Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 894/2009. Curtea de Apel Galati
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL GALAȚI
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIE Nr. 894
Ședința publică de la 29 Octombrie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Vasile Susanu
JUDECĂTOR 2: Dorina Vasile
JUDECĂTOR 3: Mariana Trofimescu
Grefier - -
.-.-.-.-.-.-.-.-.
La ordine fiind soluționarea recursului declarat de pârâta CASA JUDEȚEANĂ DE PENSII G, cu sediul în G,- împotriva sentinței nr.771/19.06.2009 pronunțată de Tribunalul Galați în dosarul nr-.
La apelul nominal făcut în ședința publică a răspuns recurenta Casa Județeană de Pensii G prin consilier juridic, intimata - prin mandatar, lipsă fiind intimata Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale.
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier care învederează instanței că recursul este motivat, și intimata - a depus întâmpinare la dosar, după care;
Reprezentantul recurentei precizează că a studiat întâmpinarea și nu solicită termen în acest sens.
Nemaifiind alte cereri de formulat, Curtea constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul în dezbateri.
Reprezentantul recurentei, față de considerentele expuse pe larg în motivele de recurs și prevederile legale, solicită admiterea recursului, modificarea în parte a sentinței recurate ca nelegală și netemeinică iar în rejudecare respingerea acțiunii formulată de reclamanta --.
Intimata -- prin mandatar solicită respingerea recursului și menținerea sentinței ca fiind legală și temeinică.
CURTEA
Asupra recursului de față;
Prin sentința nr. 771/2009 s-a admis parte acțiunea formulată de reclamanta în contradictoriu cu pârâta CASA JUDEȚEANĂ DE PENSII G având ca obiect drepturi bănești reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În consecință a fost obligată pârâta la plata acestor drepturi bănești pentru perioada 1 ianuarie 2004 - 15 octombrie 2007 actualizat conform indicelui de inflație de la data nașterii dreptului până la data plății efective.
Totodată s-a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu CNPAS B, pentru lipsa calității procesuale pasive.
Pentru a pronunța această sentință prima instanță a reținut că drepturile solicitate sunt prevăzute expres de lege, fiind ocrotite de Constituție și Convenția Europeană, Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale nu are calitate procesuală pasivă în cauză, deoarece nu există raporturi de serviciu între aceasta și reclamantă.
Împotriva acestei sentințe în termen legal a declarat recurs pârâta, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivare recurenta a arătat că prima instanță a pronunțat soluția cu interpretarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor nr.OUG92/2004, nr.OG2/2006 și nr.OG6/2007 pentru următoarele considerente:
Hotărârea este dată cu încălcarea legii. Acordarea drepturilor respective a fost suspendată, astfel încât acestea vor fi acordate la o dată ulterioară, în momentul în care bugetul asigurărilor sociale va permite acest lucru, drepturile solicitate neputând fi acordate retroactiv.
Același principiu se regăsește și în art.4 al.2 din Legea nr.303/2004 potrivit căruia judecătorii nu pot refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă.
Prin Ordonanța nr.6/2007 au fost reglementate drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și drepturile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.
Potrivit art.1 al.2 din OG nr.6/2007 sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile și stimulentele și alte drepturi.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare se circumscriu noțiunii de sporuri care fac parte din structura salariului funcționarilor publici, așa cum rezultă din prevederile art.31 al.1 din Legea nr.188/1999, republicată.
OG nr.6/2007 nu a abrogat prevederile textului enunțat, prin care s-a stabilit structura salariului funcționarilor publici, ci dimpotrivă la art.48 se arată că, prezenta ordonanță se completează cu prevederile Legii nr.188/1999 republicată, precum și cu dispozițiile actelor normative speciale care reglementează salarizarea și alte drepturi pentru personalul bugetar.
Așadar, acordarea acestor suplimente se circumscrie prevederilor legale invocate mai sus, suspendarea dispusă prin actele menționate încetându-și aplicabilitatea, context în care dreptul revine în patrimoniul reclamanților, devenind actual.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare sunt elemente componente ale salariului de bază al funcționarului public, astfel încât devin aplicabile prevederile art.37 din OG nr.6/2007 text în temeiul căruia salariile funcționarilor publici se plătesc înaintea oricăror alte obligații de plată ale autorității sau instituției publice și ele nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări.
În art. 37 al.3 teza ultimă din OG nr.6/2007 se prevede expres orice limitare sau renunțare efectuată cu încălcarea acestui principiu este lovită de nulitate absolută.
