Suspendare executare act administrativ fiscal. Sentința 412/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
SENTINȚĂ CIVILĂ NR.412/2009
Ședința publică din data de 21 septembrie 2009
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Mirela Budiu
GREFIER: - -
S-a luat în examinare,pentru pronunțare, acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul împotriva pârâților MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE PRIN MINISTRUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE și, având ca obiect suspendare executare act administrativ.
Se constată că, mersul dezbaterilor și susținerile orale ale părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 31 august 2009, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre, când pronunțarea s-a amânat pentru data de 07 septembrie 2009, apoi pentru data de 14 septembrie 2009 și ulterior pentru data de astăzi.
CURTEA:
Prin cererea înregistrată sub nr. de mai, la data de 10.06.2009, reclamantul a chemat în judecată pârâții MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE, prin Ministrul Sănătății Publice și, solicitând suspendarea executării Ordinului nr. 887/15.05.2009 și al Ordinului nr. 1.015/19.05.2009, emise de pârâtul prin Ministrul Sănătății Publice, până la pronunțarea hotărării de către instanța de fond, în temeiul prev. art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În motivare, s-a arătat că prin cele două acte ce fac obiectul litigiului, s-a decis încetarea contractului de management și revocarea reclamantului din funcția de manager al Spitalului Orășenesc Vișeu de, respectiv numirea pârâtului de rând II în funcția de manager interimar al aceleiași unități spitalicești.
S-a solicitat a se reține că sunt întrunite condițiile prev. de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea dispune suspendarea executării ordinelor deduse judecății, întrucât ubzistă un caz bine justificat în sensul dispozițiilor art. 2 lit. "t" din Legea nr. 554/2004 și acesta poate fi reținut din împrejurările legate de starea de fapt și de drept și care sunt de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative.
În esență, s-a susținut că dubiul privitor la legalitatea actelor derivă, în principal, din evaluarea nelegală a reclamantului, pe o perioadă mai mică de 1 an, cu consecința unui rezultat nereal al activității manageriale, așa cum s-a prevăzut a fi urmărit conform dispozițiilor contractului de management - art. VIII lit."b", potrivit cărora revocarea din funcție a managerului poate avea loc în cazul: "nerealizării indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public, prevăzuți în anexa la contract, timp de minim un an, din motive imputabile acestuia".
Astfel, reclamantul, în perioada 9.07.2008 - 5.09.2008, ce poate fi reținută din Ordinul nr. 1.332/5.09.2008, nu a deținut calitatea de manager al unității spitalicești și prin urmare, evaluarea activității sale aferentă anului 2008, are la bază o perioadă incompletă, mai mică de un an.
De asemenea, rezultatul evaluării și neîndeplinirea indicatorilor de performanță: rata mortalității și durata medie de spitalizare, contestați de reclamant nu pot fi reținuți ca imputabili managerului, condiție esențială prevăzută prin contractul de management art. VIII lit.
În egală măsură, aguba p. iminentă poate fi reținută atât din caracterul previzibil al perturbării funcționării unei autorități publice ce asigură servicii medicale, imposibilitatea derulării proiectelor contractate și începute, cât și din sumele de bani de care reclamantul este privat a le încasa și stabilite prin contractul de management.
Prin întâmpinările depuse la dosar de către doi pârâți, s-a solicitat respingerea acțiunii, fiind invocate și excepțiile netimbrării și inadmisibilității cererii, iar pe fond, s-a învederat că nu sunt întrunite cerințele impuse de textul art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.
La termenul de judecată din data de 31.08.2009, Curtea a invocat excepția lipsei de obiect a cererii, raportat la stadiul procedurii punerii în executare a celor două acte și a solicitat părților să-și exprime punctul de vedere asupra naturii juridice a ordinelor contestate și, subsecvent, a incidenței prevederilor Legii nr. 554/2004.
