Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 98/2010. Curtea de Apel Constanta
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CONSTANȚA
SECȚIA COMERCIALĂ, MARITIMĂ ȘI FLUVIALĂ,
CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ NR. 98/CA
Ședința publică de la 17 Februarie 2010
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Elena Carina Gheorma
JUDECĂTOR 2: Nastasia Cuculis
JUDECĂTOR 3: Mihaela
Grefier -
Pe rol judecarea recursului în contencios administrativ declarat de recurenții reclamanți - )., -, -, G, toți cu domiciliul ales la sediul Primăriei, județul T, împotriva sentinței civile nr. 2009/23.10.2009 pronunțată de Tribunalul Tulcea în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații pârâți -PRIMĂRIA COMUNEI, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI, cu sediul în comuna, județul T, având ca obiect - litigiu privind funcționarii publici (Legea nr.188/1999).
La apelul nominal făcut în ședință publică se constată lipsa părților.
Procedura de citare este legal îndeplinită, părțile fiind citate cu respectarea dispozițiilor art. 87 și următoarele din Codul d e procedură civilă.
În referatul oral făcut asupra cauzei grefierul de ședință învederează că recursul formulat de reclamanți este motivat, scutit de plata taxei judiciare de timbru. La data de 15.02.2010 recurenții reclamanți au depus la dosar concluzii scrise.
Curtea constată că nu sunt motive de amânare, apreciază dosarul în stare de judecată și rămâne în pronunțare luând act că se solicită judecata cauzei în lipsă.
CURTEA
Asupra recursului în contencios administrativ de față:
1.Obiectul litigiului și părțile din proces
Prin cererea adresată Tribunalului Tulcea și înregistrată la nr. 1673/88/29.06.2009, reclamanții(), -, G,au chemat în judecatăPrimăria Comunei și Consiliul Local,pentru a se dispune obligarea acestora la plata suplimentului postului în procent de 50% din salariul de bază și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 50% din salariul de bază, pentru intervalul 1 ianuarie 2005 - 1 mai 2009, precum și în continuare, actualizate cu rata inflației la data plății efective.
În motivare, reclamanții au arătat că în calitate de funcționari publici în cadrul instituției pârâte, începând cu 01.01.2005, aveau dreptul la plata celor două sporuri introduse în Legea nr. 188/1999 prin Legea nr. 161/2003, după care prin art. 44 din nr.OUG 92/2004, s-a suspendat aplicarea respectivelor dispoziții pentru perioada 2004 - 2006, cu toate că nr.OG 6/2007 stipulează expres că funcționarii publici beneficiază și de aceste categorii de sporuri.
S-a mai învederează că nici executivul și nici legiuitorul nu puteau suspenda sau abroga acest drept întrucât un drept derivând dintr-un raport juridic de muncă odată câștigat nu mai poate fi anulat, iar cenzurarea legalității suspendării succesive a actului normativ revine instanței, sub sancțiunea denegării de dreptate și nu Curții Constituționale.
Reclamanții au precizat, în continuare, că normele legale de suspendare contravin art. 41 și art. 53 din Constituție pentru că un drept nu poate fi restrâns în mod discriminatoriu și contrar echității impuse de o societate democratică,constituind un drept de remunerare a muncii care face parte din conținutul complex al dreptului fundamental la muncă, dar contravin și art. 16 alin. 1 și art.15 alin.2 din Constituție pentru că funcționarilor publici li s-a recunoscut acest drept prin lege și suspendarea nu presupune pierderea dreptului însuși,pe lângă faptul că dispozițiile art. 44 din nr.OUG92/2004 sunt retroactive întrucât suspendă retroactiv un drept câștigat sub imperiul Legii nr.188/1999.
În drept, s-au invocat dispozițiile art. 31 și art. 3 lit.f) din Legea nr. 188/1999, Legea nr.193/2006, Legea nr. 142/1998 și Legea nr.215/2006, Nr.OG 6/2007, Nr.OUG 13/2000, Decretul nr. 167/1958, Legea nr. 554/2004 și decizia nr. 185/12.02.2009 a Curții Constituționale.