Legislația națională nu permite încălcarea drepturilor dobândite, prin art.41 al.2 din Constituția României, fiind consacrat dreptul salariaților la măsuri de protecție socială, art.38 din codul muncii sancționând cu nulitatea absolută orice act care limitează drepturile salariaților.
Atât timp cât prin art.63 din Lg.188/1999 este prevăzut că în carieră funcționarul poate promova în funcție publică și poate avansa în treptele de salarizare, promovarea fiind definită prin art.69 ca,modalitate de dezvoltare a carierei pentru ocuparea unei funcții publice superioare, în mod corelativ trebuie acordate și drepturile salariale corespunzătoare prevederilor art.31 al.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999 republicată.
Mai mult decât atât, este de principiu că o normă legală odată reglementată, trebuie să-și producă efectele, fiind împotriva rațiunii de a exista a legilor să aibă doar caracter formal.
Potrivit art.1 din Protocolul adițional nr.1 la Convenția pentru drepturile și libertățile fundamentale, orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea drepturilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului,
De asemenea, Pactul Internațional cu privire la drepturile civile și politice stabilește la art.19 pct.3 că exercițiul drepturilor și libertăților poate fi supus unor limitări prevăzute de lege ce sunt necesare apărării securității naționale și ordinii publice, fapt ce implică inclusiv posibilitatea unor restricții privind exercitare acestor drepturi, ori, în speță, nu se poate aprecia că neacordarea sau acordare unor sporuri doar unor categorii de personal a fost justificată pentru apărarea securității naționale și a ordinii publice.
Prevederile menționate au ca obiect interdicția oricăror discriminări în exercitarea drepturilor și libertăților sau, altfel spus, dreptul la egalitate.
Principiul egalității în fața legilor și autorităților publice se aplică prin natura lui, tuturor drepturilor și libertăților consacrate prin Constituție sau lege.
Acest principiu este prevăzut și de art.14 din Convenția Europeană pentru apărarea drepturilor omului și a fost consacrat și în practica jurisdicțională a Curții Europene a Drepturilor Omului, care a reținut că orice diferență de tratament făcută de stat între indivizi în situații similare, trebuie să-și găsească o justificare obiectivă și rezonabilă.
Reclamanții au avut o speranță legitimă la momentul introducerii acțiunii, având în vedere că instanțele au admis acțiuni având ca obiect plata celor două sporuri.
Pe de altă parte, în hotărârea Beian contra României, CEDO a arătat că statul trebuie să pună în practică legea cu o claritate și coerență rezonabilă pentru a evita pe cât posibil insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiecții de drept interesați, care are drept consecință privarea acestora de posibilitatea obținerii beneficiului drepturilor.
În consecință, prin nerecunoașterea drepturilor ce decurg din textele de lege invocate, este încălcat principiul egalității în drepturi consacrat de art.16 din Constituția României republicată și principiul egalității de șanse prevăzut de art.39 al.1 lit.d din Legea nr.53/2003.
În fine, cu privire la natura drepturilor solicitate, în hotărârea Gasus - împotriva Olandei din 23.02.1995, Curtea a explicat că noțiunea de bun reglementată de art.1 al Protocolului are o semnificație autonomă și în mod evident nu se limitează numai la proprietatea unor bunuri corporale, anumite alte drepturi și interese care constituie active pot fi considerate drepturi de proprietate și deci bunuri în sensul acestei dispoziții.
CEDO a arătata că noțiunea de bun se referă la orice valoare patrimonială ca ansamblu de interese care decurg din raporturile cu conținut economic pe care o persoană ar fi putut efectiv și ilicit să le dobândească.
Prin decizia nr.20/21.09.2009 a ÎCCJ s-a admis recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă ÎCCJ și s-a stabilit că în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art.31 al.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999 privind statutul funcționarilor public, republicată, în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Potrivit art.329 pr.civ, această decizie se publică în Monitorul Oficial al României, partea I moment în care devine obligatorie pentru instanțe.
Având în vedere însă această decizie nu s-a redactat si nu s-a publicat în Monitorul Oficial al României pentru a deveni obligatorie cât și pentru argumentele expuse, Curtea apreciază că acțiunea reclamanților este fondată.
Examinând sentința pronunțată prin prisma motivelor invocate, dar și din oficiu, sub toate aspectele conform art.3041Cod proc.civilă, Curtea constată că prima instanță a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor legale în materie și o integrală apreciere a materialului probator administrat în cauză, pronunțând o sentință legală și temeinică, a cărei reformare nu se impune.
Suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, sunt prevăzute de art.31 alin.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, potrivit căruia: pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: - salariul de bază; sporul de vechime în muncă; suplimentul postului; suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Până la republicarea din anul 2007 Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, când s-a dat textelor o nouă numerotare, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare erau prevăzute la art.29 alin.1 lit.c) și d) din Legea nr.188/1999.
