Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 971/2009. Curtea de Apel Timisoara
| Comentarii |
|
ROMANIA
CURTEA DE APEL TIMIȘOARA OPERATOR 2928
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR--22.04.2009
DECIZIA CIVILĂ NR. 971
Ședința publică din 23 iunie 2009
PREȘEDINTE: Dascălu Maria Cornelia
JUDECĂTOR 2: Claudia LIBER -
JUDECĂTOR 3: Belicariu Maria
GREFIER: - -
S-a luat în examinare recursul declarat de recursul declarat de reclamantul recurent G împotriva sentinței civile nr. 194/03.02.2009 pronunțată de Tribunalul Arad în dosarul nr-, în contradictoriu cu pârâta intimată Direcția Generală a Finanțelor Publice A, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici.
La apelul nominal făcut în ședință publică se prezintă avocat în reprezentarea reclamantului recurent și consilier juridic în reprezentarea pârâtei intimate.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care reprezentantul reclamantului recurent depune la dosar dovada achitării taxei judiciare de timbru în sumă de 5 lei și timbru judiciar 0,5 lei, conform procedurii de citare.
Se constată că s-a depus la dosar prin registratura instanței, întâmpinare de către intimată care se comunică reprezentantului reclamantului recurent.
Reprezentantul reclamantului recurent depune la dosar înscrisurile prin care invocă excepția de nelegalitate a deciziei atacate și a preavizului nr. 26.743/28.08.2008 emise de A și excepția nulității absolute a deciziei mai sus amintite, acte care se comunică reprezentantului intimatei.
Instanța pune în discuția părților conexarea dosarului - cu dosarul nr-, având același obiect și aceleași părți.
Reprezentantul reclamantului precizează că nu mai insistă în conexarea dosarelor, privind sancțiunea disciplinară, întrucât dosarul nr- s-a soluționat irevocabil și solicită suspendarea judecării cauzei.
Reprezentantul intimatei depune la dosar decizia despre care se face vorbire pentru exemplificarea practicii judiciare.
Instanța respinge cererea de conexare a dosarelor.
Nemaifiind formulate cereri, instanța acordă cuvântul în dezbaterea recursului. Reprezentantul recurentului solicită admiterea excepției de nelegalitate a actelor, casarea sentinței atacate cu trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe, fără cheltuieli de judecată.
Reprezentantul intimatei solicită respingerea recursului și menținerea hotărârii atacate ca temeinică și legală, fără cheltuieli de judecată.
CURTEA
Prin acțiunea în contencios administrativ înregistrată la Tribunalul Arad la data de 07.11.2008, reclamantul G a chemat în judecată pe pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice A, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța obligarea pârâtei la anularea raportului de evaluare a performanțelor individuale ale reclamantului pentru anul 2007; anularea preavizului nr. 26743/28.08.2008 și a Deciziei nr. 477/07.10.2008; suspendarea aplicării acestei decizii până la soluționarea irevocabilă a acțiunii; reîncadrarea reclamantului în funcția publică de șef de administrație deținută inițial anterior întocmirii raportului de evaluare, iar în subsidiar reîncadrarea sa pe funcția de consilier clasa I grad profesional; constatarea suspendării raporturilor de muncă pe care le are reclamantul cu DGFP A ca urmare a încadrării sale ca și consilier în Biroul al Senatorului; obligarea pârâtei la plata drepturilor salariale corespunzătoare funcției pe care va fi reîncadrat precum și a tuturor beneficiilor conexe pentru perioada de la care va înceta suspendarea raportului de muncă până la reîncadrarea sa, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.
Prin sentința civilă nr. 194/03.02.2009, pronunțată de Tribunalul Arad, s-a respins, ca inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul G, în contradictoriu cu pârâta Direcția generală a Finanțelor Publice A pentru anularea raportului de evaluare a performanțelor individuale pentru anul 2007, anularea preavizului nr. 26743/28.08.2008 și a Deciziei nr. 477/07.10.2008 emise de pârâtă, pentru constatarea suspendării raporturilor de muncă cu pârâta și pentru obligarea pârâtei la plata drepturilor salariale corespunzătoare funcției pe care a ocupat-o, cu plata beneficiilor aferente până la reîncadrarea în muncă, fără cheltuieli de judecată.