In dovedirea cererii, reclamanții au depus la dosar, în copie, dispozițiile de numire în funcție publică și dovada depunerii jurământului, carnete de muncă, acte de stare civilă, practică judiciară, și alte înscrisuri.
Pârâții, legal citați, nu au depus întâmpinare.
La termenul de judecată din 7 august 2007 reclamanții au depus cerere precizatoare prin care au indicat perioada pentru care fiecare solicită sporurile, în funcție de data numirii în funcție.
2. Hotărârea tribunalului
Prin Sentința civilă nr. 2009/23.10.09.2009 pronunțată de Tribunalul Tulceas -a admis excepția prescripției dreptului la acțiune și s-a constatat prescris dreptul la acțiune cu privire la drepturile bănești aferente perioadei anterioare datei de 29 iunie 2006.
S-a respins cererea formulată de reclamanții (), -, G, în contradictoriu cu pârâții Primăria comunei și Consiliul Local al comunei, privind drepturile bănești solicitate începând cu 29 iunie 2006, ca nefondată.
Pentru a pronunța această hotărâre instanța de fond a reținut că reclamanții în calitate de funcționari publici în cadrul Primăriei aveau dreptul pentru activitatea desfășurată potrivit art. 31 din Legea nr. 188/1999, republicată, forma în vigoare începând cu 1 aprilie 2004,
la un salariu compus din salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
In perioada 2004 - 2006, dispozițiile cuprinse la literele c) și d) din textul legal menționat au fost suspendate prin acte normative succesive: nr.OUG 92/2004, Legea nr. 76/2005, nr.OUG 2/2006 și Legea nr. 417/2006.
Deși era prevăzut în mod expres că în compunerea salariului funcționarului public, pe lângă salariul de bază și sporul de vechime, intră și suplimentul postului, precum și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, legiuitorul nu a stabilit și cuantumul sporurilor în discuție sau un minim de criterii în baza cărora să poată fi determinate, limitându-se la precizarea că suplimentul prevăzut la lit. d) din art. 31 se stabilește în raport cu treapta de salarizare.
In aceste condiții, este evident că stabilirea cuantumului celor două suplimente a fost lăsată de legiuitor în competența Administrației a cărei activitate fundamentală este aceea a organizării legii sau a executării în concret a legii.
A stabili la acest moment legalitatea sau nelegalitatea dispozițiilor de suspendare nu este relevant în speță pe de o parte pentru că perioada de suspendare a expirat, iar pe de altă parte, pentru că suspendarea nu a vizat decât plata acestor drepturi salariale și nu existența acestora, ce nu a fost înlăturată, prevederile legale ce reglementau dreptul la cele două tipuri de sporuri producându-și efectele și în continuare.
Insă, în lipsa unui act infralegislativ emis sau adoptat de către Administrație, prin care să fie stabilit cuantumul sau procentul celor două suplimente solicitate de reclamantă, instanța nu are competența de a determina ea însăși întinderea drepturilor salariale deoarece s-ar substitui Administrației, ipoteză în care ar încălca principiul separației puterilor în stat, consacrat în art. 1 alin. 4 din Constituția României.
Prin urmare, funcționarii publici, înainte de a solicita plata respectivelor suplimente, ar trebui să acționeze în sensul determinării Administrației să-și îndeplinească atribuțiile de stabilire a cuantumului sau procentului sporurilor, după ce a rămas în pasivitate o atât de îndelungată perioadă de timp, profitând de faptul că s-a dispus suspendarea temporară a plăților acestora.
Este lipsit de eficiență că, la acest moment, să se dispună plata celor două sporuri salariale, în mod generic, întrucât, ulterior, în condițiile în care Administrația persistă într-o atare atitudine de pasivitate, o hotărâre pronunțată în sensul arătat ar fi imposibil de executat, în lipsa unor minime criterii de determinare, după cum s-a arătat.