Drepturile care fac obiectul prezentei acțiuni au luat naștere prin intrarea în vigoare a Legii nr.161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnitarilor publici, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției ( 21 aprilie 2003). Acest act normativ a modificat vechiul art.29 din Legea nr.188/1999 în sensul că prevede, la art.XIII, pct.21, dreptul funcționarilor publici la "suplimentul postului" și " suplimentul gradului".
"Suplimentul gradului" a devenit ulterior, prin art.1 pct.30 din Legea nr.251/2006 "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
La 23 noiembrie 2004, prin intrarea în vigoare a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr.92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale ale funcționarilor publici, prevederile art.29 care prevedea dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare( al "gradului") au fost suspendate, conform art.44.
Ulterior, conform art.XIII din Legea nr.251/2006 care modifică și completează Legea nr.188/1999, prevederile art.29(inclusiv alin.1 lit.c) și d) care se referă la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare din Legea nr.188/1999 au reintrat în vigoare la data de 01.01.2007: "Prezenta lege intră în vigoare la 15 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu excepția prevederilor art.29, 56, 57, 58, 1 și ale art.60/1 alin.1 lit.b din Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, care intră în vigoare la data de 01.01.2007".
Ca urmare, la data prezentei acțiuni, conform Legii nr.188/1999, atât înainte de modificarea ei prin Legea nr.251/2006, cât și după republicare ( Partea I nr.365 din 29 mai 2007), reclamanta este îndreptățită la aceste sporuri fără nici o condiționare.
Drepturile de natură salarială care fac obiectul prezentei cauze sunt prevăzute de lege, însă aplicarea prevederilor respective a fost suspendată temporar, într-o perioadă anterioară.
Această suspendare nu presupune pierderea dreptului însuși, ceea ce ar echivala cu o abrogare a prevederilor legale, ci doar o cauză care împiedică, temporar, exercițiul dreptului.
În acest sens a reținut Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în Decizia nr.XII din 5 februarie 2007 într-un recurs în interesul legii privind plata primelor de concediu: " Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat".
Ca urmare se impune a distinge următoarele perioade în legătură cu aplicarea prevederilor legale care ne conferă dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare:
- de la 21 aprilie 2003 ( data nașterii dreptului prin intrarea în vigoare a Legii nr.161/2003) la 23 noiembrie 2004 ( data intrării în vigoare a nr.OUG92/2004) - legea prevede drepturile salariaților și obligația corelativă a instituției de a plăti suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
- de la 23 noiembrie 2004 la 1 ianuarie 2007 - drepturile salariaților de a primi sumele respective au fost suspendate, conform art.44 din nr.OUG 92/2004;
- de la 1 ianuarie 2007 până în prezent - legea prevede drepturile salariaților și obligația corelativă a instituției de a plăti suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare prin reintrarea în vigoare a art.29 din Legea nr.188/1999, conform art. XIII din Legea nr.251/2006.
Prescripția extinctivă a dreptului material la acțiune nu a curs întrucât exercițiul dreptului a fost suspendat printr-o normă legală expresă ( art.44 din nr.OUG92/2004) până la încetarea acestei suspendări conform art.XIII din Legea nr. 251/2006.
În acest sens sunt dispozițiile art.7 din Decretul nr.167/1958 privitor la prescripția extinctivă care prevede: " Prescripția începe să curgă de la data când se naște dreptul la acțiune de a cere executarea silită". 3 al articolului stipulează: " Dacă dreptul este sub condiție suspensivă sau cu termen suspensiv, prescripția începe să curgă de la data când s-a împlinit condiția sau a expirat termenul".
Pe de altă parte, prescripția extinctivă sancționează starea de pasivitate a titularului dreptului. Însă, starea de pasivitate a reclamantei nu s-a datorat unor aptitudini personale pur subiective, ci a fost generată de acte, fapte și împrejurări mai presus de voința sa, respectiv de apariția unor acte normative. În această ordine de idei, apreciază că sunt incidente în cauză disp.art.13 lit.a) din Decretul nr.167/1958 coroborat cu art.15 din același act normativ privind suspendarea cursului prescripției, o aplicație principiului " contra non valentem agree non currit praescriptio".
Trebuie arătat și faptul că norma legală de suspendare ( art.44 din nr.OUG53 din Constituția României prevede că: (1) Exercițiul unor drepturi sau unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor, desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unor calamități naturale, ale unui dezastru, ori ale unui sinistru deosebit de grav (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății".