Analizând cererea formulată, prin prisma susținerilor părților și a incidentelor procedurale puse în discuția contradictorie a părților, Curtea reține următoarele:
Reclamantul a promovat concursul organizat în cursul anului 2007 pentru ocuparea funcției de manager al Spitalului Orășenesc Vișeu de, ocupând acest post în baza contractului de management nr. 365/30.03.2007, încheiat pe o perioadă de trei ani.
În cursul acestui mandat, Ministrul Sănătății a dispus, prin ordinul nr. 1.115/9.07.2008, revocarea sa din funcție, în urma raportului de control al Direcției de Control din 16.06.2008, fiind reținute deficiențe în ceea ce privește gestionarea resurselor umane și activitatea de inventariere a patrimoniului spitalului.
Reclamantul a atacat în contencios administrativ acest act, obținând suspendarea executării lui, prin sentința civilă nr. 566/27.08.2008, pronunțată în dosar nr- al Curții de Apel Cluj, rămasă irevocabilă prin decizia ÎCCJ nr. 2204/14.04.2009, în temeiul prev. art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar, pe fond, ordinul a fost anulat, prin sentința civilă nr. 193/28.04.2009, din dosar nr- al Curții de Apel Cluj, aflat în faza de recurs.
Ulterior, în baza nr. 112/2007, a avut loc evaluarea activității desfășurate de către reclamant, în calitate de manager, în cursul anului 2008, evaluare în urma căreia a obținut calificativul nesatisfăcător, indicatorii punctați cu 0 fiind durata medie de spitalizare, rata mortalității intraspitalicești și rata infecțiilor nozocomiale.
Reclamantul a contestat calificativul astfel obținut, iar Comisia Centrală de Evaluare a admis în parte contestația, fără a modifica însă propunerea comisiei de evaluare în privința calificativului, în condițiile în care valorile a doi dintre indicatorii mai arătați, astfel cum au fost propuse de către petent, deși modificați, nu au fost în măsură să ducă la o altă concluzie ( 16-20).
Ca atare, în temeiul art. 178 și art. 200 din Legea nr. 95/2006, a nr. 112/2007 și a lit. bac apitolului VIII din contractul de management, prin ordinul nr. 887 din 15.05.2009, s-a dispus revocarea reclamantului din funcția de manager și încetarea contractului de management, începând cu data de 18.05.2009, precum și predarea patrimoniului spitalului, pe bază de protocol, managerului interimar, respectiv pârâtului -, numit în această funcție prin ordinul nr. 1015/19.05.2009.
În privința cererii de suspendare a executării acestor două acte, au fost puse în discuția părților o serie de incidente procedurale, primul fiind excepția netimbrării, respinsă de către instanță, conform celor consemnate în încheierea ședinței publice din data de 31 august 2009.
Un alt aspect se referă la corecta calificare a naturii juridice a celor două ordine, respectiv dacă ele constituie acte administrative cu caracter unilateral, supuse jurisdicției speciale a contenciosului administrativ sau acte juridice care țin de sfera dreptului privat.
Deși într-o opinie doctrinară contractul de management încheiat în temeiul art. 178 din Legea nr. 95/2006 a fost calificat ca fiind unul individual de muncă de tip particular (,și observații critice în legătură cu natura juridică a contractelor de management și de administrare reglementate prin Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății,în Dreptul nr. 2/2008, pag. 43-69), calificare ce ar trebui extinsă și asupra unui act prin care un astfel de contract încetează, această abordare nu a fost împărtășită în practică, instanțele de contencios administrativ pronunțându-se în mod constant în cauze cu obiect similar prezentului dosar.
În sprijinul unei astfel de teze vin și prev. art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, care asimilează actului administrativ și contractele încheiate de autoritățile publice și care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică și prestarea serviciilor publice, deși nu pot fi negate particularitățile pe care le prezintă un astfel de contract de management, subliniate în lucrarea mai citată.
O altă posibilă abordare ar fi aceea conform căreia reclamantului i-a fost încredințat un "mandat administrativ", deși limitele și conținutul acestei noțiuni nu au fost foarte bine conturate.