De asemenea, chiar dacă se verifică o situație discriminatorie în raport cu alți funcționari publici ce au obținut hotărâri judecătorești prin care s-au admis acțiunile, o atare discriminare este doar aparentă întrucât, așa cum s-a învederat, acele hotărâri nu pot fi puse în executare pentru că nu se poate determina modul de plată.
Relativ la excepția invocată, este de relevat că, potrivit art. 3 și 7 alin. 1 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, termenul de prescripție este de 3 ani și începe să curgă de la data când se naște dreptul la acțiune, iar, în plus, art. 12 alin. 1 din același act normativ stipulează că, în cazul în care un debitor este obligat la prestații succesive, dreptul la acțiune cu privire la fiecare din aceste prestații se stinge printr-o prescripție deosebită.
In speță, aplicarea dispozițiilor cuprinse în art. 31 alin. 1 lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 a fost suspendată, nu aceeași a fost situația și pentru termenul de prescripție și respectiv dreptul la acțiune.
Or, față de data introducerii cererii, 29 iunie 2009, pentru drepturile bănești aferente intervalului 1 ianuarie 2005 - 29 iunie 2006, dreptul la acțiune a fost exercitat cu depășirea termenului general de prescripție.
Mai mult, prin decizia din 21 septembrie 2009 ÎCCJ, pronunțată într-un recurs în interesul legii, s-a statuat că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Cum potrivit art.329 alin.3 teza a-II-a Cod proc.civ. dezlegarea dată problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanțe, orice alte motive s-ar invoca nu pot conduce la o schimbare de soluție.
3.Recursul.
Împotriva acestei hotărâri în termen legal au declarat recurs reclamanții (), care au criticat-o ca fiind nelegală și netemeinică, pentru următoarele considerente:
- Consideră recurenții că aceste drepturi salariale nu pot fi retrase sau suspendate, în mod discriminatoriu deoarece contravine prevederilor art. 53 din Constituția României, exercițiul unor drepturi poate fi retras numai dacă se impune, în condiții expres definite. De asemenea, suspendarea acestor drepturi contravine și dispozițiilor art. 15 alin.2 din Constituție, întrucât s-au suspendat niște drepturi bănești în mod retroactiv câștigate prin Legea nr. 188/1999 republicată.
Suspendarea acestor drepturi contravine și dispozițiilor art. 18 și art. 39 alin.1 lit."d" din Legea nr. 35/2003 - Codul muncii, care prevăd imperativ ca salariații nu pot renunța la drepturile care le sunt recunoscute prin lege, limitarea sau suspendarea acestor drepturi fiind lovită de nulitate. Conform dispozițiilor art. 2 din OG nr. 6/24.01.2007 privind unele măsuri reglementate de drepturile salariale și ale altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.
- Mai arată recurenții că legislația aplicabilă în domeniul funcției publice începând cu anul 2003 restrâns dreptul la muncă al funcționarilor publici prin Legea nr. 161/2003, în sensul că funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități remunerate sau neremunerate.
Apreciază că în mod nelegal aceste drepturi nu le-au fost acordate începând cu 01.01.2004 și până în prezent.
- Consideră recurenții că în cauză sunt aplicabile prevederile art. 1 din Protocolul Adițional 1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale întrucât dreptul la suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare constituie un drept de creanță și deci un bun, de care au fost privați prin suspendarea aplicată dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188/1999.
Intimații pârâți legal citați nu au formulat apărări în cauză.
4.Curtea
Examinând recursulprin prisma criticilor aduse hotărârii de către recurenți și care au fost încadrate în motivul prevăzut de art.304 pct.9, dar și potrivit dispozițiilor art.3041din Codul d e procedură civilă Curtea constată că este nefondat pentru următoarele considerente:
Conform art.31 al.1 din Legea nr.188/1999 " Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a)salariu de bază;
b)sporul de vechime în muncă;
c)suplimentul postului;
d)suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
(3) Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici."