În motivarea hotărârii atacate se arată următoarele:
Reclamantul a fost încadrat pe funcția publică de șef de administrație.
Regimul juridic aplicabil statutului funcționarului public este reglementat de Legea nr. 188/1999 republicată.
Prin cererea introductivă reclamantul, funcționar public, a solicitat anularea actelor administrative emise de pârâtă respectiv raportul de evaluare a performanțelor individuale pentru anul 2007, preavizul nr. 26743/28.08.2008 și a Deciziei nr. 477/07.10.2008.
Potrivit dispozițiilor art. 89 alin. 1 din legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 251/2006, " În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public".
Legea nr. 554/2004 în art. 7 statuează în mod expres că, " înainte de a se adresa instanței de judecată, cel care se consideră vătămat într-un drept al său este obligat să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte, a acestuia".
Instanța a constatat că prin Decizia nr. 477/07.10.2008, autoritatea publică a dispus destituirea reclamantului din funcția publică deținută.
Instanța a constatat că reclamantul a atacat direct în instanță actele administrative emise de pârâtă, fără a urma în prealabil procedura administrativă a recursului grațios.
Instanța a apreciat ca nefondată susținerea reclamantului privitor la neobligativitatea parcurgerii procedurii prealabile reglementate de art. 7 din legea contenciosului administrativ, acesta făcând analogie cu prevederile art. 205 din Codul d e procedură fiscală care reglementează procedura administrativă prealabilă obligatorie acolo unde este cazul, după cum arată reclamantul.
Tribunalul a reținut că în mod eronat reclamantul a făcut trimitere la dispozițiile legale reglementate de art. 205 din Codul d e procedură fiscală, întrucât aceste prevederi legale nu se circumscriu speței deduse judecății, obiectul litigiului în speță fiind anularea unor acte administrative emise de o autoritate publică, actul administrativ fiind definit în art. 2 din Legea nr- a contenciosului administrativ.
Reclamantul se află într-o gravă eroare făcând analogie cu actul administrativ fiscal al cărui reglementare juridică este reglementată într-adevăr în cuprinsul art. 205 din Codul d e procedură fiscală, dar ale cărei norme juridice sau procedura aplicabilă în sistemul căilor de atac, nu au nici o relevanță raportat la obiectul cauzei.
Nici susținerea reclamantului privitor la faptul că în decizia contestată se indică doar termenul de 30 de zile pentru a fi contestată la instanța de contencios administrativ și nu se indică și calea administrativă de urmat în procedura prealabilă nu poate fi considerat un argument legal în vederea exonerării sale de necunoașterea prevederilor legale incidente în materie.
A accepta interpretarea dată prevederilor legale care dispun cu titlu imperativ și inderogabil obligativitatea parcurgerii procedurii administrative a recursului grațios, în cazul acțiunii în anularea unui act administrativ, ar însemna a lipsi practic de conținut însăși norma juridică edictată de legiuitor în art. 7 din legea contenciosului administrativ. Din economia articolului de lege menționat rezultând fără nici un echivoc voința legiuitorului în respectarea principiului aplicabil căilor de atac administrative și anume principiul revocabilității actului administrativ de către organul emitent.
Instanța a înlăturat astfel apărarea reclamantului privitor la aspectul invocat, precum că dispozițiile legale reglementate de Legea nr. 188/1999 trebuie interpretate în sensul exercitării căii de atac împotriva actului administrativ prin adresarea directă la instanța de contencios administrativ.
Instanța dând eficiență dispozițiilor art. 89 din Legea 251/2006 care modifică Legea nr. 188/1999 a apreciat că, excepția invocată de către pârâtă este judicios întemeiată și apreciază că organul emitent al actului administrativ are dreptul conferit de lege ca pe calea controlului administrativ intern să verifice legalitatea obiectivă a actului administrativ să fie astfel sesizată de existența vătămării unui drept subiectiv, dându-se astfel posibilitatea ca pe cale administrativă să se aprecieze și să se restabilească ordinea de drept încălcată.
Din această perspectivă instanța a reținut și aspectul, că reclamantul a contestat raportul de evaluare ca act premergător la emiterea Deciziei de destituire din funcția publică dar nu a atacat Decizia de soluționare a contestației emisă de către pârâtă.