În aceste condiții, Curtea achiesează la concluziile susținute de către reclamant, conform cărora și rdinele ce fac obiectul litigiului sunt acte administrative, de această dată, cu caracter unilateral și individual, emise de o autoritate publică - pârâtul Ministerul Sănătății Publice prin Ministru - în regim de putere publică, a căror legalitate poate fi verificată într-o procedură contencioasă, conform Legii nr. 554/2004, constatând că este legal sesizată cu soluționarea prezentei cereri.
În sprijinul unei astfel de concluzii vin, de altfel, și prev. art. 41alin. 5 din Ordinul Ministrului Sănătății Publice nr. 112/2007, în baza cărora au fost emise actele contestate, care prevăd următoarele: "În baza calificativelor acordate de comisiile de evaluare menționate la alin. (1), după soluționarea eventuale lor contestații, comisia centrală de evaluare propune ministrului sănătății publice, după caz: c) emitereaactului administrativde încetare înainte de termen a contractului de management, pentru managerii spitalelor publice care au obținut calificativul."
Prin întâmpinarea formulată în cauză de către pârâtul - a fost invocată o altă excepție, referitoare la inadmisibilitatea cererii de suspendare, motivată în esență de "lipsa împrocesuării beneficiarului actului administrativ" respectiv Spitalul Orășenesc Vișeu de.
Această excepție urmează a fi respinsă, Curtea achiesând la concluziile reclamantului, conform trebuie luată în considerare împrejurarea că este dedusă judecății cererea de suspendare a ordinelor emise de, autoritate administrativă de nivel central, acte care se referă strict la reclamantul, persoană vătămată într-un drept al său, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. 1 lit."a" din Legea nr. 554/2004, care are și calitate procesuală activă în litigiile de contencios administrativ în sensul dispozițiilor art. 1 alin. 1 din același act normativ.
În cadrul celui de-al doilea ordin contestat, se face referire expresă la pârâtul -, parte chemată în judecată în prezenta procedură, cu care reclamantul a intrat în raporturi juridice subsecvente, urmare a emiterii Ordinului nr. 1.015/19.05.2009 de predare a atribuțiilor și responsabilităților de manager. Acesta constituie act administrativ unilateral adresat altui subiect de drept, în sensul dispozițiilor art. 1 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.
Spitalul Orășenesc Vișeu de nu este beneficiar al actelor administrative supuse judecății, întrucât nu este parte în raportul de drept substanțial care, transpus în plan procesual, să îi confere calitate procesuală pasivă, aceasta revenind doar titularilor de drepturi și obligații născute sau stinse prin ordinele emise de pârâtul
Nu este dedus judecății un raport juridic între unitatea spitalicească și organele de conducere și pe cale de consecință, Spitalul Orășenesc Vișeu de nu se impunea a fi chemat în judecată, cadrul procesual fiind corect și complet stabilit.
Chiar dacă s-ar aprecia în sens contrar, Curtea consideră că nechemarea în judecată a spitalului nu poate fi sancționată pe calea excepției de inadmisibilitate, întrucât este pe deplin incident principiul disponibilității, iar reclamantul a înțeles să-și asume eventualul risc de inopozabilitate al unei hotărâri judecătorești pronunțate în astfel de condiții.
La termenul de judecată din data de 31 august 2009, instanța a invocat din oficiu și excepția lipsei de obiect a cererii, raportat la stadiul procedurii de punere în executare a celor două ordine, reprezentanta reclamantului susținând la acel moment că, deși nu cunoștea detalii ale stării de fapt, ultimele sale informații erau în sensul în care actele au fost executate integral.
Prin concluziile scrise depuse, petentul a revenit însă asupra acestei poziții, precizând că nici până în prezent nu a fost semnat protocolul de predare-primire a patrimoniului unității spitalicești, redactat în temeiul prev. art. 3 din ordinele emise de pârât, întrucât reclamantul nu și-a însușit conținutul documentului.