Dispozițiile menționate au fost introduse prin Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, fiind cuprinse la momentul respectiv la art.29 alin.1 și au intrat în vigoare la data de 1.01.2004, astfel cum s-a prevăzut în art.XXV din aceeași lege.
Aplicarea textului de lege în discuție a fost suspendată succesiv, după cum urmează:
- pentru anul 2004 - prin articolul unic pct.7 din Legea nr.164/2004 pentru aprobarea OUG nr.123/2003 privind creșterile salariale ce se vor acorda personalului din sectorul bugetar;
- pentru anul 2005 - prin OUG nr.92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005;
- pentru perioada 24.01.2006 - 31.12.2006 - prin OG nr.2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006.
Curtea constată că aceste suspendări au avut o aplicare limitată în timp în conformitate cu dispozițiile art.64 alin.1 și art.66 alin.3 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Astfel, art.64 alin.2 din Legea nr.24/2000 prevede că la expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziția afectată de suspendare reintră în vigoare, ceea ce înseamnă că măsura suspendării acordării drepturilor privind suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare a afectat doar exercițiul dreptului nu și existența acestuia, deoarece un drept prevăzut de lege încetează doar prin abrogare.
Față de aceste dispoziții, practica Curții a fost în sensul că odată ce suspendarea a încetat, reclamanții sunt în drept să solicite sporurile menționate iar pârâta are o obligație corelativă de a acorda reclamanților aceste drepturi. Pârâta nu a făcut dovada că după încetarea suspendărilor menționate a inclus în drepturile plătite funcționarilor publici cu titlu de salariu suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare și nici că a achitat aceste sume pentru perioada anterioară în care a operat suspendarea.
Este adevărat că legea nu stabilește un mod concret de calcul al acestor drepturi iar instanța de judecată nu este abilitată să procedeze ea însăși la o cuantificare a drepturilor,o astfel de atribuție revenind fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr.188/1999.
Curtea mei reține că în virtutea atribuțiilor sale de a legifera salarizarea funcționarilor publici, legiuitorul poate, ca în funcție de modificarea resurselor bugetare, să intervină asupra criteriilor de acordare și cuantumurilor valorice ale unor drepturi, să anuleze ori să suspende vremelnic acordarea unora dintre drepturile prevăzute, fără a avea însă posibilitatea de a lipsi de conținut dreptul la salarizare pentru munca depusă.
În speță, drepturile invocate de reclamanți nu reprezintă sporuri, prime sau alte adaosuri la salariu, ci sunt elemente ale salariului însuși, alături de salariul de bază și sporul de vechime în muncă. Salariul, ca formă de remunerare a funcționarului public pentru munca prestată, reprezintă, în esență, un drept patrimonial care poate fi inclus în sfera noțiunii de "bun", astfel cum aceasta a fost definită de practica CEDO în aplicarea dispozițiilor art.1 din Protocolul nr.1 adițional la Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților fundamentale. Ori, într-o atare situație, fiind vorba de un drept fundamental, protecția sa este garantată, iar exercițiul dreptului nu poate fi restrâns decât în condițiile art.53 din Constituție.
Prin urmare, chiar dacă nu este posibilă stabilirea întinderii drepturilor solicitate de reclamanți, aceste drepturi sunt prevăzute de lege și trebuie să fie recunoscute de către instanța de judecată ca atare, iar instituția pârâtă, în calitate de debitor al obligației de plată, să facă demersurile necesare pentru executarea obligației.
Cu toate acesteaCurtea va trebui să respingă recursuldeoarece această problemă de drept a fost soluționată definitiv de Înalta Curte de Casație și Justiție prinDecizia nr. XX/2009, urmare exercitării recursului în interesul legii de către Procurorul General al României, statuându-se că "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. 1 lit. "c" și "d" din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, stabilesc că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe calea judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare."