Instanța a avut în vedere și faptul că, potrivit jurisprudenței constante a dreptului intern, care este în concordanță cu jurisprudența CEDO, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 99/22 febr. 2005, statuat că instituirea prin lege a unei plângeri prealabile nu este de natură să îngrădească liberul acces la justiție, neputând fi vorba nici despre o încălcare a dispozițiilor art. 52 alin. 2 din Constituție, republicată, prin care se conferă legiuitorului competența de a stabili condițiile sau limitele exercitării drepturilor recunoscute persoanelor vătămate în drepturile sau interesele lor legitime și nici despre încălcarea art. 53 din Constituție, republicată, întrucât nu este vorba despre o restrângere a dreptului de acces la justiție, ci această procedură prealabilă obligatorie reprezintă în fapt, condiționarea exercițiului de a sesiza instanța de contencios administrativ de nerespectarea unei anumite proceduri și a unor termene procedurale.
Cum reclamantul nu a exercitat recursul administrativ grațios sau ierarhic prev. de art. 7 din Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ, procedură obligatorie pentru promovarea acțiunii în justiție, având ca obiect anularea actului administrativ, în termenul legal de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ atacat la organul emitent, Tribunalul, în temeiul art. 1 din legea contenciosului administrativ raportat la art. 137 Cod procedură civilă, a admis excepția, ca fiind întemeiată și a respins acțiunea reclamantului ca inadmisibilă. Această excepție fiind o excepție procesuală, absolută și dirimantă, instanța nu a intrat în cercetarea fondului cauzei.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul recurent G, solicitând casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare iar în subsidiar, modificarea în tot a hotărârii atacate cu consecința admiterii acțiunii așa cum a fost formulată, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea recursului se arată în esență, următoarele:
Prin sentința nr. 194/03.02.2009 Tribunalul Arada respins acțiunea reclamantului, prin care a solicitat anularea aos erie de acte administrative emise de intimată, precum și obligarea acesteia la reîncadrarea sa cu consecința plății drepturilor salariale până la reîncadrare.
Cu toate că acest lucru nu reiese din dispozitiv, instanța a respins acțiunea ca fiind inadmisibilă, reținând că reclamantul nu a exercitat recursul administrativ grațios cu toate că avea această obligație.
Recurentul consideră că hotărârea este eronată, în primul rând este nemotivată deoarece ignoră argumentele cuprinse în concluziile scrise depuse pentru termenul de pronunțare din 03.02.2009 cu privire la necesitatea recursului grațios iar în al doilea rând fiindcă nu motivează de ce a respins capetele de cerere la care nu a fost nevoie de o asemenea procedură.
Având în vedere că fondul cauzei nu a fost judecat, în temeiul art. 20 aliniatul 3 din Legea nr. 554/2004, se impune trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.
Cu privire la excepția de inadmisibilitate a acțiunii, raportat la primul capăt de cerere ce vizează anularea raportului de evaluare a performanțelor, recurentul arată că a parcurs procedura prealabilă și a depus în fața primei instanțe atât contestația cât și răspunsul primit.
În ce privește al doilea capăt de cerere, raportat la preaviz și la decizia de eliberare din funcție, arată că la data de 12.09.2008 a înțeles să conteste acest preaviz și consideră că recursul său grațios s-a îndreptat și împotriva actelor subsecvente necesare cum este decizia de eliberare din funcție.
Consideră că procedura prealabilă a recursului grațios nu este necesară în această situație. Astfel dispozițiile art. 106 din Legea nr. 188/1999 stipulează cât se poate de clar că "în cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu.
În aceste condiții, respingerea acțiunii ca fiind inadmisibilă fără măcar a analiza fiecare capăt de cerere în parte este profund nelegală.
Referitor la fondul cauzei, arată că a fost încadrat pe funcția publică de de administrație în localitatea, funcție din care a făcut obiectul unei evaluări a îndeplinirii criteriilor de performanță profesională pentru anul 2007. În urma acestei evaluări, a fost întocmit raportul din data de 24.07.2008, care i-a notat performanțele profesionale cu nota finală 1,46 și calificativul nesatisfăcător.
La întocmirea raportului de evaluare nu s-au respectat mai multe condiții legale imperative.