Din actele depuse la dosar, instanța reține că această apărare este dovedită, întrucât, deși pârâtul - i-a solicitat reclamantului concursul pentru predarea-primirea patrimoniului și inventarierea acestuia, fiind stabilite și perioadele în care urmau să aibă loc, respectiv până la 30.06.2009, această activitate nu a fost finalizată nici până în prezent, prin semnarea protocolului aferent ( 126-129).
În concluzie, atât la data formulării cererii de suspendare, 10.06.2009, cât și la data judecării acesteia, predarea-primirea patrimoniului, a situației economico-financiare a spitalului, nu a fost realizată, în sensul dispozițiilor art. 3 din ordinele deduse judecății.
Așa fiind, excepția invocată din oficiu urmează a fi respinsă, reținându-se existența unui obiect al cererii de chemare în judecată licit și posibil, și aceasta, independent de atitudinea pe care pârâtul de rând I o va adopta ulterior pronunțării acestei hotărâri.
Pe fondul cauzei, Curtea reține că articolul 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 prevede că, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, trebuie să existe un caz bine justificat, corelativ cu necesitatea prevenirii unei pagube iminente, suspendarea putându-se dispune pe acest temei doar până la pronunțarea instanței de fond.
Cerințele cazului bine justificat și a prevenirii unei pagube iminente, sunt reliefate prin prev. art. 2 alin. 1 lit. t din Legea nr. 554/2004, în sensul în care acesta este o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința actului administrativ, iar art. 2 alin. 1 lit. ș din Legea nr. 554/2004, definește paguba iminentă ca fiind un prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidență sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.
Această îndoială serioasă a fost apreciată în cauză prin prisma mai multor considerente relevate de către reclamant în cadrul ședinței publice din data de 31.08.2009, prin cerere și prin plângerea prealabilă formulată în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, după cum urmează:
Așa cum rezultă din starea de fapt mai expusă, reclamantul, în perioada 9.07.2008 - 5.09.2008, ce poate fi reținută din Ordinul nr. 1.332/5.09.2008 ( 124), nu a deținut calitatea de manager al unității spitalicești și prin urmare, evaluarea activității sale aferentă anului 2008, are la bază o perioadă incompletă, mai mică de un an.
Or, ordinul de revocare din funcție a reclamantului trebuia să fie emis în condițiile impuse de Ordinul nr.922 din 27 iulie 2006, prin care s-a aprobat modelul contractului de management, contract care reglementează, la cap VIII, lit.b, potrivit cărora revocarea din funcție a managerului poate avea loc în cazul: "nerealizării indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public, prevăzuți în anexa la contract,timp de minim un an, din motive imputabile acestuia".
În acest context, sunt reale susținerile reclamantului în sensul în care evaluarea sa, pe o perioadă mai mică de 1 an, poate echivala cu un rezultat nereal al activității manageriale.
În plus, un dubiu asupra legalității ordinului de revocare, dedus din starea de fapt prezentată, raportată la prevederile legale mai citate, este relevat de către reclamant în ceea ce privește neîndeplinirea indicatorilor de performanță constând în rata mortalității și durata medie de spitalizare, contestați de petent, sub aspectul imputabilității acestora.
Astfel, o altă condiție de legalitate a ordinului de revocare constă în existența unor motive imputabile pentru neîndeplinirea indicatorilor de performanță, cerință ce nu rezultă cu claritate din conținutul actului contestat sau al raportului de evaluare.
Reclamantul a susținut în mod constant de la preluarea mandatului său că se află în imposibilitate de a realiza acești indicatori, din cauza particularităților zonei geografice, cu o populație îmbătrânită, care ajunge să beneficieze de asistență medicală doar în stadiile terminale ale bolilor, motive care au și fost luate în considerare pentru renegocierea acestor indicatori.
Luând în considerare toate aceste susțineri, instanța apreciază că, prin modul de expunere al circumstanțele de fapt și de drept ale cauzei, s-a creat un dubiu asupra legalității ordinului de revocare din funcție al reclamantului, dubiu care se răsfrânge, în virtutea principiului accesoriul urmează principalul, și asupra celui de desemnare al managerului interimar, urmând însă ca toate aceste aspecte să fie analizate pe fond doar în cadrul acțiunii în anulare, introdusă în baza prev. art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004.