În pronunțarea acestei soluții s-au adus următoarele argumente:
"Cele două drepturi nu pot fi obținute prin promovarea unor acțiuni în instanță, căci acordarea lor pe cale judecătorească ar însemna să se facă fie prin obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, fie prin eventuala cuantificare de către instanță în raport de diverse criterii aplicate prin analogie, ceea ce echivalează cu o substituire în atribuțiile legiuitorului ori ale executivului, contrar celor stabilite prin Decizia Curții Constituționale nr. 820 din 3 iulie 2008, în cuprinsul căreia s-a reținut că instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
De asemenea, admiterea unor asemenea acțiuni, în condițiile în care dispozitivul sentinței nu ar identifica, pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare, de natură a reprezenta o încălcare a art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, cu referire la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în care s-a reținut că dreptul de a apela la o instanță ar fi iluzoriu, dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și obligatorie să fie ineficientă în detrimentul unei părți (Imobiliara împotriva Italiei - 1999, paragraful 63; împotriva României - 2007, paragraful 32).
Totodată, prin pronunțarea unei hotărâri de admitere a acțiunilor reclamanților, fără indicarea unor criterii pe baza cărora creanța conținută de titlul executoriu să devină certă, se lasă posibilitatea debitorului (instituția publică angajatoare) de a refuza ori de a stabili el însuși întinderea și aplicarea titlului executoriu.
Nu poate fi promovată nici soluția de cuantificare a celor două suplimente salariale, deoarece, astfel cum s-a arătat anterior, în lipsa unui act normativ care să stabilească modalitatea de calcul al acestor drepturi, instanțele de judecată nu se pot substitui puterii legislative, prin reglementarea lor.
În situația neacordării acestor sporuri nu se încalcă prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care obligă statele părți să adopte măsuri pentru a asigura garantarea dreptului de proprietate, nefiind în prezența unui "bun", noțiune cu semnificație autonomă, în sensul Convenției, care, fără a se limita numai la proprietatea unor bunuri corporale, include orice interes economic cu valoare patrimonială.
Nu se poate vorbi nici de existența unei "speranțe legitime" a reclamanților, în sensul avut în vedere în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în care s-a reținut că atunci când interesul patrimonial aparține categoriei juridice "creanță" nu poate fi considerat "valoare patrimonială" și implicit "speranță legitimă" decât dacă are o bază suficientă în dreptul intern, spre exemplu o dispoziție legală, sau dacă existența sa este confirmată printr-o jurisprudență clară și concordantă a instanțelor naționale (Kopecky c/a Slovacia - 2004, paragrafele 35 și 48 - 52; Compania - și alții c/a Belgia - 1995, paragraful 31; Draon c/a Franța - 2005, paragrafele 65 - 70; Maurice c/a Franța - 2005, paragrafele 63 - 70).
Or, drepturile salariale în discuție nu au o suficientă bază în dreptul intern, în absența criteriilor legale de cuantificare a acestora."
Potrivit dispozițiilor art.329 din Codul d e procedură civilă "Dezlegarea dată problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanțe"astfel că în considerarea acestor dispoziții Curtea nu poate da o altă interpretare decât cea stabilită prin Decizia nr. XX/2009 motiv pentru care în temeiul art.312 din Codul d e procedură civilă recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursuldeclarat de recurenții reclamanți - )., -, -, G, toți cu domiciliul ales la sediul Primăriei, județul T, împotriva sentinței civile nr. 2009/23.10.2009 pronunțată de Tribunalul Tulcea în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații pârâți - PRIMĂRIA COMUNEI, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI, cu sediul în comuna, județul T, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică astăzi, 17 Februarie 2010.
Președinte, - - - | Judecător, - - | Judecător, - - |
Grefier, |
jud.fond
red.dec.jud.
2 ex./17.03.2010
19 Februarie 2010
Președinte:Elena Carina GheormaJudecători:Elena Carina Gheorma, Nastasia Cuculis, Mihaela