Mai mult decât atât, solicită să se observe că evaluatorul său, i-a interzis accesul în instituția în care era încadrat pe respectiva funcție publică, începând cu data de 21.12.2007, în acest sens fiind emisă o adresă către Inspectoratul Județean de Jandarmi.
Mai solicită să se observe că procedura de evaluare a performanțelor sale nu s-a realizat în cele trei etape prevăzute de art. 5 din Anexa 3 la HG nr. 1029/2003, omițându-se cea a interviului.
La data de 29.08.2008, a depus spre atenția pârâtei cererea înregistrată sub nr. 27378 prin care arată că trebuie suspendat prin efectul legii raportul de muncă pe care îl avea cu pârâta, având în vedere că începând cu data de 01.09.2008 urma să fie încadrat ca și consilier în cadrul biroului senatorial.
Potrivit art. 94 aliniatul 1 litera b din Legea nr. 188/1999 "raportul de serviciu se suspendă de drept atunci când funcționarul public este încadrat la cabinetul unui demnitar". De asemenea potrivit art. 96 aliniatul 3 din aceeași lege "pe perioada suspendării raportului de serviciu autoritățile și instituțiile publice au obligația să rezerve postul aferent funcției publice - Pe perioada suspendării raporturile de serviciu ale funcționarilor publici nu pot înceta și nu pot fi modificate decât cu inițiativa sau cu acordul funcționarului public în cauză".
Recurentul arată că este lovită de nulitate și decizia subsecventă preavizului care de asemenea a fost emisă la o dată la care raportul său de muncă era suspendat și solicită să se observe că eliberarea sa din funcție s-a realizat dintr-un post în care fusese retrogradat pe motive disciplinare ulterior întocmirii evaluării, de asemenea pentru motive total neîntemeiate, măsură care a fost contestată de asemenea de reclamant în alt dosar.
În drept, recurentul invocă disp. Art. 299, art. 304 pct. 7, 9. pr. Civilă.
La dosar s-a depus de către intimată, întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului menținerea sentinței atacate, în sensul respingerii acțiunii ca inadmisibilă și pe cale de consecință menținerea deciziei de destituire din funcția publică.
În motivarea întâmpinării se arată în esență următoarele:
Sentința pronunțată este temeinică și legală fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor legale aplicabile în speță.
Cu privire la anularea deciziei de destituire nr. 477/07.10.2008 invocă excepția de inadmisibilitate a acțiunii întrucât nu a fost urmată procedura prealabilă obligatorie.
Arată că așa cum corect a reținut prima instanță, recurentul nu a urmat procedura prealabilă prevăzută în mod expres de Legea contenciosului administrativ.
În cazul destituirii din funcție ca urmare a obținerii calificativului nesatisfăcător este obligatorie procedura prealabilă întrucât textul de lege folosește expresia "în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ".
În subsidiar pe fondul cauzei, solicită respingerea recursului formulat ca nefondat arătând că prin raportul de evaluare a performanțelor individuale a recurentului pe anul 2007, evaluare efectuat de Directorul Executiv al A, d-l și contrasemnat de Vicepreședintele ANAF dl/, s-a acordat recurentului calificativul "", recurentul având nota finală de evaluare 1,46. Această evaluare a avut în vedere activitatea recurentului pe anul 2007.
Solicită să se constate că recurentul nu a contestat nici o notă cuprinsă în raportul de evaluare și apreciază că nici nu există motive să o facă.
Având în vedere aceste aspecte, apreciază că recursul nu este fondat nici în ceea ce privește fondul, motiv pentru care solicită respingerea acestuia ca nefondat, cu consecința menținerii sentinței atacate ca temeinică și legală.
Analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate și prin prisma disp. art. 304 ind. 1 Cod procedură civilă și văzând că nu sunt incidente disp. art. 306 alin. 2 Cod procedură civilă, instanța conform art. 312 alin. 1 Cod procedura civilă, îl va respinge ca nefondat si va menține ca temeinica si legală hotărârea recurată, pentru următoarele considerente:
Instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu respectarea dispozițiilor legale în materie, fără să fie incident vreunul din motivele prev. De art. 304 pct. 7 și 9. pr. Civilă, care impun modificarea hotărârii recurate, sau motivele de casare prev. De art. 304 pct. 1-5. pr. Civilă.
