tribunalul Bacău în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații - reclamanți, I, șiși intimații - pârâțiMINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR B, CONSILIUL NAȚIONAL PENTRU COMBATEREA DISCRIMILĂRII B, CURTEA DE APEL BACĂU și TRIBUNALUL BACĂU.
Modifică în parte sentința civilă nr. 356 din 18.06.2008 a Tribunalului Bacău.
Respinge ca nefondată acțiunea formulată împotriva pârâților Ministerul Justiției, Curtea de APEL BACĂU și Tribunalul Bacău.
Menține celelalte dispoziții ale sentinței.
Pronunțată în ședință publică, azi,06 2008.
Irevocabilă.
Președinte, - - - | Judecător, - - | Judecător, - |
Grefier, |
Red.
Red.
3 ex. 03 dec. 2008
Președinte:Mona Gabriela CiopragaJudecători:Mona Gabriela Ciopraga, Morina Napa, Vera