Astfel, drepturile de natură salarială reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost restrânse în mod abuziv, fără justificare și contrar principiilor specifice unor societăți democratice, așa cum au fost statuate la art.53 din Constituție.
Dispozițiile art.38 din Legea nr.53/2000 - codul muncii ( lege organică) prevăd în mod imperativ că salariații nu pot renunța la drepturile ce le sunt recunoscute prin lege, iar limitarea acestor drepturi este lovită prin nulitate.
Astfel, se poate aprecia ca un drept derivând dintr-un raport juridic de muncă ( în sensul său larg), odată câștigat, nu mai poate fi anulat.
Cele două categorii de sporuri au fost introduse de legiuitor prin Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru a compensa gravele incompatibilități la care a fost supus prin această lege funcționarul public.
Instituirea celor două tipuri de sporuri salariale are menirea de a asigura funcționarului public venituri suficiente din activitatea pe care o desfășoară în funcție publică respectiv și să compenseze restrângerea libertății de a presta anumite activități (comerciale sau în baza altor contracte de muncă și colaborări - art.94 din Legea nr.161/2003).
Rațiunea legiuitorului a fost aceea de a asigura venituri suficiente funcționarului public, căruia îi este interzisă prestarea altor activități aducătoare de venit, cât și aceea de a asigura funcționarea eficientă a instituțiilor publice prin intermediul unor funcționari fideli și dedicați serviciului public.
Astfel, în contextul severelor incompatibilități prevăzute de lege acordarea drepturilor reclamate în prezenta cauză nu este numai în interesul particular al funcționarilor publici ci are în vedere și un interes de ordin general vizând funcționarea eficientă a instituțiilor statului cu personal de o bună calitate profesională și umană.
Legiuitorul a adoptat legea iar cei cărora li se adresează sunt obligați să o aplice. Prin prezenta acțiune se solicită instanței să dea eficiență acestei reguli elementare într-un stat de drept, obligând pârâții să se conformeze.
Este inadmisibil ca un drept instituit în mod necondiționat de lege să nu fie recunoscut și aplicat de cei cărora li se adresează norma legală. Este contrar noțiunii de "stat de drept" consacrată în Constituția României (art.1 alin.3), ca o lege să aibă un caracter pur formal. Legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei pentru a deveni efectivă, și nu în sensul neaplicării ei pe motivul că nu prevede, că nu este suficient de clară sau de îndestulătoare, principiu ce se regăsește și în art.3 din Codul civil.
Față de cele expuse și constatând că nu există alte motive de nelegalitate sau netemeinicie a sentinței instanței, de natură a fi luate în discuție și din oficiu, în temeiul art.312 Cod proc.civilă, Curtea va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN MAJORITATE DE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
RESPINGE ca nefondat recursul declarat de pârâta CASA JUDEȚEANĂ DE PENSII G, cu sediul în G,- împotriva sentinței nr.771/19.06.2009 pronunțată de Tribunalul Galați în dosarul nr-.
IREVOCABILĂ.
Pronunțată în ședința publică de la 29 Octombrie 2009.
PREȘEDINTE, JUDECĂTOR,
- - - -
Grefier,
- -
Red.VD/18.12.2009
Tehno ZE/18.12.2009
Ex.5
Fond:
OPINIE SEPARATĂ,
În dezacord cu opinia membrilor completului de judecată, apreciem că soluția corectă în cauză era aceea de admitere a recursului, modificare a sentinței instanței de fond și în rejudecare, prin reaprecierea dispozițiilor legale aplicabile cauzei de față, se impunea respingerea acțiunii reclamanților.
Actele normative la care se referă reclamanta nu prevăd și baza legală pentru calcularea și acordarea suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare.
Pentru a fi posibilă cuantificarea acestor suplimente de salarizare ca părți componente ale salariului funcționarilor publici este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea Legii nr.188/1999, atribuție ce revine însă legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din legea menționată.
Sub acest aspect practica Înaltei Curți de Casație și Justiție este în sensul inadminisibilății în condițiile art.1 din Legea nr.554/2004 cererea de chemare în judecată, prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special.
Modalitatea de calculare nefiind reglementată, acordarea acestor drepturi presupune pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume imposibil de calculat, iar din punct de vedere, eventuala cuantificare de către instanță în raport de diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr.820/2008 în care s-a reținut că instanțele judecătorești nu au competență să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative, astfel că nu au competența de a se substitui legiuitorului sau executivului în privința acordării unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
JUDECĂTOR,
- -
Președinte:Vasile SusanuJudecători:Vasile Susanu, Dorina Vasile, Mariana Trofimescu