În ceea ce privește excepția de nelegalitate a deciziei nr. 477/2008, a preavizului nr. 26.743/28.08.2008 și a Raportului de evaluare a performanțelor individuale pe anul 2007, emise de A, excepții invocate de către recurent în fața instanței de recurs, Curtea le-a respins ca inadmisibile, întrucât disp. Art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ce reglementează, Actele nesupuse controlului și limitele controlului prevede că,(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
Actele a căror excepție de nelegalitate este invocată de către recurent au fost contestate de către recurentul reclamant în baza procedurilor speciale prevăzute de nr.HG 1029/2003, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, astfel că acestea nu pot fi analizate de către instanța de contencios administrativ în baza disp. Art. 4 din legea nr. 554/2004, respectiv pe calea excepției de nelegalitate.
Recurentul consideră că hotărârea recurată este nemotivată deoarece ignoră argumentele cuprinse în concluziile scrise depuse pentru termenul de pronunțare din 03.02.2009, apărare ce nu poate fi primită de către C, întrucât dezbaterea pe fond a cauzei a avut loc la termenul de judecată din data de 27.01.2009, când la cererea reprezentantului reclamantului instanța a dispus amânarea pronunțării pentru ca acesta să depună concluzii scrise la dosar.
Dispozițiile art. 146. pr. Civilă se referă la depunerea concluziilor scrise,după închiderea dezbaterilor, rolul acestora fiind să fixeze cu mai multă rigoare elementele de bază ale apărării, fiind o sinteză mai restrânsă, o schiță a concluziilor orale. Prin aceste nu se pot formula cererii noi, nu se poate completa sau preciza cererea introductivă.
Astfel că instanța de fond nu avea obligația să analizeze argumentele cuprinse în concluziile scrise depuse de reprezentantul reclamantului la dosar, ci să examineze probele administrate pe parcursul procesului până la momentul dezbaterilor pe fond cauzei.
Tribunalul nu a analizat acțiunea reclamantului pe fondul său, ci a respins-o ca inadmisibilă urmare a neîndeplinirii de către reclamant a procedurii administrative prealabile prev. De art. 7 din Legea nr. 554/20004 a contenciosului administrativ, soluția fiind legală, astfel că nu se impune trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, cum greșit susține recurentul.
În ceea ce privește îndeplinirea procedurii administrative prealabile prev. de art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, Curtea constată că s-a optat pentru soluția menținerii caracterului obligatoriu al acestei procedurii, pornindu-se și de la faptul că o asemenea soluție este impusă și de noua Constituție Europeană, care consacră pentru prima dată în catalogul drepturilor fundamentale,dreptul cetățeanului la o bună administrare.
Instanța nu poate primi apărarea reprezentantului reclamantului, conform căreia nu se impunea îndeplinirea acestei proceduri pentru toate capetele de cerere din acțiunea reclamantului, și că la data de 12.09.2008 a înțeles să conteste preavizul și consideră că recursul său grațios s-a îndreptat și împotriva actelor subsecvente cum este decizia de eliberare din funcție, întrucât potrivit disp. Art. 106 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, modificată, în cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul le consideră neîntemeiate sau nelegale, acesta se poate adresa instanței de contencios administrativ,în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ.
acestui text de lege a fost făcută în mod corect de către prima instanță, care a admis excepția inadmisibilității invocată de către pârâtă întrucât reclamantul nu a urmat procedura administrativă prealabilă pentru toate actele contestate, având în vedere caracterul obligatoriu al acestei procedurii indiferent de răspunsul primit de cel în cauză, cât și faptul că disp. art. 7 din Legea nr. 554/2004 sunt imperative.
Văzând că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge ca inadmisibile excepțiile de nelegalitate invocate de recurentul reclamant.
Respinge recursul declarat de recurentul G împotriva sentinței civile nr. 194/2009 pronunțată de Tribunalul Arad în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimata
Fără cheltuieli de judecată.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 23 iunie 2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR JUDECĂTOR
- - - LIBER - - -
GREFIER
- -
Red.M/20.07.2009
Tehnodact / 2 ex./21.07.2009
Prima instanță: Tribunalul Arad
Judecător
Președinte:Dascălu Maria CorneliaJudecători:Dascălu Maria Cornelia, Claudia, Belicariu Maria