Este adevărat faptul că actele administrative se bucură de prezumția de legalitate, care nu poate face obiectul analizei instanței investită cu soluționarea cererii întemeiate pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, însă nu este mai puțin adevărat faptul că această măsură trebuie privită ca fiind una de conservare, care se justifică în acele situații în care executarea actului ar fi de natură să producă o pagubă iminentă.
În privința acestei cerințe, reclamantul a relevat că ea poate fi reținută atât din caracterul previzibil al perturbării funcționării unei autorități publice ce asigură servicii medicale, imposibilitatea derulării proiectelor contractate și începute, recunoscute chiar de pârâtul prin protocolul propus a fi semnat, cât și din sumele de bani de care reclamantul este privat a le încasa și stabilite prin contractul de management.
Astfel, deși în principiu sunt reale afirmațiile pârâților conform cărora managerul interimar nu acționează în calitate de persoană fizică, ci în calitate de reprezentant al unei unități sanitare, nu pot fi ignorate înscrisurile depuse la dosar, relevanță deosebită prezentând-o adresa semnată de către primarul orașului Vișeu de ( 53), conform căreia, sub îndrumarea reclamantului, s-au legat relații fructuoase cu organizații non-guvernamentale din Germania, colaborarea și sprijinul în viitor fiind condiționate de prezența acestuia ca manager.
De asemenea, se menționează că: "prin relațiile actualului manager se află în derulare procedura pentru construcția unui spital de o capacitate de 300 de paturi, cu fonduri de la Uniunea Europeană".
În egală măsură, nu sunt de neglijat nici manifestările de solidaritate și de sprijin ale întreg personalului din subordinea reclamantului ( 76-85), fiind sesizată de către autoritățile locale chiar posibilitatea boicotării activității medicale, care s-ar răsfrânge asupra întregii comunități.
Toate aceste aspecte au format convingerea instanței în sensul în care este dovedit de către petent prejudiciul iminent, dedus din perturbarea activității spitalului și neîncrederea pacienților în actul medical.
În plus, în privința celui de-al doilea ordin, de remarcat este și că, deși managerul interimar a fost numit începând cu data de 18.05.2009, el a fost emis în data de 19.05.2009, fiind înregistrat la unitatea spitalicească abia la data de 27.05.2009, stare de fapt care atestă că emitentul actului nu s-a preocupat de crearea tuturor condițiilor pentru a garanta siguranța deciziilor luate de organele de conducere, creând premisele unui vid managerial.
Așa fiind, cererea urmează a fi admisă, cu consecința dispunerii suspendării executării celor două acte, până la pronunțarea instanței de fond.
În baza prev. art. 274.pr.civ. în calitate de emitent al actelor a căror suspendare s-a dispus, pârâtul Ministerul Sănătății Publice va fi obligat să achite reclamantului suma de 1500 lei, reprezentând cheltuieli de judecată, constând în onorariu avocațial (112).
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE:
Respinge excepțiile inadmisibilității și a lipsei de obiect a cererii.
Admite acțiunea formulată de către reclamantul, domiciliat în loc. Vișeu de,- A, jud. M, împotriva pârâților MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE PRIN MINISTRUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE, cu sediul în B,--3, sector 1 și, domiciliat în com. Vișeul de, nr. 1100, jud. M și în consecință:
Dispune suspendarea executării Ordinului 887/15.05.2009 și a Ordinului nr. 1015/19.05.2009, ambele emise de Ministerul Sănătății Publice, prin Ministrul Sănătății Publice, până la pronunțarea instanței de fond.
Obligă pârâtul Ministerul Sănătății Publice să achite reclamantului suma de 1500 lei, reprezentând cheltuieli de judecată.
Definitivă.
Cu recurs în 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din 21 septembrie 2009.
JUDECĂTOR GREFIER
- - - -
Red. BM/5 ex./21.09.2009
Președinte:Mirela BudiuJudecători:Mirela Budiu
